全省標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占補(bǔ)平衡管理系統(tǒng)存在的問題分析與改造建議

□浙江省土地勘測規(guī)劃院 許調(diào)娟 陳一帆

數(shù)字國土

全省標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占補(bǔ)平衡管理系統(tǒng)存在的問題分析與改造建議

□浙江省土地勘測規(guī)劃院 許調(diào)娟 陳一帆

為切實(shí)保護(hù)耕地，提高浙江省的糧食生產(chǎn)能力，增加農(nóng)民收入，提高土地對經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的保障能力，確保全省300億斤糧食生產(chǎn)能力，2008年省政府決定在全省范圍內(nèi)開展標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田上圖入庫工作，以進(jìn)一步鞏固全省標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成果，準(zhǔn)確掌握標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田數(shù)量、質(zhì)量和分布等情況，為加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管理及時監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田變化狀況提供科學(xué)依據(jù)。到2008年底完成了全省82個區(qū)縣的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田上圖入庫工作，全省標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田上圖入庫面積1590.05萬畝，其中任務(wù)面積1513.71萬畝，儲備項(xiàng)目76.34萬畝（省代建儲備10.46萬畝，各縣市自行儲備65.88萬畝）。

▲圖1 系統(tǒng)數(shù)據(jù)流程

一、現(xiàn)有系統(tǒng)基本情況

為保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展必要的建設(shè)用地需求，浙江省國土資源廳于2009年下發(fā)了《關(guān)于做好標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占補(bǔ)工作的通知》，浙江省標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占補(bǔ)平衡管理系統(tǒng)〔以下簡稱系統(tǒng)〕開始運(yùn)行，對全省標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田實(shí)行動態(tài)管理。標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占用補(bǔ)劃嚴(yán)格實(shí)行“先補(bǔ)后占”的原則，全省各區(qū)縣建設(shè)項(xiàng)目占用標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田時必須報省廳備案更新數(shù)據(jù)庫?？h級運(yùn)用浙江省標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占補(bǔ)方案報件工具將建設(shè)項(xiàng)目占用標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目名稱、面積 、質(zhì)量等級、是否在千萬畝質(zhì)量提升區(qū)、補(bǔ)劃項(xiàng)目等信息進(jìn)行系統(tǒng)錄入并導(dǎo)出標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占補(bǔ)申請確認(rèn)表，經(jīng)縣、市、省三級農(nóng)業(yè)國土部門確認(rèn)同意后，省廳進(jìn)行備案并更新數(shù)據(jù)庫。方案類型分占補(bǔ)、核減兩種，補(bǔ)建項(xiàng)目以矢量數(shù)據(jù)的形式提交，驗(yàn)收文件、圖件等各類資料經(jīng)省級審核確認(rèn)后，由省級更新標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田數(shù)據(jù)庫。

為響應(yīng)《浙江省農(nóng)業(yè)廳 浙江省國土廳關(guān)于做好標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管理權(quán)限下放工作的通知》（浙農(nóng)專發(fā)〔2014〕8號）的文件精神，標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田補(bǔ)建、占補(bǔ)（核減）、置換由設(shè)區(qū)市農(nóng)業(yè)主管部門和國土資源管理部門共同認(rèn)定審核，省級負(fù)責(zé)審核備案入庫工作。新增加了市級標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的占補(bǔ)平衡審核系統(tǒng)，改版升級了省級系統(tǒng)。（附圖1：系統(tǒng)數(shù)據(jù)流程）系統(tǒng)經(jīng)過這幾年的運(yùn)用，在標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的日常管理方面發(fā)揮了重要的作用，但也存在著一些問題需要改進(jìn)。

二、現(xiàn)行系統(tǒng)存在的問題分析

（一）省級系統(tǒng)

1.跨市調(diào)劑方案相關(guān)

跨市方案入庫前需要占、補(bǔ)雙方的方案在省級系統(tǒng)里合并為同一個方案后入庫。在合并前，系統(tǒng)會識別占補(bǔ)雙方的方案編號填寫是否一致，涉及的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目各項(xiàng)信息是否一致，否則無法合并為一個完整的方案。占補(bǔ)雙方的方案信息都會被存放在系統(tǒng)臨時MDB中，不會被入庫，否則省級系統(tǒng)無法進(jìn)行回退操作。在市級系統(tǒng)里該方案就會被鎖死，無法進(jìn)行刪除后重新上報，期間如果有本地占補(bǔ)項(xiàng)目也有涉及到跨市方案里的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目，會因?yàn)榭缡蟹桨笡]通過，涉及的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目變化的記錄連接不上，從而被系統(tǒng)直接退回。建議系統(tǒng)增加功能模塊，由占用方的市級系統(tǒng)先把占補(bǔ)雙方的報件拼成一個報件再報到省級，或者省級系統(tǒng)單獨(dú)增加一個針對跨市異地占補(bǔ)的審核模塊。

