論合憲推定不適用于我國(guó)合憲性審查

摘要：合憲推定起源于美國(guó)特定的憲法時(shí)刻，是最高法院脆弱時(shí)期的一種司法退守，也是司法立憲主義之司法克制的體現(xiàn)。依托三權(quán)分立，通過推定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)立法合憲，法院承認(rèn)民主的立法機(jī)關(guān)享有干預(yù)市場(chǎng)的立法形成自由與裁量權(quán)。我國(guó)合憲性審查不同于合憲推定，民主集中制之人民代表大會(huì)制下的憲法監(jiān)督服膺于“自我革命”，“民主集中制”不同于分權(quán)，“自律”不同于制衡之“他律”;最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的合憲性審查并非基于懷疑和不信任，而是出于“自我完善”的需要，目的是實(shí)現(xiàn)“良法善治”;我國(guó)合憲性審查程序不同于法院的訴訟程序，最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)判斷經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法符合憲法是“自我肯定”，而非“合憲推定”。我國(guó)沒有區(qū)分政治與經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法的憲法傳統(tǒng)，合憲推定之合理性基準(zhǔn)不適用于對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法的合憲性審查，適合的審查方法是以尊重憲法、維護(hù)憲法秩序統(tǒng)一為鵠的，遵守“積極法律保留”，通過適用政治審查、嚴(yán)格合理性審查基準(zhǔn)區(qū)別對(duì)待，分類審查，在正當(dāng)化立法裁量與限制基本權(quán)必要性之間取得平衡，兼顧民主主義與個(gè)人自由雙重價(jià)值。

關(guān)鍵詞：最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)憲法監(jiān)督;民主集中制? 經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法;政治標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格與合理性基準(zhǔn)

中圖分類號(hào)：D921文獻(xiàn)識(shí)別碼：A文章編號(hào)：1009 - 5381（2021）05 - 0100 - 11

收稿日期：2021 - 07 - 25

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)的中國(guó)化與體系化”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：19AFX005）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：鄭賢君，女，河北趙縣人，首都師范大學(xué)政法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士。研究方向：憲法學(xué)基本原理、基本權(quán)利與基本

義務(wù)、地方制度、憲法方法論、憲法解釋理論。

①United States v. Carolene Products Company，304 U.S.144（1938）。

雖然合憲推定在我國(guó)憲法學(xué)界得到充分關(guān)注，但若言對(duì)該問題的討論已窮盡機(jī)杼則未必屬實(shí)[1]74，而試圖在我國(guó)合憲性審查中引進(jìn)這一司法審查方法則是一個(gè)憲法妄語(yǔ)。[2]實(shí)際上，這一討論僅在學(xué)術(shù)意義上成立，可幫助我們了解西方憲法判斷的法學(xué)義理，以及司法審查技術(shù)的專業(yè)性、多重性與復(fù)雜性。罔顧中國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)憲法監(jiān)督實(shí)施理論與制度，機(jī)械移植西方司法審查方法屬于南桔北枳，合憲推定不可能在人民民主的憲法舞臺(tái)上有立足之地，更遑論在社會(huì)主義憲法監(jiān)督的沃野中開出絢爛之花。本文嘗試就西方司法審查與權(quán)力機(jī)關(guān)憲法監(jiān)督作一對(duì)比的情況下，探索我國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)合憲性審查基準(zhǔn)的特征。

一、合憲推定與合憲性審查之差異

合憲推定（presumption of constitutionality）又可稱為合憲假定或者假定合憲，是三權(quán)分立背景下法院適用訴訟程序采取合理性標(biāo)準(zhǔn)審查立法機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法是否合憲的一種寬松的司法審查方法。該方法起源于1938年“卡羅琳公司產(chǎn)品案”①，也有人認(rèn)為起源于“弗萊徹訴裴課”一案[3]，其討論見仁見智，窮極各種要素，包括政治的、司法的、基本權(quán)利的、歷史的、社會(huì)的等。綜合起來(lái)，有關(guān)論述集中在如下領(lǐng)域：司法克制主義[4]、基本權(quán)利雙重審查標(biāo)準(zhǔn)[5]、司法審查的歷史[6]，以及腳注四所應(yīng)保護(hù)的群體[7]106。本文的討論僅限于“合憲推定”，嘗試通過探究其內(nèi)在機(jī)理，分析其為何難以適用于我國(guó)合憲性審查。

作為一種憲法審查方法，合憲推定是指憲法審查機(jī)關(guān)在對(duì)立法機(jī)關(guān)的法律進(jìn)行審查之時(shí)，首先在邏輯上推定立法符合憲法，除非有明顯事實(shí)證明其違反了憲法。[2，8]其于實(shí)際上的誕生過程遠(yuǎn)非定義那樣云淡風(fēng)輕，而是美國(guó)最高法院基于對(duì)彼時(shí)自身憲法地位權(quán)衡后對(duì)立法機(jī)關(guān)采取的一種婉轉(zhuǎn)的折中姿態(tài)，目的在于制衡國(guó)會(huì)在政治領(lǐng)域中的立法，而放任其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域中的立法自由。[6]該方法并非一個(gè)放之四海而皆準(zhǔn)的憲法審查標(biāo)準(zhǔn)，而是脫胎于美國(guó)特定的憲法環(huán)境，是美國(guó)最高法院在社會(huì)經(jīng)濟(jì)立法領(lǐng)域屈服于立法機(jī)關(guān)的產(chǎn)物，也被認(rèn)為是美國(guó)最高法院的脆弱時(shí)刻。[7]106

“合憲推定”一詞首次出現(xiàn)在1938年“卡羅琳公司產(chǎn)品案”判決書腳注四之中，為斯通大法官所撰寫，其原文如下：“當(dāng)立法在表面上明顯屬于憲法特別禁止的范圍之內(nèi)，諸如前十條修正案，其被認(rèn)為同為第十四條修正案特別禁止條款之時(shí)，此時(shí)推定該立法合憲的范圍較小?，F(xiàn)在沒有必要考慮，根據(jù)第十四條修正案的一般性禁止規(guī)定，限制政治程序的立法與其他多數(shù)類型的立法相比，是否應(yīng)受到更為嚴(yán)格的司法審查。我們通常會(huì)對(duì)那些政治程序寄予厚望，希望通過他們廢除那些令人生厭的法律，如關(guān)于限制選舉權(quán)、限制傳播信息、禁止和平集會(huì)。我們也不必探究，針對(duì)特定宗教上、國(guó)籍上、種族上的少數(shù)群體所制定的法律，是否需要更為嚴(yán)格的審查，以及針對(duì)分散的和孤立的少數(shù)群體所形成的偏見，是否可能是一種特殊情況，（因?yàn)椋┧鼧O有可能削弱那些通?？梢员恍刨嚂?huì)保護(hù)少數(shù)人的政治程序，（所以）需要相應(yīng)更為嚴(yán)格的司法審查?！?/p>

