重點工作清單制管理的紹興實踐

2016年是“十三五”開局之年，也是紹興適應(yīng)新常態(tài)、實現(xiàn)新跨越的關(guān)鍵之年。為全力推進(jìn)市委、市政府的決策部署及重點工作的貫徹落實，紹興市對績效考核評價工作作出改革創(chuàng)新，最主要的就是在全市推行重點工作清單管理制度，通過細(xì)化、量化年度工作目標(biāo)任務(wù)，促進(jìn)各地、各部門（單位）勇?lián)?zé)、抓落實、比實績。本文在概述紹興市所推行的重點工作清單制管理主要做法的基礎(chǔ)上，從理論上簡要探討清單制應(yīng)用于公共管理中的普遍意義。

一、清單：信息清晰化、集成化的工具

清單，從語義上理解，就是清清楚楚、簡簡單單，是讓人一目了然的明細(xì)單。在人類社會生活中，清單無處不在。在私人領(lǐng)域，購物清單、結(jié)賬清單與買賣合同是最常見的清單形式，購物清單與結(jié)賬清單主要由賣方提供，以供買方監(jiān)督核對交易商品的數(shù)量和價格，買賣合同則以清單形式約定買賣雙方的權(quán)利與義務(wù)。在公共領(lǐng)域，法律和政府規(guī)章制度等也以清單形式公之于眾，只是在效力上具有普遍適用性。本文主要聚焦于公共治理中的清單現(xiàn)象，與私人領(lǐng)域中的清單不同，公共治理中的清單主要以公共利益為基礎(chǔ)。

人類社會的信息具有分散性和不對稱性，在信息大爆炸時代，人類的有限理性越發(fā)明顯，清晰性由此成為治理的中心議題。為使治理主體迅速掌握復(fù)雜的現(xiàn)實環(huán)境的，必須將復(fù)雜的信息簡化為綱要性條目。要達(dá)到這一目的，只能將無限具體的內(nèi)容簡化為集中類型，使之可以進(jìn)行概括的描述、比較和匯總。清單是完成這一任務(wù)的理想工具。清單的優(yōu)勢在于，通過整合分散和凌亂的信息，減少人類生活中的信息不對稱問題，降低人類社會的交易成本。

清單的價值表現(xiàn)為三個方面： 第一，清單通過信息加工使分散和無序的信息系統(tǒng)化，從而降低人類熟悉信息結(jié)構(gòu)的時間成本；第二，清單通過將信息類型化，可以方便人類根據(jù)自身需求更有效地獲取信息；第三，信息的類型化使清單具有邊界重塑功能，進(jìn)而方便人類加深對復(fù)雜事物交叉問題的認(rèn)知和管理。

清單對信息進(jìn)行清晰化集成的機(jī)制，主要是通過對零散的信息進(jìn)行類型分類、加工聚合，分類層級決定了清單的清晰程度。同時，將分類后的信息通過條目、表格等一定形式展示出來。有時，也存在將信息分類與圖片展示綜合使用的清單，如醫(yī)學(xué)檢驗報告中就經(jīng)常使用分類加圖片的形式對患者病情進(jìn)行界定。

清單制的核心功能是使信息清晰化，這一核心功能又具有兩種不同的功能導(dǎo)向：一種是信息公示導(dǎo)向，即將分散的信息通過類型學(xué)集成處理后，由單一主體公布出來。另一種是關(guān)系建構(gòu)導(dǎo)向，即不同主體運用清單將主體間的關(guān)系內(nèi)容加以建構(gòu)和明確，并賦予清單以不同程度的規(guī)范性內(nèi)涵。

下文將通過一個公共管理的案例，即紹興市政府推行重點工作清單制管理制度，來具體理解清單制的信息清晰化集成的作用，是如何在公共管理的運用的。

二、紹興實踐：清單制是稅推動工作落實的有效利器

紹興市推行重點工作清單制管理制度，主要做法如下：

1.重點工作清單的制定。清單制管理的適用對象，包括紹興市下轄的6個區(qū)、縣（市）、13個省級以上功能區(qū)，以及100個市級機(jī)關(guān)部門（單位）。