按文件要求標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田跨市調(diào)劑，調(diào)出、調(diào)入雙方的申請材料以及省級的審核意見都會在廳網(wǎng)站進(jìn)行公示，跨市異地占補(bǔ)的建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)與申請材料中一致。在日常的備案審核可能有個別地方改變了項(xiàng)目，因此建議系統(tǒng)增加凍結(jié)調(diào)出方調(diào)劑指標(biāo)使用及導(dǎo)入省廳同意調(diào)劑方案的附件的功能。

2.省統(tǒng)籌相關(guān)

在系統(tǒng)中省統(tǒng)籌項(xiàng)目的項(xiàng)目類型雖然是“省代建儲備”，但還是按市（縣）的任務(wù)數(shù)方式進(jìn)行管理的，地方若要使用標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田省統(tǒng)籌指標(biāo)，需向省廳提交申請，經(jīng)同意后方可使用。地方提交使用省統(tǒng)籌項(xiàng)目的方案時，系統(tǒng)會自動把項(xiàng)目類型由“省代建儲備”變?yōu)椤皟洹?，方案通過后補(bǔ)劃部分項(xiàng)目類型變?yōu)椤叭蝿?wù)”，剩余部分變回“省代建儲備”，在同一個增量包中若有兩個方案用到同一個省代建項(xiàng)目，導(dǎo)入增量包時第二個方案會無法入庫。因?yàn)榈谝粋€方案通過后，項(xiàng)目性質(zhì)會自動從“儲備”轉(zhuǎn)回“省代建儲備”，所以在審核第二方案時，項(xiàng)目類型無法對應(yīng)，就找不到該省代建項(xiàng)目，項(xiàng)目就會被直接退回。

3.增量更新

省級系統(tǒng)在導(dǎo)入市級上報的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田增量包的同時，省級標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田數(shù)據(jù)庫也被更新，建議在導(dǎo)入增量包和更新數(shù)據(jù)庫之間增加一個審核確認(rèn)的過程；省級審核時若在同一天中導(dǎo)入多個市的增量包，個別市可能還有多個增量包，審核完成后系統(tǒng)在導(dǎo)出反饋包時會把有導(dǎo)入記錄的市都導(dǎo)出反饋包，若按增量包的的導(dǎo)入順序分別導(dǎo)出反饋包，同一個市有多個增量包的，后一個導(dǎo)出的反饋包會把前一個導(dǎo)出的反饋包覆蓋掉，建議對第二個導(dǎo)出的反饋包增加后綴名以及退回還是通過的信息提示，并增加可選擇行政單位的導(dǎo)出功能。

省重點(diǎn)項(xiàng)目的占補(bǔ)情況有自占自補(bǔ)、跨市補(bǔ)或者部分跨市補(bǔ)劃部分自行補(bǔ)劃多種情況，原先制定的規(guī)則是重點(diǎn)項(xiàng)目直接整項(xiàng)目做占補(bǔ)方案，若涉及占用儲備項(xiàng)目也一并做在占補(bǔ)方案中，無需單獨(dú)做核減方案，但縣級在做標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田報件時選擇的方案類型是占補(bǔ)，按方案類型統(tǒng)計面積時涉及儲備部分面積會被統(tǒng)計到占補(bǔ)類型中，還有部分重點(diǎn)項(xiàng)目會遇到項(xiàng)目無法落地或改位置的情況，如果系統(tǒng)要求占補(bǔ)和核減分開做，建議系統(tǒng)增加項(xiàng)目識別的關(guān)聯(lián)字段方便整項(xiàng)目回退。

4.統(tǒng)計功能

現(xiàn)有的省級系統(tǒng)中統(tǒng)計模塊主要分為兩種類型，一種是根據(jù)審核入庫時間進(jìn)行統(tǒng)計，另一種是根據(jù)建設(shè)方案類型進(jìn)行分類統(tǒng)計。具體包括：指定時間占補(bǔ)平衡統(tǒng)計、指定時段占補(bǔ)統(tǒng)計、年度標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占補(bǔ)統(tǒng)計、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田補(bǔ)建統(tǒng)計、異地置換統(tǒng)計、本地置換統(tǒng)計、核減面積統(tǒng)計、指定時段備案信息統(tǒng)計。