雖然腳注四的原文被認(rèn)為是合憲推定的起源，但細(xì)察其內(nèi)容，該段并未定義何為合憲推定，而是界定了那些須進(jìn)行嚴(yán)格審查的法律范圍，或者說劃出了不能進(jìn)行合憲推定的法律范圍。恰如約翰·哈特·伊利所指出的那樣，“第四腳注卻暗示，并不是所有的法律，只要滿足合理標(biāo)準(zhǔn)，就是合憲的”。[1]74腳注四的實(shí)際撰寫者是斯通大法官的助手拉斯基教授，第一段是應(yīng)首席大法官休斯的要求加進(jìn)去的。如果仔細(xì)閱讀腳注四，會(huì)發(fā)現(xiàn)前后邏輯并非那么嚴(yán)謹(jǐn)。第一段與第二段、第三段的內(nèi)容并無(wú)什么關(guān)聯(lián)。第一段說明何者適用合憲推定，第二段和第三段說明何者不能適用合憲推定，須進(jìn)行嚴(yán)格的司法審查。約翰·哈特·伊利指出：“有論者發(fā)現(xiàn)，第一段的內(nèi)容似乎總是難以與另外兩段的內(nèi)容相協(xié)調(diào)。實(shí)在法有理由要求被尊重，即使其與某種更宏大的理論不相符合，所以，任何隱含的實(shí)質(zhì)性批評(píng)似乎都弄錯(cuò)了對(duì)象”。[1]75在約翰·哈特·伊利看來(lái)，第一段闡述了“加料脫脂乳法”這一實(shí)在法應(yīng)被尊重的原因是其為立法機(jī)關(guān)所制定，即使與某些經(jīng)濟(jì)理論如自由放任主義不相符合也不應(yīng)受到批評(píng)。第二段和第三段表達(dá)了一個(gè)民主國(guó)家涉及政治進(jìn)程與政治參與的立法須受到嚴(yán)格審查這一思想。雖然后兩段的內(nèi)容才是腳注四的重點(diǎn)，但其并非“合憲推定”的要旨。從該案的判決可以看出，合憲推定具有下述特點(diǎn)：

第一，三權(quán)分立是合憲推定的理論前提。合憲推定是美國(guó)法院對(duì)國(guó)會(huì)（州）立法機(jī)關(guān)立法進(jìn)行審查時(shí)采取的一種司法方法。基于立法機(jī)關(guān)制定的有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)法律具有民主正當(dāng)性，法院秉持民主主義，堅(jiān)持司法克制，對(duì)立法所持的民意表達(dá)尊重，而非一味地以新政前的司法能動(dòng)固守特定經(jīng)濟(jì)理論，干預(yù)立法。第二，司法訴訟是合憲推定運(yùn)行的制度基礎(chǔ)。合憲推定是美國(guó)法院在訴訟過程中對(duì)系爭(zhēng)法律條款進(jìn)行的審查。除了適當(dāng)?shù)乃痉ǔ绦虬ㄔV訟資格（standing）、成熟性（ripeness）與可討論性（mootness）之外，法院適用合理性標(biāo)準(zhǔn)謹(jǐn)慎地考察系爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法的目的，使用的法律手段，以及手段與目的之關(guān)系，運(yùn)用推理和論證將其排除在精神自由、政治進(jìn)程與政治參與的法律范圍之外，并對(duì)之進(jìn)行合憲裁決。第三，只有涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的立法適用合憲推定。并非所有的法律都適用寬松的合理性審查標(biāo)準(zhǔn)，只有那些非關(guān)前十項(xiàng)修正案、政治進(jìn)程與“分散與孤立的少數(shù)群體”的調(diào)控經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的立法適用合憲推定，裁定其是否合憲。經(jīng)歷過“改組法官”沖擊的美國(guó)最高法院吸取新政時(shí)期裁決總統(tǒng)和國(guó)會(huì)通過的經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法無(wú)效的教訓(xùn)重新確立了自己的地位，此時(shí)“哺育法官成長(zhǎng)的極端個(gè)人主義哲學(xué)的溫床，已經(jīng)發(fā)生了根本性的動(dòng)搖”，“斯賓塞自由放任主義讓位于法律實(shí)用主義”。[9]這一“憲法革命”使美國(guó)最高法院對(duì)諸如《國(guó)家產(chǎn)業(yè)復(fù)興法》《勞工關(guān)系法》《社會(huì)安全法》《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》等新政法律再次裁定合憲。[7]106這些法律都是能動(dòng)國(guó)家干預(yù)市場(chǎng)的積極立法，與調(diào)整政治領(lǐng)域中國(guó)家和個(gè)人關(guān)系的消極法律有著本質(zhì)不同。第四，合憲推定使用合理性標(biāo)準(zhǔn)審查經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法。對(duì)政治領(lǐng)域的立法，特別是涉及第十條修正案、政治進(jìn)程，以及“分散和孤立的少數(shù)群體”政治參與的立法，法院采取嚴(yán)格審查;對(duì)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的立法，法院采取寬松審查。

我國(guó)的合憲性審查是全國(guó)人大及其常委會(huì)依據(jù)憲法監(jiān)督程序?qū)Ψ?、行政法?guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件是否符合憲法進(jìn)行審查的一種憲法監(jiān)督制度，其與西方法院中心主義的憲法監(jiān)督制度具有巨大差異。歸納起來(lái)，合憲推定與合憲性審查具有如下不同：其一，理論基礎(chǔ)不同。合憲推定以三權(quán)分立為依據(jù)，合憲性審查的理論基礎(chǔ)是民主集中制。前者奉行權(quán)力制衡，是法院對(duì)立法機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法的審查;后者是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)集中權(quán)力，進(jìn)行自我完善與自我監(jiān)督。其二，審查主體不同。合憲推定的主體是法院，是法院對(duì)立法機(jī)關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)立法是否合憲進(jìn)行審查，并基于立法機(jī)關(guān)的民主正當(dāng)性做出合憲判斷;我國(guó)合憲性審查的主體是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，系出于維護(hù)憲法權(quán)威與“良法善治”的要求。其三，適用的程序不同。合憲推定適用司法訴訟程序?qū)α⒎C(jī)關(guān)制定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)立法進(jìn)行寬松審查;合憲性審查是全國(guó)人大常委會(huì)適用憲法監(jiān)督程序?qū)Ψ珊推渌?guī)范性文件是否符合憲法進(jìn)行的審查。其四，審查標(biāo)準(zhǔn)不同。合憲推定適用合理性標(biāo)準(zhǔn)審查經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法;合憲性審查既需適用合理性標(biāo)準(zhǔn)，也需適用嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查。鑒于二者之間的差異，提煉具有中國(guó)特色的合憲性審查基準(zhǔn)尤為必要。