重點工作清單所列項目的來源，必須按照中央、省委決策部署，根據(jù)市委全會精神、政府工作報告以及相關(guān)文件要求，同時結(jié)合各地、各部門工作實際。2016年的清單充分體現(xiàn)了市委全會、市兩會明確的優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升城市能級、加強(qiáng)環(huán)境治理等重點工作，注重省對市考核的承接、“十三五”約束指標(biāo)的設(shè)置和各地各部門的特點。

重點工作清單按“條塊結(jié)合、領(lǐng)導(dǎo)牽頭、逐級審定”的方式確定，這是一個上下互動的過程，但由市級黨政領(lǐng)導(dǎo)層主導(dǎo)?？傮w上，區(qū)、縣（市）和市級部門（單位）及省級以上功能區(qū)重點工作清單由分管或聯(lián)系市領(lǐng)導(dǎo)審定后，提交市政府常務(wù)會議、市委常委會審定。具體來說，各地各部門的重點工作清單先由分管或聯(lián)系市領(lǐng)導(dǎo)審定，然后提交市政府常務(wù)會議審定，最后提交市委常委會審議。2016年的工作清單，自2015年就開始著手制定，經(jīng)過3個多月時間的幾上幾下，相關(guān)部門和市黨政班子領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)研究修改才得以確定。市委常委會審議確定后的各類重點工作清單，及時在市有關(guān)媒體和市督考網(wǎng)站上予以公開公示。

2.清單制管理的實施。各地、各部門要根據(jù)重點工作清單抓好工作落實，確保目標(biāo)任務(wù)完成。根據(jù)市督考委員會統(tǒng)一安排，市委、市政府督查室對重點工作清單開展督促檢查，精準(zhǔn)把握重點工作清單落實情況，有效管控重點工作清單落實時間節(jié)點、質(zhì)量效益，及時公布清單所列重點工作推進(jìn)情況。每月將6個區(qū)、縣（市）、3個市直功能區(qū)及有關(guān)市級部門的主要指標(biāo)和清單工作推進(jìn)情況，以及13個省級以上功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)實績向社會公布，動態(tài)體現(xiàn)整體工作推進(jìn)情況。同時，對督查中發(fā)現(xiàn)的突出問題進(jìn)行跟蹤督查，推進(jìn)工作落實。未按規(guī)定完成市委、市政府年度重點工作任務(wù)的，需作出書面報告，分析問題原因，提出相應(yīng)改進(jìn)措施，視情進(jìn)行責(zé)任追究。在推行清單制管理的過程中，做了許多創(chuàng)新和探索：

一是動態(tài)管理。清單確定以后，并非一直不變，而會根據(jù)實際情況的變化，必要時做動態(tài)調(diào)整。調(diào)整采取“飛單”形式，如省、市重點工作有調(diào)整變化的，或根據(jù)要求需新增加重要工作或重大項目，經(jīng)過層層審定后，補(bǔ)充進(jìn)重點工作清單，同時調(diào)整考核分值。與此同時，督考也是動態(tài)化的，把平時檢查、日常督查、年中考評、年底考核有機(jī)結(jié)合，全面掌握清單落實情況。

二是責(zé)任捆綁。為加強(qiáng)工作協(xié)作配合，強(qiáng)化部門對區(qū)、縣（市）的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，著力改變以往部門之間各自為政、協(xié)調(diào)配合推諉掣肘等問題。在工作清單落實中，市級機(jī)關(guān)部門（單位）與區(qū)、縣（市）相關(guān)工作考核捆綁掛鉤，重點工作牽頭單位和配合單位考核捆綁掛鉤，合力推進(jìn)工作。同時制定《市級機(jī)關(guān)部門（單位）工作協(xié)同配合評價辦法》，對市委、市政府年度重點工作責(zé)任清單涉及需要多部門（單位）協(xié)同配合的工作，由工作任務(wù)牽頭部門（單位）根據(jù)相關(guān)部門（單位）協(xié)同配合情況，客觀公正、實事求是地對工作協(xié)同配合情況進(jìn)行評價考核，每季度匯總通報，年終計入考核總分。

