法治政府的管理與服務(wù)職能辨析

朱勇

摘要：依法治國(guó)的關(guān)鍵在于建設(shè)法治政府，法治政府是指政府依法對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理、提供公共服務(wù)。法治政府不僅僅依法提供各種社會(huì)公共服務(wù)，也應(yīng)依法對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行積極主動(dòng)管理。建設(shè)法治政府應(yīng)當(dāng)防止以柔性服務(wù)為借口，弱化政府管理力度。

關(guān)鍵詞：依法治國(guó) 法治政府 契約 管理 服務(wù)

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-5349（2017）03-0051-02

一、政府的產(chǎn)生與目的

（一）政府與公眾之間存在契約關(guān)系

公民與政府之間存在一種契約關(guān)系，政府的公權(quán)力來(lái)自公民的授權(quán)。政府是公眾的代理人和執(zhí)行人，它應(yīng)當(dāng)遵守契約精神，維護(hù)公民利益且提供公共服務(wù)。

在《政府論》中，洛克依據(jù)社會(huì)契約論認(rèn)為，公民將自身部分權(quán)利轉(zhuǎn)讓給政府，公民組建政府的目的是為了保障公民權(quán)利，政府服務(wù)的是全體公民。林肯同樣認(rèn)為，政府就是為了完成個(gè)人或者社會(huì)組織無(wú)法完成的事，如果個(gè)人和社會(huì)組織自身能夠處理好，政府則無(wú)須干預(yù)。政府設(shè)立的目的為保障公民權(quán)利，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。

（二）政府的設(shè)立是為了維護(hù)公共利益

政府公共權(quán)力及管理機(jī)構(gòu)存在目的就是保障公民各項(xiàng)權(quán)利，為公眾服務(wù)，不斷滿足人民群眾的各種需要，促進(jìn)人的全面發(fā)展，為公民實(shí)現(xiàn)更大的利益創(chuàng)造條件?，F(xiàn)代社會(huì)公共事務(wù)日益復(fù)雜，政府、公私企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人都是管理公共事務(wù)的重要參與者，但是公民個(gè)人不能對(duì)全部社會(huì)事務(wù)進(jìn)行直接管理，只能委托部分人代表自己履行職責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)共同意愿，政府作為受托方行使公共權(quán)力，對(duì)公共資源進(jìn)行管理和經(jīng)營(yíng)。

我國(guó)人民當(dāng)家做主的國(guó)家性質(zhì)要求政府為人民服務(wù)，政府須以為人民服務(wù)作為行政的宗旨，順應(yīng)社會(huì)需求，為民眾提供公共服務(wù)，且提供公共服務(wù)時(shí)要廉潔、勤政、高效。

二、法治政府的提出及其內(nèi)涵

市民社會(huì)理論顯示，政府時(shí)刻把保障公民權(quán)利和自由作為自身存在的目的，政府依法治理社會(huì)的同時(shí)，依靠法律的穩(wěn)定性限制政府權(quán)力的擴(kuò)張，嚴(yán)格防范公共權(quán)力侵犯私人領(lǐng)域。

在法治國(guó)家里，法律的地位至高無(wú)上，法律是一切個(gè)人和社會(huì)組織的行為規(guī)范，任何組織都不可以超越法律。政府擁有權(quán)力，就有權(quán)力擴(kuò)張的可能，為了抑制這種任性，需要法律規(guī)范來(lái)制約政府行為。依法治國(guó)的目標(biāo)是使國(guó)家成為法治國(guó)家，社會(huì)成為法治社會(huì)，政府成為法治政府。

法治政府是指政府受法律約束并依法行政的一種社會(huì)治理狀態(tài)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)是法治，政府行為應(yīng)當(dāng)

轉(zhuǎn)到法治軌道上來(lái)。法治政府要求政府依據(jù)各種法律、法規(guī)來(lái)管理社會(huì)，接受制約與監(jiān)督。政府無(wú)法律授權(quán)，政府均不可為，政府行使權(quán)力的內(nèi)容和程序都應(yīng)符合法律的規(guī)定。