二、民主集中制之“自我監(jiān)督”不同于三權(quán)分立之合憲推定

合憲推定是法院奉行司法克制主義對(duì)民主的立法機(jī)關(guān)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域中的法律所表達(dá)的一種司法尊重。我國(guó)的人民代表大會(huì)制度不同于三權(quán)分立，最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法監(jiān)督體制不同于西方國(guó)家法院對(duì)國(guó)會(huì)立法的審查，而是一種自我監(jiān)督和自我審查。

（一）人民代表大會(huì)制度之合憲性審查屬于自我監(jiān)督

首先，在人民代表大會(huì)制度下，最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施制度不同于西方法院中心主義的憲法實(shí)施制度。人民代表大會(huì)制度奉行國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。在此體制中，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其他國(guó)家機(jī)關(guān)包括行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)都由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，并向全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。我國(guó)《憲法》第六十二條、第六十七條規(guī)定由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法實(shí)施，而非法院負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法實(shí)施。這從本質(zhì)上決定了我國(guó)合憲性審查與西方法院中心主義的合憲推定之差異，其實(shí)質(zhì)為自我監(jiān)督，而非制衡。

自我監(jiān)督的哲學(xué)基礎(chǔ)是“自我革命”，不同于西方三權(quán)分立之下的制衡。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記圍繞“自我革命”做過一系列重要論述。2019年，在題為《牢記初心使命，推進(jìn)自我革命》的重要文章中，習(xí)近平總書記指出：“黨的初心和使命是黨的性質(zhì)宗旨、理想信念、奮斗目標(biāo)的集中體現(xiàn)，越是長(zhǎng)期執(zhí)政，越不能丟掉馬克思主義政黨的本色，越不能忘記黨的初心使命，越不能喪失自我革命精神?！盵10]習(xí)近平總書記還曾指出：“勇于自我革命，從嚴(yán)管黨治黨，是我們黨最鮮明的品格?！盵11]20“不斷增強(qiáng)黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系?！盵11]20-21自我監(jiān)督之下的“自律”與對(duì)抗模式下的“他律”之差異決定了基于法院對(duì)立法機(jī)關(guān)制約與平衡而產(chǎn)生的合憲推定無(wú)法適用于我國(guó)。

其次，自我監(jiān)督是民主集中制之“集中”的體現(xiàn)。我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織原則為民主集中制，最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件進(jìn)行合憲性審查是“集中”的體現(xiàn)，而非制衡。早在解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，毛澤東就指出民主集中制的核心是民主和集中的統(tǒng)一?！八敲裰鞯?，又是集中的，就是說，在民主基礎(chǔ)上的集中，在集中指導(dǎo)下的民主。”[12]1949年9月22日，周恩來(lái)在《關(guān)于〈中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)〉草案的起草經(jīng)過和特點(diǎn)》的報(bào)告中指出：“新民主主義的政權(quán)制度是民主集中制的人民代表大會(huì)的制度，它完全不同于舊民主的議會(huì)制度，而是屬于以社會(huì)主義蘇聯(lián)為代表的代表大會(huì)制度的范疇之內(nèi)的。但是也不完全同于蘇聯(lián)制度，蘇聯(lián)已經(jīng)消滅了階級(jí)……都是行使國(guó)家政權(quán)的民主集中的過程，而行使國(guó)家政權(quán)的機(jī)關(guān)就是各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府。”[13]劉少奇在五四憲法草案報(bào)告中闡述了民主集中制的原則是民主和集中的統(tǒng)一，他指出，“我們經(jīng)過人民代表大會(huì)制統(tǒng)一和集中行使國(guó)家的權(quán)力，就說明了我們的民主集中制……我們的政治制度有高度的集中，但是這種高度的集中是以高度的民主為基礎(chǔ)的……有不少的人，常常錯(cuò)誤地把民主和集中看作是絕對(duì)對(duì)立而不能互相結(jié)合的兩回事……他們的錯(cuò)誤在于他們不了解人民民主，也就不能了解建立于人民民主基礎(chǔ)上的集中?！盵14]董必武在《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法的草擬經(jīng)過及其基本內(nèi)容》的報(bào)告中指出，“政府組織的原則：這個(gè)原則是民主集中制，它具體的表現(xiàn)是人民代表大會(huì)制的政府。民主集中原則的提出，正是針對(duì)著舊民主主義三權(quán)分立的原則。歐美資產(chǎn)階級(jí)故意把他們專政的政府分為立法、行政與司法三個(gè)機(jī)體，使之互相矛盾，互相制約，以便于他們操縱政權(quán)……我們不要資產(chǎn)階級(jí)騙人的那一套。我們的制度是議行合一的，行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是各級(jí)人民代表大會(huì)和它產(chǎn)生的各級(jí)人民政府?！盵15]

歸納起來(lái)，民主集中制之“集中”具有以下內(nèi)涵：⑴國(guó)家一切權(quán)力屬于人民;⑵國(guó)家一切權(quán)力由人民選舉的代表組成的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使;⑶國(guó)家一切權(quán)力來(lái)源于最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán);⑷各國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)、下級(jí)服從上級(jí)、地方服從中央;⑸所有國(guó)家機(jī)關(guān)行使權(quán)力須接受最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。民主集中制之“集中”表明了其與“分權(quán)制衡”的差異。

（二）自我監(jiān)督不同于基于懷疑和不信任的對(duì)抗模式

西方合憲推定的前提是法院對(duì)審查對(duì)象的懷疑和不信任，是橫向的三權(quán)分立與縱向的聯(lián)邦主義之雙向制衡的結(jié)果，目的是防止權(quán)力濫用，即“野心必須與野心相對(duì)抗”。[16]我國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法監(jiān)督既非基于懷疑與不信任，亦非對(duì)抗，而是民主集中制所要求的自我審查。國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，人民代表大會(huì)要求最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)行自我監(jiān)督。為了尊重憲法、維護(hù)憲法秩序統(tǒng)一，最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過自我監(jiān)督完善自身，實(shí)行“良法善治”。全國(guó)人大及其常委會(huì)判斷某一法律合憲并非“假定”，而是一種“自我肯定”。在詞源學(xué)上，合憲推定的英文presumption of constitutionality之 presumption 的本意是妄自尊大、假定、假設(shè)，此外還有放肆、傲慢和推測(cè)的意思，是以可能性為依據(jù)的假設(shè)。社會(huì)主義憲法的共和屬性決定立法機(jī)關(guān)不會(huì)故意制定違反憲法的法律，而是“自覺服從”憲法的權(quán)威。全國(guó)人大常委會(huì)在判定法律符合憲法之時(shí)并非“推定”合憲，而是“自我肯定”。實(shí)際上，從2017年公布的全國(guó)人大法工委的備案審查工作報(bào)告來(lái)看，那些被審查的規(guī)范性文件并未使用過“合憲推定”一詞。