在根據(jù)方案類型統(tǒng)計中，沒有針對省統(tǒng)籌項(xiàng)目、跨市調(diào)劑方案年度統(tǒng)計的功能 （調(diào)劑指標(biāo)完成后，調(diào)劑雙方的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田任務(wù)面積有變化）， 建議增加省統(tǒng)籌項(xiàng)目的占補(bǔ)統(tǒng)計和跨市縣的異地占補(bǔ)統(tǒng)計。

在按年度標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占補(bǔ)類型進(jìn)行統(tǒng)計時，選擇不同年段統(tǒng)計結(jié)果都是一樣的；在按年度統(tǒng)計新建項(xiàng)目補(bǔ)建入庫情況是，本年度新補(bǔ)建入庫但本年度已用完的項(xiàng)目是否統(tǒng)計在內(nèi)，建議對此項(xiàng)功能進(jìn)行修改。

（二）市級系統(tǒng)改進(jìn)意見

市級系統(tǒng)在新建導(dǎo)入縣級標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占補(bǔ)方案時，若兩個方案用到同一個標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目（本地方案或跨市方案），前一個方案還未入庫時，該項(xiàng)目處于鎖死狀態(tài)，后一個方案就無法入庫。但市級系統(tǒng)的操作人員，在錄入后一個方案的時候，不知道兩個方案用到了同一個項(xiàng)目。建議系統(tǒng)添加一個提示功能，提示哪個方案現(xiàn)在正在占用哪個標(biāo)田項(xiàng)目，再導(dǎo)出反饋包是系統(tǒng)可以直接將跨市和本地的方案分成兩個增量導(dǎo)出并標(biāo)識先后順序。

市級系統(tǒng)只有本市的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田范圍，補(bǔ)建項(xiàng)目入庫時有遇到本市內(nèi)不重疊但跨市重疊，市級系統(tǒng)無法提示該錯誤，而省級系統(tǒng)就直接退回了，做占補(bǔ)方案也有可能存在同樣的問題，建議系統(tǒng)在擴(kuò)展數(shù)據(jù)庫的同時增加這方面問題的疊加分析功能。

市級在檢查縣級上報的材料時，部分占補(bǔ)、補(bǔ)建項(xiàng)目矢量數(shù)據(jù)的屬性字段沒有按建庫要求填寫或者同一個矢量數(shù)據(jù)中包含多個補(bǔ)建項(xiàng)目，系統(tǒng)沒有錯誤提示，特別是做占補(bǔ)方案時的建設(shè)項(xiàng)目名稱（字段名為“JSXMMC”）和補(bǔ)建項(xiàng)目的區(qū)塊編號及區(qū)塊面積，建議系統(tǒng)完善相關(guān)的審核識別功能。

三、系統(tǒng)改造的建議

（一）系統(tǒng)改造原則

系統(tǒng)改造本著“實(shí)用性、先進(jìn)性、可擴(kuò)展性”的總體原則進(jìn)行。并結(jié)合浙江省實(shí)際情況，以保證系統(tǒng)有較長的生命周期及良好的可擴(kuò)展性。系統(tǒng)改造強(qiáng)調(diào)以下三個原則。

1.實(shí)用性

確立以滿足標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田日常數(shù)據(jù)庫動態(tài)、科學(xué)管理為主要目標(biāo)的改造思路，從實(shí)際出發(fā)，以解決實(shí)際應(yīng)用問題為根本，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的可操作性和實(shí)用性。

2.先進(jìn)性

系統(tǒng)改造應(yīng)采用軟件工程學(xué)所倡導(dǎo)的開發(fā)模式及最新的理論、技術(shù)和方法。同時，考慮到系統(tǒng)的發(fā)展完善，系統(tǒng)的軟硬件配置要具有一定時期的先進(jìn)性和代表性，以保證系統(tǒng)具有較長的生命周期。

3.可擴(kuò)展性

標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管理是長期的、動態(tài)的、逐步調(diào)整和完善的過程，需要根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，發(fā)揮不同的資源配置調(diào)節(jié)作用。系統(tǒng)必須能夠根據(jù)國土資源管理工作的不同熱點(diǎn)，進(jìn)行調(diào)整和完善，以適應(yīng)科學(xué)管理土地的需求，這就要求系統(tǒng)具有較強(qiáng)的可擴(kuò)展性，能夠在原有功能的基礎(chǔ)上不斷新增功能，滿足宏觀和微觀管理土地資源的需要。