3.清單制管理的考核：“曬亮點、比業(yè)績”大考評。清單制管理最終要取得成效，必須通過考核評價來呈現(xiàn)?？茖W(xué)、嚴(yán)格的考核評價方式，是重點工作清單制管理制度的重要組成部分。2016年，紹興在制定工作清單、督促清單落實的基礎(chǔ)上，著重在考核評價方式上做了大膽的探索和創(chuàng)新，把重點工作清單納入年度工作目標(biāo)責(zé)任制考核，并組織開展的兩次“曬亮點、比業(yè)績”大考評，大考評采取全媒體直播，引發(fā)了較高社會關(guān)注和好評。

“曬亮點、比業(yè)績”大考評在年中和年末各舉行了一次。年中對6個區(qū)、縣（市）進(jìn)行考評，年末所有地區(qū)和部門參加考評。區(qū)、縣（市）和部門的考評方式也不盡相同。

對區(qū)、縣（市）采取實地看項目、現(xiàn)場考察點評的方式?；镜膶嵤┎襟E是，6個區(qū)、縣（市）各確定10個亮點項目，串成一條考查線路，評委集中三天各地走訪，現(xiàn)場打分點評?？荚u由4個1000分組成：亮點項目1000分；事先暗訪情況和沿途環(huán)境面貌印象1000分；5大經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和8塊短板完成情況1000分；匯報情況和重點工作完成情況1000分，四個方面加權(quán)平均后就是各區(qū)、縣（市）的考試成績。評委是由紹興市和各區(qū)、縣（市）四套班子領(lǐng)導(dǎo)、市級有關(guān)部門負(fù)責(zé)人，部分黨代表、人大代表、政協(xié)委員約百人組成。評委們采取“聽、看、訪、查、評”的方式對各地工作進(jìn)行全方位檢視，“聽”就是聽取項目介紹和工作匯報，“看”就是實地踏看各地10個亮點項目，“訪”就是對各地優(yōu)化環(huán)境“八大行動”推進(jìn)情況進(jìn)行暗訪，“查”就是核查各地主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和補(bǔ)短板工作落實情況，“評”就是由市領(lǐng)導(dǎo)對相關(guān)項目和匯報情況進(jìn)行點評?？荚u工作，通過紹興新聞綜合頻道、紹興新聞綜合頻率、紹興網(wǎng)、“今日紹興”移動客戶端、“掌上紹興”移動客戶端等，實行全媒體、全過程現(xiàn)場直播。年末對市級部門的考評采取電視評議直播的方式進(jìn)行。被考評單位主要負(fù)責(zé)人在百人評委團(tuán)面前公開述職，匯報本單位本年度工作完成情況、特色亮點工作以及下一年度重點工作安排。評委中政府人員和社會各界代表各占一半。匯報結(jié)束后，分別由1名市領(lǐng)導(dǎo)和1名社會各界代表對該報告單位進(jìn)行點評。最后評委對所有被考評單位打分。

通過“曬亮點、比業(yè)績”大考評，實現(xiàn)對重點工作清單落實的追蹤和檢閱，檢驗了干部隊伍的執(zhí)行力，推動形成了比學(xué)趕超、創(chuàng)先爭優(yōu)”的濃厚氛圍。與此同時，全媒體直播的方式，實現(xiàn)了社會監(jiān)督、群眾評判，有助于提升政府公信力，倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部以實實在在的工作業(yè)績贏得人民群眾的滿意。