自我監(jiān)督還是立法主權(quán)與立法自主在憲法監(jiān)督過程中的體現(xiàn)。立法主權(quán)是指立法機(jī)關(guān)制定法律不可分割，不受限制，意味著只有立法機(jī)關(guān)有權(quán)制定法律，其他機(jī)關(guān)既不能行使立法權(quán)，也不能對(duì)其進(jìn)行審查。[17]立法自主是指立法者享有廣泛的“政策形成自由”，擁有對(duì)立法事項(xiàng)的考評(píng)、評(píng)價(jià)、衡量、定奪的權(quán)力。[18]立法主權(quán)與立法自主都蘊(yùn)含著事后的自我監(jiān)督。事后的自我審查即合憲性審查既是出于對(duì)憲法的尊重，也包含在自律的內(nèi)涵之中。那種“個(gè)人不能做自己的法官”的話語(yǔ)只是特定地域和時(shí)期的憲法信條，絕非唯一正確的憲法實(shí)施方法。最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)認(rèn)為立法機(jī)關(guān)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件符合憲法并非“合憲推定”?！巴贫ā睂儆凇八伞?，“自我肯定”屬“自重”，其基礎(chǔ)為共和思想與立法主權(quán)和立法自主。民主集中制之最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)包括自身在內(nèi)的其他國(guó)家機(jī)關(guān)的憲法監(jiān)督不同于三權(quán)分立之下法院對(duì)立法機(jī)關(guān)的斂首低眉。是為“酌定合憲”之“自我肯定”，而非“合憲推定”。

申言之，最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)裁決法律和其他國(guó)家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件符合憲法是基于憲法精神認(rèn)知下的自我肯定，既非制衡亦非推定，而是民主基礎(chǔ)上的“集中”，故不宜用“合憲推定”概括之。

（三）憲法監(jiān)督程序不同于司法程序之合憲推定

合憲推定是西方國(guó)家法院適用司法程序?qū)α⒎C(jī)關(guān)制定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)法律作出的合憲判斷，這一方法不能適用于我國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)憲法監(jiān)督體制對(duì)規(guī)范性文件的合憲性審查。

其一，合憲推定適用訴訟程序?qū)彶橄禒?zhēng)法律是否合憲，最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)適用憲法監(jiān)督程序?qū)彶橐?guī)范性文件是否符合憲法。合憲推定是法院依據(jù)訴訟程序?qū)Ψ墒欠穹蠎椃ㄟM(jìn)行的審查，是一種附帶審查，因當(dāng)事人在案件中對(duì)所適用法律是否符合憲法提起的憲法訴訟，故可稱為具體審查。最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法監(jiān)督程序是一種抽象審查，不涉及具體案件和爭(zhēng)議，故提起抽象審查的主體不需要訴訟資格，不涉及具體利益。最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)利用職權(quán)查明法律事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任，不需要兩造辯論，并對(duì)系爭(zhēng)規(guī)范性文件是否合憲作出決定。這一過程不屬于合憲推定，而是酌定合憲。其二，合憲推定之憲法解釋不同于最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法解釋。西方國(guó)家法院所作的憲法解釋既是一種附隨解釋，也是一種具體解釋，其所使用的是原意解釋方法。法院的原意解釋并非最終的，國(guó)會(huì)還可以推翻這一解釋，且其解釋并不具有普遍拘束力，僅約束個(gè)案。我國(guó)憲法解釋的主體是全國(guó)人大常委會(huì)，而非法院，遵循“誰(shuí)制定誰(shuí)解釋”原則，解釋方法是目的解釋，也是最終解釋，并具有普遍拘束力。最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)基于憲法解釋所作出的合憲判斷是人民的一種自主判斷，不同于法院對(duì)憲法解釋所作出的合憲推定。其三，理性審查標(biāo)準(zhǔn)不是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)審查規(guī)范性文件是否合憲的唯一基準(zhǔn)。合憲推定適用合理性標(biāo)準(zhǔn)審查立法機(jī)關(guān)制定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法，這是一種最低限度的審查標(biāo)準(zhǔn)，只要法律的目的合法，系爭(zhēng)法律就可被認(rèn)定為合憲。全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法的審查并非僅適用合理性審查，而是還需適用嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)審查法律，依據(jù)法律保留、比例原則、利益衡量、平等原則、程序正當(dāng)審查系爭(zhēng)法律是否合憲。

簡(jiǎn)言之，我國(guó)合憲性審查對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法審查的憲法哲學(xué)并非“他重”，而是基于憲法尊重與合憲秩序維護(hù)之“自重”。全國(guó)人大及其常委會(huì)毋需對(duì)所有規(guī)范性文件區(qū)別對(duì)待，更不必對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)立法青眼有加，而應(yīng)一視同仁。

（四）中國(guó)不存在寬松審查的立法現(xiàn)實(shí)

合憲推定是西方國(guó)家法院放棄自由放任主義經(jīng)濟(jì)理論轉(zhuǎn)而接受能動(dòng)國(guó)家觀的一種司法策略，是承認(rèn)立法機(jī)關(guān)和政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域具有立法自主的妥協(xié)，也是區(qū)別政治立法與經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法的一種憲法傳統(tǒng)。我國(guó)并無(wú)這一憲法傳統(tǒng)，立法機(jī)關(guān)制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法促進(jìn)尊嚴(yán)平等是社會(huì)主義憲法的固有職責(zé)，憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)毋需對(duì)政治和經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法區(qū)別對(duì)待，政治參與應(yīng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)法律并重。

就政治立法而言，中華人民共和國(guó)一切權(quán)力屬于人民決定立法機(jī)關(guān)代表人民，立法機(jī)關(guān)有義務(wù)制定完善的立法確保各族人民參與國(guó)家政治生活。就經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法而言，社會(huì)主義憲法奉行能動(dòng)國(guó)家觀，以人民為中心，通過立法適度干預(yù)市場(chǎng)，實(shí)行“良法善政”。社會(huì)主義國(guó)家只有確保人民的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利包括勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、物質(zhì)幫助權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等，才能保證人民當(dāng)家作主的政治地位。我國(guó)憲法規(guī)定了大量的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利，還加入了《公民經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利國(guó)際公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）。社會(huì)法是中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系的組成部分，立法機(jī)關(guān)具體化憲法規(guī)定的社會(huì)基本權(quán)利，制定了大量的有關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面的法律，包括《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》《社會(huì)保障法》《社會(huì)救濟(jì)法》《婦女兒童權(quán)益保障法》《慈善法》等。此外，中央政府啟動(dòng)了覆蓋全社會(huì)包括農(nóng)民在內(nèi)的社會(huì)保障工程。這些法律和政策是能動(dòng)國(guó)家深入至經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域調(diào)控私人行為的體現(xiàn)，目的是確保社會(huì)主義憲法公平正義價(jià)值，俾使人民無(wú)衣食之憂、饑餒之苦，且老有所終、壯有所用、少有所長(zhǎng)，鰥寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)。

簡(jiǎn)言之，我國(guó)憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)認(rèn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法符合憲法并非出于“假定”。假定既是懷疑的、勉強(qiáng)的、猶豫的，還是不得已的，并且留有余地的。最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)憲法監(jiān)督制度建立在對(duì)國(guó)家權(quán)力信任的基礎(chǔ)上，是憲法自信的表現(xiàn)，自我審查判斷法律符合憲法是基于憲法尊重之自我肯定，目的是實(shí)現(xiàn)“良法善治”。