（一）政府行使權(quán)力的內(nèi)容合法

法治政府意味著政府是在執(zhí)行法律，政府管理的權(quán)威必須得到尊重。政府管理主體與內(nèi)容合法，權(quán)限屬于法律授權(quán)范圍內(nèi)，政府不得違法是底線，任何政府都必須承擔(dān)其侵犯公民合法權(quán)利或者怠于行使權(quán)力應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任。

建設(shè)法治政府就是依法治權(quán)，防止權(quán)力濫用，政府權(quán)力不能放棄，法定職責(zé)必須履行?，F(xiàn)代政府如何管理社會(huì)組織、公民個(gè)人都通過(guò)法律形式確定下來(lái)，政府的職權(quán)必須有界限，超越界限既屬于違法行政，亦會(huì)造成政府侵權(quán)，需承擔(dān)責(zé)任。法律規(guī)定公眾具有基本權(quán)利，是一切政府權(quán)力行使的界限，是通過(guò)公民實(shí)體權(quán)利對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行限制。

（二）政府行使權(quán)力的程序合法

政府行使權(quán)力的過(guò)程就是為公眾謀求幸福的過(guò)程。對(duì)政府行使權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格的程序控制，做到權(quán)力行使全程留痕，方便責(zé)任追究，能夠有效約束權(quán)力的合法行使。法治政府要求一切行政權(quán)力的行使都必須遵循嚴(yán)格程序。

政府擁有強(qiáng)烈的程序意識(shí)，是對(duì)法律的敬畏，對(duì)公民權(quán)利的尊重。權(quán)力依據(jù)嚴(yán)格程序展開，保障公民權(quán)利不受隨意侵犯。程序公正才能保障實(shí)體公正，程序合法，才能切實(shí)保障公民的合法權(quán)益。程序公開透明，合乎法律、法規(guī)，監(jiān)督才能有效。公民相對(duì)政府而言十分渺小，要介入到權(quán)力行使的具體內(nèi)容不易，對(duì)行政程序進(jìn)行監(jiān)督更為現(xiàn)實(shí)。

三、法治政府的職能

法治政府是建設(shè)法治國(guó)家的核心目標(biāo)，是法治背景下的管理與服務(wù)并存。法治政府下的管理與服務(wù)是現(xiàn)代政府的兩大理念，是同一進(jìn)程的不同側(cè)面，兩者緊密聯(lián)系，相互貫通，彼此具有促進(jìn)作用，真誠(chéng)服務(wù)民眾才能更好地進(jìn)行管理，管理的目標(biāo)仍然是服務(wù)民眾。

法治為政府管理與服務(wù)提供制度基礎(chǔ)與手段方法。政府提供公共服務(wù)，并不意味著隨著權(quán)力和職能的收縮，政府的管理隨之減少，相反，政府的管理能力必須加強(qiáng)，主動(dòng)管理、依法管理是其對(duì)社會(huì)進(jìn)行治理的能力體現(xiàn)。

全面推進(jìn)依法行政，是政府工作改革的焦點(diǎn)，我國(guó)正在全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略，法治政府建設(shè)將首當(dāng)其沖。建設(shè)法治政府要求各級(jí)政府將管理與服務(wù)的內(nèi)涵高度統(tǒng)一，把法治、管理與服務(wù)理念扎扎實(shí)實(shí)地貫徹到執(zhí)政實(shí)踐中。

（一）進(jìn)行社會(huì)管理

我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步完善，政府角色應(yīng)隨之調(diào)整，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的新要求，完成從破解計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)傳統(tǒng)體制到建構(gòu)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制的重要轉(zhuǎn)變，擔(dān)負(fù)起保護(hù)所有權(quán)和規(guī)范市場(chǎng)秩序等責(zé)任。法治是政府治理社會(huì)的方式，不同的社會(huì)發(fā)展階段，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不同的管理職責(zé)。政府管理體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，制止各種違法行為，維護(hù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