三、第五張清單：重點工作清單制管理是“四張清單一張網(wǎng)”的補(bǔ)充完善

1.清單制的四種理論類型。在人類的公共治理改革進(jìn)程中，效率與公平是改革的兩個鐘擺，成功的改革需要在二者之間達(dá)成平衡。公平和效率這一對永恒命題，也可以作為理解清單制的一種維度。清單制具有信息公示和關(guān)系建構(gòu)功能，信息公示功能側(cè)重于提升公共治理的透明度與公平性，其實現(xiàn)建立在科學(xué)分類信息并準(zhǔn)確表達(dá)的基礎(chǔ)上。關(guān)系建構(gòu)功能則遵循效率邏輯，強(qiáng)調(diào)不同主體之間的合理匹配權(quán)責(zé)，其實現(xiàn)則需要以公共治理主體間權(quán)責(zé)合理匹配為基礎(chǔ)。從這個角度說，清單制內(nèi)含并遵循著效率與公平的平衡邏輯。對效率與公平的追求衍生出多種形式的清單制度，而效率與公平的強(qiáng)弱程度則形塑出清單制的差異化問題情境。

在公共治理中，治理主體包括政府、社會和市場，這也是理解清單制的一種維度。即從不同主體關(guān)系角度看，清單制的建構(gòu)和適用主體可以劃分為單一政府和非單一政府（即多主體）兩類。

在以上兩個維度的基礎(chǔ)上，可以形成清單制的四種理論類型，具體內(nèi)容如下表所示。

行政效率型清單需要著重引入權(quán)力調(diào)整和配置機(jī)制，如下放、整合和轉(zhuǎn)移等。服務(wù)公平型清單則需要科學(xué)界定和描述服務(wù)行為的標(biāo)準(zhǔn)和程序，在類型學(xué)分析的基礎(chǔ)上提高信息的清晰化程度。治理效率型清單和治理監(jiān)督型清單則需要突出治理的多元主體特征，而不能延續(xù)行政效率型清單和服務(wù)公平型清單的科層主導(dǎo)邏輯，需要為社會和市場主體的有效介入創(chuàng)造空間。這些差異性要求不同類型清單在制度設(shè)計上遵循市場治理和社會治理的內(nèi)在規(guī)律，進(jìn)而實現(xiàn)機(jī)制的有效供給。

紹興推行的重點工作清單制管理中的工作清單，大致可以歸入行政效率型清單范疇。

2.“四張清單一張網(wǎng)”改革實踐的核心是厘清政府治理邊界。自2014年以來，浙江省以政府權(quán)力清單、政府責(zé)任清單、企業(yè)投資負(fù)面清單、財政專項資金管理清單和政務(wù)服務(wù)網(wǎng)建設(shè)這“四張清單一張網(wǎng)”為抓手，全面推進(jìn)政府自身改革。

權(quán)力清單遵循“法無授權(quán)不可為”原則，將地方各級政府工作部門行使的各項行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運行流程、對應(yīng)的責(zé)任等，以清單形式明確列示出來，向社會公布，接受社會監(jiān)督。權(quán)力清單以規(guī)范公權(quán)力作為制度內(nèi)容，按照“清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)”的程序進(jìn)行編制。這種編制機(jī)制有利于非政府主體對權(quán)力運行進(jìn)行有效監(jiān)督。

責(zé)任清單按照“法定職責(zé)必須為”原則，將行政機(jī)構(gòu)必須作為的職責(zé)內(nèi)容通過清單形式列出來。具體包括四個方面：一是厘定主要職責(zé)。這在機(jī)構(gòu)“三定”中已基本明確，依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)再作梳理，并將職責(zé)進(jìn)一步細(xì)化為具體事項。二是劃清職責(zé)邊界。特別是在市場監(jiān)管、食品安全、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域，部門職責(zé)交叉的問題比較突出；有的事項本來就規(guī)定由多部門管理或配合，這些都應(yīng)劃清邊界。三是規(guī)范事中事后監(jiān)管制度。轉(zhuǎn)變重審批、輕監(jiān)管思維，適應(yīng)簡政放權(quán)和政府職能轉(zhuǎn)變的需要，按照“寬進(jìn)嚴(yán)管”的原則，規(guī)范事中事后的履職行為。四是公共服務(wù)事項。除了法定職責(zé)之外，政府還有許多服務(wù)類、便民類的事，能為行政相對人行使權(quán)利創(chuàng)造和提供必要條件的事項。