三、合理性基準(zhǔn)不能完全適用我國(guó)社會(huì)立法的合憲性審查

合憲推定適用合理性基準(zhǔn)審查經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法。這種寬松審查只需審查法律的目的，并不適用比例原則，只要目的合法，被審查的法律即為合憲。全國(guó)人大常委會(huì)不僅適用合理性標(biāo)準(zhǔn)，還適用政治標(biāo)準(zhǔn)審查。這就是說，全國(guó)人大常委會(huì)既不需要采用雙重標(biāo)準(zhǔn)審查兩類法律，亦不可能僅適用合理性基準(zhǔn)審查社會(huì)經(jīng)濟(jì)立法，而是結(jié)合合理與嚴(yán)格審查基準(zhǔn)，該方法并非合憲推定，而是在堅(jiān)持“不抵觸”的原則下區(qū)別對(duì)待。

（一）積極法律保留

積極法律保留為法律保留之一種，其價(jià)值信奉為社會(huì)國(guó)或社會(huì)法治國(guó)之實(shí)質(zhì)正義。在此價(jià)值指引下，立法機(jī)關(guān)負(fù)有積極義務(wù)制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法，最大化基本權(quán)利保障，確保實(shí)質(zhì)平等。

古典法律保留屬于“侵害保留”，又稱為干預(yù)保留說，適用于基本權(quán)干預(yù)之下的侵害行政，目的是實(shí)現(xiàn)“依法行政”，俾使行政受法律的限制，在沒有法律根據(jù)或者缺乏法律授權(quán)的情況下不得限制基本權(quán)。積極法律保留與之不同，目的是實(shí)現(xiàn)授益行政，通過給付滿足人民的基本需求。[19]19-23德國(guó)學(xué)者提出“全部保留說”，該說又可稱為民主的法律保留或者無(wú)限制的法律保留，認(rèn)為依據(jù)民主與法治原則，法律保留應(yīng)適用于行政法的所有領(lǐng)域，不管是侵害行政或者授益行政、給付行政還是特別權(quán)力關(guān)系、高權(quán)行政或者國(guó)庫(kù)事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)都必須有形式意義的法律為依據(jù)。支持這一觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)民主原則，一切國(guó)家權(quán)力來(lái)自人民，民主要求人民之支配亦及于行政，故行政活動(dòng)應(yīng)基于人民代表之國(guó)會(huì)所公布之法律規(guī)范。凡行政機(jī)關(guān)之給付、授益處分、負(fù)擔(dān)處分，就關(guān)于人民基本權(quán)利義務(wù)之事項(xiàng)，均需依國(guó)會(huì)所制定或基于形式法律始得為之。日本學(xué)界提出的“社會(huì)保留說”與之類似。社會(huì)保留說認(rèn)為，對(duì)于相當(dāng)于社會(huì)權(quán)實(shí)現(xiàn)的部分，從憲法的觀點(diǎn)來(lái)看，必須制定法律來(lái)規(guī)定?！皣?guó)家的各種給付、授予私人的利益，隨著個(gè)人對(duì)國(guó)家的依賴性增強(qiáng)，如果沒有這些行政給付活動(dòng)，私人生活將難以為繼，為了承認(rèn)私人對(duì)這些活動(dòng)主張的權(quán)利，在進(jìn)行這些活動(dòng)時(shí)必須具有法律根據(jù)。”[19]21又言，“為了防止在給付行政中行政的恣意并保護(hù)私人權(quán)利，應(yīng)當(dāng)盡可能通過制定法律賦予其法律根據(jù)。對(duì)此，有批評(píng)認(rèn)為，實(shí)行法律保留對(duì)于行政活動(dòng)限制過多不符合現(xiàn)實(shí)的行政運(yùn)行和責(zé)任行政的要求。”[19]21積極法律保留還可稱為“擔(dān)保保留”，適用于給付行政。有學(xué)者指出：“擔(dān)保保留下的立法者的任務(wù)，已非為人民自主領(lǐng)設(shè)下保護(hù)性的屏障，而是積極地建制與形成國(guó)家與人民的各種行為規(guī)范，缺乏此等形成性的立法先導(dǎo)作用，社會(huì)法治國(guó)的運(yùn)作也將停頓或受到阻滯。因此，以擔(dān)保保留為內(nèi)涵的法律保留，實(shí)質(zhì)上已是一種以充斥著各類實(shí)體性內(nèi)涵的憲法為依據(jù)的立法者立法義務(wù)，性質(zhì)上接近于‘執(zhí)行憲法的任務(wù)。法治國(guó)的重點(diǎn)，也逐漸從行政性的‘合法性移置于立法權(quán)的‘合憲性，憲法審判權(quán)因而躍升為憲法法治的樞紐”。[20]

《公約》提供了積極法律保留的規(guī)范依據(jù)?！豆s》第二條第一項(xiàng)規(guī)定：“每一締約國(guó)家承擔(dān)盡最大能力個(gè)別采取步驟或經(jīng)由國(guó)際援助和合作，特別是經(jīng)濟(jì)和技術(shù)方面的援助和合作，采取步驟，以便用一切適當(dāng)方法，尤其包括用立法方法，逐漸達(dá)到本公約中所承認(rèn)的權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)?！逼渲?，“尤其包括用立法方法”是積極法律保留的規(guī)范依據(jù)，意味著對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)基本權(quán)須以立法方式予以規(guī)范。我國(guó)簽署并批準(zhǔn)了《公約》，《公約》的規(guī)定對(duì)我國(guó)具有法律效力，這意味著包括社會(huì)基本權(quán)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法須遵守法律保留，既要有法律依據(jù)，亦須具有“合憲性”，諸社會(huì)立法在促進(jìn)公民社會(huì)權(quán)實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，須受憲法限制。

（二）嚴(yán)格合理性基準(zhǔn)

對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法須從兩方面進(jìn)行審查：一方面是適用合理性標(biāo)準(zhǔn)正當(dāng)化立法機(jī)關(guān)之立法;另一方面是適用嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)審查立法機(jī)關(guān)制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法是否超越了憲法限制，或者違反憲法原則侵犯人權(quán)。此即為“嚴(yán)格合理性基準(zhǔn)”。

