淺析房地產(chǎn)建設(shè)用地容積率管理存在的問(wèn)題及解決探討

摘 要：本文主要針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行房地產(chǎn)建設(shè)用地容積率管理進(jìn)行探討， 分析管理中存在的問(wèn)題，系統(tǒng)論述健全房地產(chǎn)建設(shè)用地容積率管理須著重關(guān)注的幾個(gè)方面， 探索房地產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)前后監(jiān)管部門如何實(shí)施有效方法，遏制房地產(chǎn)超容積率建設(shè)的現(xiàn)象，建立規(guī)范的房地產(chǎn)建設(shè)用地容積率管理制度。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn) 容積率 管理 問(wèn)題 探討

住建部《建設(shè)用地容積率管理辦法》（建規(guī)〔2012〕22號(hào)）關(guān)于容積率的定義，是指一定地塊內(nèi)，總建筑面積與建筑用地面積的比值。建設(shè)用地容積率大體分為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)用地容積率、工業(yè)建設(shè)用地容積率、其他不同土地用途的建設(shè)用地容積率。本文只針對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)用地容積率管理（以下簡(jiǎn)稱建設(shè)用地容積率管理）這一問(wèn)題進(jìn)行分析和探討。政府補(bǔ)助性住房退出市場(chǎng)以來(lái)，巨大的利潤(rùn)誘惑及其高成長(zhǎng)性，吸引國(guó)內(nèi)外資金蜂擁進(jìn)入，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)進(jìn)一步繁榮。我國(guó)商業(yè)房地產(chǎn)市場(chǎng)起步較晚，特殊的成長(zhǎng)過(guò)程、對(duì)房地產(chǎn)的定義定性及其在地方財(cái)政收入中的特殊地位，又使得它無(wú)法直接借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家較為成熟的房地產(chǎn)管理體制，極其復(fù)雜的房地產(chǎn)發(fā)展軌跡與相對(duì)滯后的房地產(chǎn)管理體制交織，歷史遺留問(wèn)題與新形勢(shì)新情況交錯(cuò)，帶來(lái)眾多房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)管理問(wèn)題，建設(shè)用地容積率管理就是其中的一個(gè)難點(diǎn)。

一、建設(shè)用地容積率管理存在的問(wèn)題

1.超容積率建設(shè)現(xiàn)象多樣、原因復(fù)雜。建設(shè)用地超容積率建設(shè)問(wèn)題一直伴隨著房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的出現(xiàn)存在至今，現(xiàn)象多樣、原因復(fù)雜。歸納其表現(xiàn)：（1）政府設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)安置項(xiàng)目的建設(shè)，主體機(jī)構(gòu)解散后，難以解決超容積率建設(shè)等問(wèn)題；（2）政府補(bǔ)助性房改房項(xiàng)目和商業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)甚至是與安置房項(xiàng)目三者共用一個(gè)地塊，出現(xiàn)難以定性的超容積率建設(shè)；（3）政府辦公用房與商業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)混用一個(gè)地塊，無(wú)法準(zhǔn)確測(cè)算計(jì)容建筑面積；（4）房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)利用管理漏洞超容積率建設(shè)；（5）技術(shù)性超容積率建設(shè)。除此以外，由于房地產(chǎn)項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)點(diǎn)到建筑物建設(shè)成形時(shí)點(diǎn)距離較長(zhǎng)，或因政策、或因項(xiàng)目需要發(fā)生房地產(chǎn)項(xiàng)目小部分、小地方更改現(xiàn)象是難免的。超容積率建設(shè)與改變用途并行的現(xiàn)象

2.建設(shè)用地容積率管理政出多門、各自為政。目前，與建設(shè)用地容積率管理相關(guān)的部門有：城鄉(xiāng)規(guī)劃、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、國(guó)土資源、城鎮(zhèn)執(zhí)法等部門。城鄉(xiāng)規(guī)劃部門負(fù)責(zé)用地容積率條件設(shè)定，國(guó)土資源部根據(jù)設(shè)定的容積率，測(cè)算并收取土地出讓金，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門與執(zhí)法部門負(fù)責(zé)建筑物是否超容積率建設(shè)監(jiān)督。從職能上看各部門分工清楚，責(zé)任明確，但是，在實(shí)際執(zhí)行中：（1）政策解讀不同、計(jì)容標(biāo)準(zhǔn)不同。有些建筑物，國(guó)土部門認(rèn)為應(yīng)計(jì)算容積率，而建設(shè)與規(guī)劃部門認(rèn)為不應(yīng)計(jì)算容積率，或出現(xiàn)三個(gè)部門意見(jiàn)不一致的情況；（2）建筑物測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)不同。規(guī)劃測(cè)量與建設(shè)測(cè)量對(duì)某些建筑物（如陽(yáng)臺(tái)）進(jìn)行測(cè)量依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致計(jì)容建筑面積出現(xiàn)偏差；（3）監(jiān)管脫節(jié)。部門之間缺乏容積率管理交接機(jī)制，管理容易出現(xiàn)漏洞。