企業(yè)投資項目負(fù)面清單即列出禁止和限制企業(yè)進(jìn)入的投資領(lǐng)域項目目錄清單，而對于清單之外的企業(yè)投資，政府一律不再審批。負(fù)面清單管理涉及兩個維度的探索：一是準(zhǔn)入前管少一點，明確告知投資者哪些項目需要核準(zhǔn)，除此之外的其他行業(yè)、領(lǐng)域都可自行做主；二是準(zhǔn)入后管好一點，推行企業(yè)依法承諾制、備案制，變“先批后建”為“先建后驗”，變事前審批為事中事后監(jiān)管。

財政專項資金管理清單目的是改變重?fù)芨丁⑤p管理的弊病，實行清單式管理，讓財政專項資金用得其所。

“一張網(wǎng)”指浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，集行政審批、便民服務(wù)、政務(wù)公開、數(shù)據(jù)開放、互動交流等功能于一體，省市縣統(tǒng)一架構(gòu)、多級聯(lián)動的電子政務(wù)平臺。

“四張清單一張網(wǎng)”就蘊(yùn)含了做減法的智慧，究其實質(zhì)是要處理好政府與市場、政府與社會、政府層級間的關(guān)系。制定行政權(quán)力清單和政府責(zé)任清單，就是把該放的權(quán)放開，把該管的事管好，讓政府既不將手伸得過長而“越位”，又避免因為放任自流而“缺位”；制定投資負(fù)面清單，旨在管好圈出的界域，但重心更在于放活面上的空間，讓企業(yè)少一些束手束腳；制定財政專項資金管理清單，將依據(jù)政府治理的邊界，有針對性地調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)；建設(shè)浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，則通過信息化手段讓“四張清單”落地生根，切實將該管的、該服務(wù)的做到位。

3.重點工作清單制是推動工作落實“施工圖”“考核表”“問責(zé)尺”。紹興市推行的重點工作清單制管理，從功能目標(biāo)角度看，其目的是提高政府行政效率，主要制度功能在于提升科層組織的運行效率。從關(guān)系構(gòu)建角度，主要在政府系統(tǒng)內(nèi)部，涉及橫向部門之間和縱向政府之間的權(quán)力關(guān)系，在制定過程中需要對縱向科層間和橫向部門間的權(quán)力進(jìn)行調(diào)整，當(dāng)然在運行過程中也涉及到社會主體的監(jiān)督。

重點工作清單可以是“四張清單一張網(wǎng)”的重要補(bǔ)充?！八膹埱鍐我粡埦W(wǎng)”中的四張清單，總體而言都是靜態(tài)的、法定的，它有助于厘清政府職能邊界，但對于推動工作落實而言，還是較為抽象，并不是一個清晰的抓手。紹興市探索的重點工作清單制，是對“四張清單一張網(wǎng)”改革很好的補(bǔ)充。首先，重點工作清單是工作落實的“施工圖”。清單制管理明確任務(wù)、細(xì)化措施，變抽象為具體。許多政府工作范圍寬泛、內(nèi)容抽象，做得好與不好沒有明顯的界限，清單制管理讓工作落實成為看得見、摸得著、抓得住的具體任務(wù)。其次，重點工作清單是工作落實“考核表”。通過清單制管理，政府接受監(jiān)督，工作精準(zhǔn)推進(jìn)，變過場為考場。例如向全社會公開清單內(nèi)容及清單執(zhí)行情況，“曬亮點、比業(yè)績”大考評，通過“曬”成績量化“做”成效，有助于接受企業(yè)、群眾、服務(wù)對象的監(jiān)督。第三，重點工作清單是工作落實的“問責(zé)尺”。清單制管理以嚴(yán)格考評為依據(jù)，對號入座、倒逼責(zé)任，變模糊為清晰。依照責(zé)任清單進(jìn)行問責(zé)，有依有據(jù)，既讓問責(zé)者有底氣，也要被追責(zé)者能服氣，從而倒逼重點工作落實。