嚴(yán)格合理性審查基準(zhǔn)是日本法院對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法的一種審查方法，也是一種嚴(yán)格與合理性并重的審查方法。該標(biāo)準(zhǔn)并非簡(jiǎn)單的合憲推定，而是致力于正當(dāng)化立法機(jī)關(guān)裁量權(quán)與基本權(quán)保護(hù)之間的平衡。日本法院并非機(jī)械地移植美國(guó)判例法，而是區(qū)別對(duì)待，有時(shí)適用“嚴(yán)格合理性基準(zhǔn)”，有時(shí)適用合理性標(biāo)準(zhǔn)審查經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法。這是因?yàn)?，?jīng)濟(jì)社會(huì)立法攸關(guān)人民的基本權(quán)利，此并非僅受合憲推定之合理性審查，而是須進(jìn)行較為嚴(yán)格的審查。這些法律包括性別歧視立法、社會(huì)保障立法，勞動(dòng)權(quán)、健康權(quán)、安全權(quán)，以及經(jīng)濟(jì)立法。對(duì)于經(jīng)濟(jì)自由立法，日本法院在特定場(chǎng)合之下適用較嚴(yán)格的審查，其重心在于區(qū)別積極規(guī)制和消極規(guī)制。對(duì)于為達(dá)成社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策上的積極目的所采取的積極規(guī)制，適用合理性基準(zhǔn)或明白性原則;對(duì)于為達(dá)成防止經(jīng)濟(jì)活動(dòng)侵害個(gè)人生命、健康等的消極目的，采取“嚴(yán)格合理性基準(zhǔn)”。[21]75對(duì)于立法對(duì)職業(yè)自由所施加的限制，適用“嚴(yán)格合理性基準(zhǔn)”，審查立法對(duì)其所施加的限制是否為了公共利益，所采取的措施是否必要且合理?？傮w而言，日本法院在審查經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法過程之時(shí)，存在著將立法機(jī)關(guān)享有的廣泛裁量權(quán)正當(dāng)化，但未檢討這些立法制約人權(quán)的必要性之弊端。[21]79“嚴(yán)格的合理性基準(zhǔn)”與合理性標(biāo)準(zhǔn)的并用，說明日本對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法并非僅適用合憲推定，而是區(qū)別對(duì)待。

德國(guó)適用嚴(yán)格合理性基準(zhǔn)審查經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法。德國(guó)憲法法院在第一墮胎案中對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》進(jìn)行了審查，推定該法合憲。該案涉及孕婦在懷孕初期（十二周）經(jīng)咨詢醫(yī)師墮胎由國(guó)家支付社會(huì)保險(xiǎn)的問題。憲法法院認(rèn)為，國(guó)家支付社會(huì)保險(xiǎn)的規(guī)定不抵觸基本法。但是，除了具有醫(yī)學(xué)指標(biāo)的墮胎外，立法者不必將所有由醫(yī)師執(zhí)行的不違法的墮胎均納入法定醫(yī)療保險(xiǎn)給付的項(xiàng)目中。立法者如果基于保護(hù)婦女健康而認(rèn)為有理由如此為之，則立法者在規(guī)定醫(yī)療保險(xiǎn)組織團(tuán)體的法定給付義務(wù)時(shí)，不得有事務(wù)上的不正當(dāng)?shù)牟顒e待遇。憲法法院一方面認(rèn)為涉及合法墮胎由國(guó)家給付的《社會(huì)保險(xiǎn)法》合憲，另一方面認(rèn)為《社會(huì)保險(xiǎn)法》不可有不正當(dāng)?shù)牟顒e待遇。前者是合憲推定，后者適用中度標(biāo)準(zhǔn)對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》進(jìn)行審查，說明德國(guó)憲法法院對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法的審查注重維持正當(dāng)化立法機(jī)關(guān)的裁量權(quán)與維持人權(quán)之間的平衡。

我國(guó)憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)在對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法審查之時(shí)，尤其需要在堅(jiān)持是否與黨的政策主張不一致、是否與時(shí)代精神不相符合的同時(shí)，適用嚴(yán)格與合理性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，對(duì)涉及性別、地域、民族平等的經(jīng)濟(jì)立法以及社會(huì)保障立法實(shí)行嚴(yán)格與合理性并重的審查基準(zhǔn)，防止侵犯?jìng)€(gè)人隱私，違反憲法尊嚴(yán)和平等。

（三）區(qū)別對(duì)待、分類審查

我國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法審查區(qū)別對(duì)待，分類審查。全國(guó)人大常委會(huì)須審查是否疏忽憲法課以的立法義務(wù)，判斷立法機(jī)關(guān)是否善盡立法義務(wù)制定法律充分保障公民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利，具體指法律和規(guī)范性文件是否符合黨的方針政策和國(guó)家重大改革方向，違反法律保留原則超越權(quán)限、不符合上位法、手段簡(jiǎn)略、遺漏、不規(guī)范或者手段無(wú)助于目的實(shí)現(xiàn)、程序不當(dāng)。具體包括以下幾種：

1.政治標(biāo)準(zhǔn)。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任沈春耀在2021年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2020年備案審查工作情況的報(bào)告》中指出：“對(duì)存在違背憲法規(guī)定、憲法原則或者憲法精神，與黨中央的重大決策部署不相符或者與國(guó)家的重大改革方向不一致，違背上位法規(guī)定，或者明顯不適當(dāng)?shù)葐栴}的，區(qū)分不同情況分別予以糾正、作出處理?！币?guī)范性文件須符合黨和國(guó)家重大決策和重大改革即為政治標(biāo)準(zhǔn)。在對(duì)“各地出租車管理?xiàng)l例”審查中，全國(guó)人大法工委認(rèn)為，要求戶籍和居住證不符合黨中央關(guān)于“引導(dǎo)勞動(dòng)力要素合理暢通有序流動(dòng)”，其依據(jù)為《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》。在對(duì)“地方計(jì)劃生育條例”的審查中，全國(guó)人大法工委認(rèn)為“這些規(guī)定與國(guó)家調(diào)整計(jì)劃生育的重大政策不再適應(yīng)”，其依據(jù)為黨的十五屆五中全會(huì)提出的“增強(qiáng)生育政策包容性”。

2.積極法律保留之立法裁量論?！傲⒎ú昧空摗敝阜ㄔ鹤鹬亓⒎C(jī)關(guān)具體化社會(huì)權(quán)內(nèi)容的判斷，適用單純“合理性”基準(zhǔn)予以審查?！昂侠硇浴被鶞?zhǔn)是一種寬松審查，不適用比例原則，僅審查立法的大政方針、是否有濫用權(quán)限。具體標(biāo)準(zhǔn)是“顯著超越、濫用裁量”，即該標(biāo)準(zhǔn)包含兩部分內(nèi)容：一是顯著超越權(quán)限，二是濫用裁量權(quán)。只要審查機(jī)關(guān)認(rèn)為立法機(jī)關(guān)在形成社會(huì)權(quán)內(nèi)容之時(shí)不違反這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，則裁量立法就可合憲。就我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法的審查而言，這一標(biāo)準(zhǔn)是全國(guó)人大常委會(huì)判斷規(guī)范性文件是否遵循法律保留原則、履行法律賦予的義務(wù)的過程。