▲圖2 系統(tǒng)總體邏輯設(shè)計

（二）系統(tǒng)改造主要任務(wù)

1.省級系統(tǒng)原有功能的修改完善

系統(tǒng)無法正常導(dǎo)入增量包、數(shù)據(jù)庫中的項(xiàng)目無法識別讀取、數(shù)據(jù)統(tǒng)計匯總不正確等問題，必須得到有效解決。

2.擴(kuò)展數(shù)據(jù)庫

為適應(yīng)全省開展標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田精細(xì)化管理工作,在標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目管理系統(tǒng)中增加最新的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查成果、永久基本農(nóng)田及示范區(qū)劃定成果、最新的遙感影像成果、坡度級圖、農(nóng)業(yè)部門耕地地力等級、土地利用總體規(guī)劃等成果數(shù)據(jù)，對入庫數(shù)據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格的質(zhì)量檢查，并記錄檢查結(jié)果，質(zhì)量合格的數(shù)據(jù)才能進(jìn)入數(shù)據(jù)庫，并做好現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田數(shù)據(jù)庫與標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田核查成果的過渡銜接工作。

3.面積計算方式調(diào)整

為便于全省開展標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田精細(xì)化管理工作，系統(tǒng)必須修改面狀要素的面積計算方式，要統(tǒng)一采用橢球面積。

（三）系統(tǒng)的構(gòu)架

系統(tǒng)以ArcGIS作為基礎(chǔ)GIS平臺，由項(xiàng)目管理子系統(tǒng)(包括省、市兩級)及報件制作工具組成，包括標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田入庫、信息查詢、統(tǒng)計匯總、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占補(bǔ)平衡審核等業(yè)務(wù)功能。

1.技術(shù)方案

系統(tǒng)基于大型關(guān)系型數(shù)據(jù)庫Oracle，矢量庫、屬性數(shù)據(jù)統(tǒng)一存儲于數(shù)據(jù)庫中。采用空間數(shù)據(jù)庫引擎ArcSDE和.NET提供的ADO為中間件進(jìn)行數(shù)據(jù)庫操作實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的訪問和操作，實(shí)現(xiàn)對數(shù)據(jù)的存儲、管理和應(yīng)用。系統(tǒng)內(nèi)置時空數(shù)據(jù)模型，采用現(xiàn)時庫、過程庫、歷史庫進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田數(shù)據(jù)的動態(tài)管理，能夠動態(tài)管理建設(shè)項(xiàng)目占用標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的審核補(bǔ)劃工作，以及現(xiàn)狀、過程、歷史圖形屬性拓?fù)湫畔?，能恢?fù)任意時刻的歷史時空關(guān)系以及項(xiàng)目的占補(bǔ)平衡情況。

2.技術(shù)路線

標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田數(shù)據(jù)具有典型的地域性、時效性。由于新增建設(shè)對已有標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的占用，標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)需要實(shí)時更新。系統(tǒng)通過對占補(bǔ)方案的審核，一方面高效地管理和控制了標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占用和補(bǔ)劃的動態(tài)平衡，充分保障了標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田現(xiàn)有任務(wù)面積；另一方面有選擇地進(jìn)行要素更新從而將冗余數(shù)據(jù)減少到最少，提高了數(shù)據(jù)查詢檢索的速度。利用現(xiàn)時、過程、歷史三層時空數(shù)據(jù)模型，通過追溯任一時間節(jié)點(diǎn)的歷史數(shù)據(jù)，可以回放空間數(shù)據(jù)歷史狀態(tài)，并為其他研究或者分析提供決策依據(jù)。從項(xiàng)目的發(fā)展角度，動態(tài)管理與變更跟蹤記錄了標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)的整個發(fā)展演變過程，對回溯歷史、科學(xué)評價意義重大。

四、總結(jié)

浙江省標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目管理子系統(tǒng)是標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)占用審核與補(bǔ)建管理工作的重要工具，也是整個標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過程中的重要組成部分，依托GIS技術(shù)和數(shù)據(jù)庫技術(shù)，系統(tǒng)將標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田成果數(shù)據(jù)直觀地呈現(xiàn)出來，科學(xué)化、信息化地管理標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田數(shù)據(jù)，對標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)占用和補(bǔ)建面積的準(zhǔn)確審核，動態(tài)更新、實(shí)時入庫保持了標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量的動態(tài)平衡以及數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢性，為更加科學(xué)的決策提供了依據(jù)。