1.主動(dòng)管理

行政權(quán)與司法權(quán)最大的不同點(diǎn)在于，行政權(quán)具有主動(dòng)性。在任何社會(huì)形態(tài)里，政府機(jī)構(gòu)都必須積極履行一定的管制職能，保障社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。政府的管理職能意味著它要主動(dòng)履行有效保障公民權(quán)利的責(zé)任，做公民權(quán)利的忠實(shí)代表者和有效維護(hù)者，積極主動(dòng)行使權(quán)力。

政府應(yīng)積極主動(dòng)進(jìn)行管理，不推卸責(zé)任，敢于擔(dān)當(dāng)，追求效率。政府類似服務(wù)業(yè)，但又具有很強(qiáng)的管理職能。在公共管理系統(tǒng)中，政府是主體，當(dāng)它怠于行使權(quán)力時(shí)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)追究責(zé)任。

2.依法管理

完備的法律制度，能夠約束政府管理方式。政府是為了執(zhí)行法律而設(shè)立，政府作為公共管理者，所實(shí)施的每一項(xiàng)行動(dòng)必須有法律的明確授權(quán)作為行動(dòng)的依據(jù)，管理職權(quán)來(lái)源于法律的規(guī)定。

在現(xiàn)階段，政府應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)發(fā)生的重大變革及時(shí)更新觀念，突出政府社會(huì)管理的法治模式。政府的管理權(quán)限建構(gòu)在法治框架之內(nèi)才具有合法性和合理性，政府管理應(yīng)當(dāng)在法律的框架內(nèi)、在法律責(zé)任的約束下、在法律監(jiān)督的環(huán)境中進(jìn)行，真正做到從人治走向法治。

3.公正管理

政府公正管理，為市場(chǎng)主體營(yíng)造一個(gè)公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康有序運(yùn)行和發(fā)展。政府作為一個(gè)特殊組織具有一定的利益訴求，可能會(huì)滋生不正當(dāng)?shù)睦嬉?，政府?duì)利益的不正當(dāng)追求往往導(dǎo)致行政背離政府責(zé)任，造成社會(huì)不公，破壞市場(chǎng)秩序。

在管理過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)公正、公平，管理面前一律平等，不能選擇性執(zhí)法，而是為全體社會(huì)成員創(chuàng)造良好社會(huì)環(huán)境。政府應(yīng)維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和提高效率，防止權(quán)力“尋租”性腐敗。

4.科學(xué)管理

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府直接管理和參與微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體是平等的公民或者經(jīng)濟(jì)組織。政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)退出市場(chǎng)主體地位，不應(yīng)該與民爭(zhēng)利，而應(yīng)對(duì)破壞經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為進(jìn)行制止，為合法的企業(yè)和居民提供各種保障服務(wù)，為市場(chǎng)主體創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，才能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。

政府管理追求的都是社會(huì)公共利益，政府管理手段應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理，目前，政府主要是運(yùn)用間接的宏觀調(diào)控手段對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行治理，逐步減少行政手段直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或者直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

其實(shí)，政府主動(dòng)行使管理職能并不可怕，在現(xiàn)階段甚至是必需的，只是需要不斷規(guī)范管理的內(nèi)容與程序，選擇科學(xué)管理手段和方法，強(qiáng)化法治意識(shí)。不能以服務(wù)為借口，導(dǎo)致管理權(quán)限弱化，最終受損害的依然是公眾利益。法治政府最終是為了人民的利益而存在，但是具體到現(xiàn)實(shí)中，應(yīng)該是管理與服務(wù)并存，管理也是為了更好地服務(wù)人民。 政府應(yīng)當(dāng)加快職能調(diào)整，從單純管理走向管理與服務(wù)并重。

（二）提供公共服務(wù)

我國(guó)政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮重要作用，取得了巨大成就，在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中政府扮演了組織和推動(dòng)的積極角色，隨著改革的不斷深入，政府的角色應(yīng)發(fā)生變化，應(yīng)當(dāng)由公民和社會(huì)組織承擔(dān)社會(huì)發(fā)展的主要作用。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府管理模式，與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求不相適應(yīng)，我們應(yīng)當(dāng)構(gòu)建法治基礎(chǔ)上的公共服務(wù)政府。