目前，我國(guó)中央層面的立法尚無(wú)相關(guān)事例表明地方立法機(jī)關(guān)濫用裁量，地方規(guī)范性文件卻有一證，這就是祁連山自然保護(hù)區(qū)因立法不足而受到審查。自然保護(hù)立法屬于廣義上的經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法，其立法目的不僅在于促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的發(fā)展，還保護(hù)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，以及保障公民的生命、健康等權(quán)利。這類立法適用積極法律保留，其立法不僅需以法律形式為之，還須不得不當(dāng)限制人民基本權(quán)利。地方人大及其常委會(huì)在制定地方性法規(guī)之時(shí)，負(fù)有在不與上位法沖突的情況下具體化本地區(qū)環(huán)境保護(hù)的立法義務(wù)，包括細(xì)則、措施、方法。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》，國(guó)務(wù)院制定的《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》規(guī)定禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行“砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙”等十類活動(dòng)。但是，甘肅省人大常委會(huì)制定的《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》卻將其縮減為禁止“狩獵、墾荒、燒荒”等三類活動(dòng)，且該條例歷經(jīng)三次修改，部分規(guī)定始終與上位法不一致，被認(rèn)為是“放水”。[22]這一“立法放水”實(shí)為“立法不充分”，是擁有規(guī)范制定權(quán)的省級(jí)人大常委會(huì)違反法律保留，濫用裁量權(quán)，并在客觀上侵害了人民的基本權(quán)利，如健康權(quán)、環(huán)境權(quán)。

3.法律保留。一般而言，法律保留旨在限制行政機(jī)關(guān)逾越權(quán)限侵犯立法機(jī)關(guān)的職責(zé)，但我國(guó)地方人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范性文件亦須遵循法律保留。我國(guó)《立法法》賦予五類地方即省、直轄市、省會(huì)和自治區(qū)所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的市的人大及其常委會(huì)，以及設(shè)區(qū)的市的地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定地方性法規(guī)，故地方性法規(guī)亦需符合法律保留，不得侵害應(yīng)由法律規(guī)范的事項(xiàng)之范圍。[23]地方立法須遵循法律保留的規(guī)范依據(jù)有三：其一，《憲法》第九十九條規(guī)定，“地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行;依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過和發(fā)布決議，審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計(jì)劃?！逼渲小耙勒辗梢?guī)定的權(quán)限”即為地方性法規(guī)須遵循法律保留的規(guī)范依據(jù)。其二，《憲法》第一百條第二款規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報(bào)本省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行?！贝颂帯耙勒辗梢?guī)定”亦為地方性法規(guī)須遵循法律保留的規(guī)范依據(jù)。其三，《立法法》第七十三條第一項(xiàng)規(guī)定，地方性法規(guī)“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)”。該條中的“執(zhí)行法律”說明，地方性法規(guī)負(fù)有執(zhí)行法律和行政法規(guī)具體化行政法規(guī)的義務(wù)，違反法律和行政規(guī)定屬于違反法律保留，因?yàn)樾姓ㄒ?guī)的制定具有憲法授權(quán)依據(jù)。

法律保留可分為兩種：一種是禁止行政法規(guī)和地方性法規(guī)逾越權(quán)限，制定限制基本權(quán)利的規(guī)范性文件;一種是禁止行政機(jī)關(guān)和地方權(quán)力機(jī)關(guān)以不作為方式漠視或者忽略法律規(guī)定或者授權(quán)，不予具體化法律內(nèi)容之現(xiàn)象。在后一種情況下，負(fù)有制定細(xì)則或者具體化法律規(guī)定的地方性法規(guī)的裁量權(quán)收縮為零，其立法不作為亦屬于違反法律保留，可稱為“立法不足”或者“立法不充分”?！比珖?guó)人大法工委認(rèn)為，“甘肅省祁連山自然保護(hù)區(qū)突出問題被曝光，地方立法存在的問題教訓(xùn)極其深刻?！盵24]76-77表現(xiàn)為：有的地方對(duì)十類禁止性活動(dòng)完全沒有作出規(guī)定，或?qū)^大多數(shù)活動(dòng)未作禁止性規(guī)定，有的地方規(guī)定表述含糊，打“擦邊球”，遺漏了個(gè)別禁止性活動(dòng)。地方性法規(guī)須遵守《環(huán)境保護(hù)法》，并無(wú)“裁量權(quán)”收縮《環(huán)境保護(hù)法》和國(guó)務(wù)院《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》規(guī)定的禁止行為。這種“遺漏”屬于超越“裁量權(quán)”的立法不作為。

表面上，地方性法規(guī)違反《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》屬于違反上位法，但其實(shí)質(zhì)是違反法律保留。國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)具有憲法根據(jù)，根據(jù)《立法法》第七十三條第一項(xiàng)之規(guī)定，地方性法規(guī)負(fù)有執(zhí)行法律和行政法規(guī)的義務(wù)，故其沒有裁量權(quán)并以立法不作為的方式收縮《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》的規(guī)定，其“立法放水”行為屬于違反法律保留，表明超越權(quán)限，濫用裁量權(quán)。同時(shí)，這一看似對(duì)地方性法規(guī)是否符合法律的審查同樣蘊(yùn)含合憲性審查，因?yàn)榈胤饺舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力是由憲法賦予的。根據(jù)《憲法》第九十九條、第一百條的規(guī)定，地方人大須“依照法律規(guī)定的權(quán)限”規(guī)范本地區(qū)的事務(wù)，地方性法規(guī)以不作為的方式遺漏國(guó)務(wù)院條例明令禁止的行為，亦屬違反憲法賦予的權(quán)限。并且，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)各地規(guī)范生態(tài)環(huán)境的地方性法規(guī)并未僅實(shí)行寬松審查認(rèn)定其合憲，而是對(duì)其是否符合法律和行政法規(guī)進(jìn)行了審查，并督促各地方自行修改和廢止。雖然全國(guó)人大常委會(huì)法工委備案審查室沒有認(rèn)定其違反憲法，但在學(xué)理上作出違憲判斷是成立的。這說明，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)范性文件僅適用合理性的寬松審查是不夠的，還須適用嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)審查其是否違憲。

4.比例原則之禁止過當(dāng)。從“二元基準(zhǔn)論”看來(lái)，對(duì)于社會(huì)立法中限制基本權(quán)利部分須適用“嚴(yán)格”基準(zhǔn)進(jìn)行審查。所謂嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，是指適用比例原則處理立法權(quán)與人民基本權(quán)利之間的沖突，考察法律使用手段與目的是否有關(guān)聯(lián)、是否必要、是否妥當(dāng)，以及是否符合最小比例原則，即侵害最小。比例原則的要義是“侵害最小”，其所審查的是社會(huì)立法中限制基本權(quán)利的那部分內(nèi)容，目的是避免立法機(jī)關(guān)過度限制人民基本權(quán)利，適用這一原則審查的那部分法律通常被認(rèn)為違憲或者無(wú)效。

我國(guó)各地出臺(tái)的“計(jì)劃生育條例”屬于經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法，全國(guó)人大常委會(huì)在對(duì)“地方計(jì)劃生育條例”規(guī)定的“超生即辭退”的審查中，認(rèn)為這些規(guī)定與國(guó)家調(diào)整計(jì)劃生育的重大政策不再適應(yīng)，建議對(duì)控制和處罰措施規(guī)定進(jìn)行修改，并認(rèn)為這是適用“政治標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行審查的案例。[24]101本文認(rèn)為，除了“政治標(biāo)準(zhǔn)”之外，這一審查還應(yīng)是法律保留和比例原則的運(yùn)用?！暗胤接?jì)劃生育條例”屬于地方性法規(guī)，其所規(guī)定的解除勞動(dòng)合同、開除或者解聘處罰措施過于嚴(yán)苛，不僅違反了《勞動(dòng)合同法》，而且對(duì)公民基本權(quán)利限制過于嚴(yán)苛，不屬于侵害最小，與其目的不相稱，侵犯了勞動(dòng)者的合法權(quán)益?！暗胤接?jì)劃生育條例”關(guān)于解除勞動(dòng)合同應(yīng)遵守《勞動(dòng)合同法》，故這一地方性經(jīng)濟(jì)立法尤需遵循法律保留，在沒有法律規(guī)定的情況下不得限制公民基本權(quán)利，且不得違反比例原則之侵害最小。這說明，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法不可能僅適用合理性標(biāo)準(zhǔn)予以寬松審查，還須依據(jù)法律保留和比例原則進(jìn)行嚴(yán)格審查，判斷其對(duì)于公民基本權(quán)利限制是否過當(dāng)。

5.其他基準(zhǔn)。第一，法益衡量。這是對(duì)社會(huì)立法中那部分涉及人民之間權(quán)利沖突的法律進(jìn)行審查適用的原則。具體化后的社會(huì)權(quán)之中的自由權(quán)部分仍不免有一部分內(nèi)容關(guān)乎人民之間的權(quán)利競(jìng)爭(zhēng)，這需要全國(guó)人大常委會(huì)適用法益衡量原則調(diào)整沖突，被審查的那部分社會(huì)立法可能無(wú)法通過憲法之網(wǎng)。第二，平等原則。平等原則的內(nèi)容是禁止差別對(duì)待，實(shí)行“等者等之，不等者不等之”，特別是禁止沒有合理基礎(chǔ)的差別對(duì)待。社會(huì)立法中存在著這樣的內(nèi)容，即不同性別、群體、地域、年齡、受教育程度等，都可以形成差別對(duì)待，從而違反憲法平等原則。2020年9月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委審查了昆明、南寧、武漢、太原、石家莊5個(gè)城市出租汽車管理?xiàng)l例，指出條例規(guī)定的“要求在本地當(dāng)出租車或網(wǎng)約車司機(jī)需要本地戶籍或居住證”違反了相關(guān)上位法規(guī)定，不符合黨中央關(guān)于“引導(dǎo)勞動(dòng)力要素合理暢通有序流動(dòng)”“營(yíng)造公平就業(yè)環(huán)境，依法糾正身份、性別等就業(yè)歧視現(xiàn)象，保障城鄉(xiāng)勞動(dòng)者享有平等就業(yè)權(quán)利”的改革要求，構(gòu)成嚴(yán)重的就業(yè)歧視，已要求制定機(jī)關(guān)作出修改。各地出臺(tái)的《出租汽車管理?xiàng)l例》屬于地方性勞動(dòng)法規(guī)，屬于廣義的社會(huì)立法，全國(guó)人大常委會(huì)的審查即是貫徹平等原則的體現(xiàn)。第三，程序正當(dāng)。合憲性審查的方式既包括形式審查，亦包括實(shí)質(zhì)審查。前者是指審查限制基本權(quán)利的主體、權(quán)限、程序是否合憲，如果包括法律在內(nèi)的各種規(guī)范性文件的制定不符合程序，其亦屬于違憲。

除政治標(biāo)準(zhǔn)和法益衡量外，立法裁量論、法律保留、比例原則、平等原則和程序正當(dāng)都已經(jīng)蘊(yùn)含在《立法法》第九十六條中，是對(duì)《立法法》的抽象與歸納，也是我國(guó)合憲性審查的基準(zhǔn)與方法，還是嚴(yán)格合理性基準(zhǔn)在我國(guó)的具體體現(xiàn)。

四、結(jié)語(yǔ)：民主集中制之自我肯定

最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)憲法監(jiān)督體制及民主集中制原則決定合憲性審查既非自我懷疑，亦非對(duì)抗與制衡，而是自我完善，實(shí)行良法善治。以人民為中心的社會(huì)主義憲法需要國(guó)家在伸出援助之手幫助個(gè)體的同時(shí)確保人的尊嚴(yán)，維護(hù)平等，不得有不正當(dāng)?shù)牟顒e待遇。無(wú)論在理論、制度還是審查基準(zhǔn)方面，合憲推定都難以適用于最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)憲法監(jiān)督體制對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)范性文件的合憲性審查，我國(guó)合憲性審查須在堅(jiān)持社會(huì)主義憲法之能動(dòng)國(guó)家固有的立法裁量權(quán)的同時(shí)，對(duì)這類立法進(jìn)行政治審查與嚴(yán)格合理性審查，在正當(dāng)化立法裁量與維護(hù)人權(quán)之間保持平衡。

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On the Presumption of Constitutionality Can not be Applied to the Constitutional Review in China

Zheng Xianjun

（Capital Normal University， Beijing 100048， China）

Abstract：The presumption of constitutionality originated from a specific constitutional moment in the United States. It is not only a judicial retreat in the fragile period of the Supreme Court，but also the embodiment of the judicial restraint of judicial constitutionalism. Relying on the separation of powers and by presuming that the economic and social legislation is constitutional，the court recognizes that the Democratic legislature has the freedom and discretion to intervene in the market. China's constitutional review is different from the presumption of constitutionality;The constitutional supervision under the people's Congress system of democratic centralism is subject to “self-revolution”. “Democratic centralism”is different from decentralization，“self-discipline”is different from“heteronomy”of checks and balances. The constitutional review of the supreme state power organ is not based on doubt and mistrust，but out of the need of“self-improvement”，with the purpose of realizing“good law and good governance. China's constitutional review procedure is different from the court procedure. The supreme state power organ judges that the economic and social legislation conforms to the constitution as“self -affirmation”rather than“constitutional presumption. China has no constitutional tradition of distinguishing political and economic and social legislation，and the rationality benchmark of constitutional presumption is not applicable to the constitutional review of economic and social legislation. The appropriate review method is to respect the Constitution and maintain the unity of constitutional order，and abide by the“positive law”，by applying the political test，strict and rational standard， differential treatment and classified review，we can strike a balance between the legitimate legislative discretion and the necessity of limiting basic rights，and take into account the dual values of democracy and individual freedom.

Key words：constitutional supervision of the highest organ of state power;democratic centralism;economic and social legislation;political standards;strictness and rationality benchmark