1.真誠(chéng)服務(wù)

作為一個(gè)現(xiàn)代政府，承擔(dān)公共服務(wù)的職責(zé)，追求高質(zhì)量的公共服務(wù)，增強(qiáng)社會(huì)對(duì)政府的滿意度，是其追求的最主要目標(biāo)，也是政府存在的價(jià)值。

政府在提供公共服務(wù)的過(guò)程中應(yīng)重新定位角色，由單一權(quán)力行使者到服務(wù)的提供者、管理的執(zhí)行者，建立以公民為中心的高效政府。服務(wù)職能要求政府真正了解民眾，遵從民意，給公民、社會(huì)組織提供方便、周到和有效的幫助，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，服務(wù)內(nèi)容由民眾需求決定，服務(wù)方式公開透明。

政府服務(wù)強(qiáng)調(diào)以民為本、社會(huì)本位，現(xiàn)代政府的實(shí)質(zhì)功能是服務(wù)，政府的公共性決定了政府提供公共服務(wù)的職能。政府通過(guò)提供公共服務(wù)，證明自己存在的價(jià)值與合法性，沒(méi)有服務(wù)就沒(méi)有現(xiàn)代政府。政府提供公共服務(wù)是政府行政職能發(fā)展之客觀必然，真誠(chéng)服務(wù)大眾是政府工作的心理預(yù)期。

2.精準(zhǔn)服務(wù)

政府職能具有公共服務(wù)性，公共服務(wù)型為政府職能定位的重要目標(biāo)。服務(wù)政府是當(dāng)代服務(wù)行政、授權(quán)行政發(fā)展的趨勢(shì)。服務(wù)型政府是以其提供公共服務(wù)的優(yōu)劣作為政府生產(chǎn)力的指標(biāo)。政府服務(wù)應(yīng)真正做到盡職便民，強(qiáng)調(diào)需求導(dǎo)向，真正了解民眾到底需要什么樣的服務(wù)，有什么樣的期望。若提供的服務(wù)超出民眾需求，實(shí)則是公共資源的一種浪費(fèi)。政府服務(wù)是從社會(huì)社會(huì)真實(shí)需要出發(fā)，政府應(yīng)當(dāng)積極提供全民教育，推行公益事業(yè)，完善公共產(chǎn)品、公用設(shè)施和公共服務(wù)體系。

3.全民服務(wù)

政府有義務(wù)為每個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件，不能犧牲部分人利益滿足其他人利益。政府提供公共服務(wù)針對(duì)的是全體公民，并非少數(shù)特權(quán)，政府不能淪為少數(shù)既得利益者的工具。即使出于公共利益的需要，政府行使權(quán)力，也不得侵犯?jìng)€(gè)人合法權(quán)利。

人們賦予政府以權(quán)力的目的是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)和平、安全和公共福利。追求人的全面解放、實(shí)現(xiàn)人的利益的最大化離不開政府的推動(dòng)和保障。提供公共服務(wù)是調(diào)控社會(huì)健康發(fā)展、社會(huì)群體之間收入差距，促進(jìn)社會(huì)公平正義、保障社會(huì)安定有序的有效方法。

四、結(jié)語(yǔ)

政府在對(duì)社會(huì)變革的影響、推動(dòng)和調(diào)節(jié)方面有著巨大潛力，當(dāng)這種潛力力得到良好發(fā)揮，社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展。相反，則阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。政府是社會(huì)管理執(zhí)行者與公共服務(wù)提供者，政府職能直接從管理型政府直接跨越到服務(wù)型政府，不符合我國(guó)基本國(guó)情。政府應(yīng)當(dāng)樹立依法有效管理和真誠(chéng)服務(wù)民眾的價(jià)值理念，追求高效的管理，提供精準(zhǔn)服務(wù)，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，科學(xué)管理與真誠(chéng)服務(wù)并重，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)公正與進(jìn)步，為公眾謀取最大利益。

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責(zé)任編輯：孫瑤