3.建設(shè)用地容積率管理標(biāo)準(zhǔn)缺失，管放兩難。目前住建部頒布施行的《建設(shè)用地容積率管理辦法》未明確規(guī)定超容積率建設(shè)的處理細(xì)則，絕大部分地方政府也沒(méi)有頒布此類地方性管理實(shí)施條例或文件，超容積率建設(shè)缺乏明確的處理標(biāo)準(zhǔn)。因此：一方面執(zhí)法部門處境尷尬，裁量空間過(guò)于寬泛，管與不管都有問(wèn)題，造成開(kāi)發(fā)商超容積率建設(shè)不怕處理或躲避處理；另一方面，即使房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)因超容積率建設(shè)后愿意接受處理，補(bǔ)交罰金或土地出讓金，而國(guó)土部門沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，處罰標(biāo)準(zhǔn)就高或就低？是否上報(bào)政府用地聯(lián)席會(huì)議審議？不上報(bào)，由于怕問(wèn)責(zé)，無(wú)法設(shè)定處罰標(biāo)準(zhǔn)，多一事不如少一事，干脆拖著，造成開(kāi)發(fā)企業(yè)無(wú)法按時(shí)繳交土地出讓金，不能正常申請(qǐng)辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記，產(chǎn)生一系列的連鎖反應(yīng)。

二、解決建設(shè)用地容積率管理問(wèn)題的探討

為了有效遏制房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)故意超容積率建設(shè)，給予技術(shù)性超容積率建設(shè)項(xiàng)目有章可循、公平公正的對(duì)待，避免行業(yè)管理部門管放兩難的處境，筆者以為地方政府應(yīng)積極努力地探索新的管理方法，并從以下幾個(gè)方面解決建設(shè)用地容積率管理存在的問(wèn)題。

1.政府協(xié)調(diào)，各部門進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督、統(tǒng)一驗(yàn)收工作。事前審批，現(xiàn)階段建設(shè)用地容積率的設(shè)定審核是程序性工作，管理與被管理相對(duì)方?jīng)]有直接接觸，避免了管與被管的矛盾，因此事前審批只需完善程序工作。事中監(jiān)督，房地產(chǎn)項(xiàng)目建設(shè)期間，項(xiàng)目的安全、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)變更等等監(jiān)督工作由執(zhí)法局、住宅和城鄉(xiāng)建設(shè)部門執(zhí)行。筆者以為，應(yīng)在上述部門的監(jiān)督工作中加入超容積率建設(shè)監(jiān)督一項(xiàng)，提前介入建設(shè)用地容積率的審核監(jiān)督，并由現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督人員簽字確認(rèn)是否超容積率建設(shè)，將故意超容積率建設(shè)扼殺在搖籃中。事后驗(yàn)收，應(yīng)由政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)形成制度，所有管理部門特別是國(guó)土部門應(yīng)積極參加竣工驗(yàn)收合格的房地產(chǎn)項(xiàng)目是否容積率建設(shè)審核驗(yàn)收工作。計(jì)容建筑面積的認(rèn)定，不計(jì)容建筑面積的認(rèn)定，應(yīng)執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，有不同意見(jiàn)及時(shí)提出，最終聯(lián)合出具驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，避免產(chǎn)生各部門意見(jiàn)不統(tǒng)一的復(fù)雜情況，便于房地產(chǎn)企業(yè)處理項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的后續(xù)工作，特別是不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的登記。

2.歷史遺留問(wèn)題正確對(duì)待、靈活處理。由于歷史原因，早期的建設(shè)用地容積率管理政策滯后，使得房地產(chǎn)項(xiàng)目超容積率建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重。房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展早期，不同原因超容積率建設(shè)沒(méi)有及時(shí)處理的房地產(chǎn)項(xiàng)目，特別是技術(shù)原因超容積率建設(shè)的項(xiàng)目，確實(shí)給企業(yè)帶來(lái)很大的困惑和經(jīng)營(yíng)影響。房地產(chǎn)企業(yè)因超容積率建設(shè)不能得到妥善處理，往往覺(jué)得政府部門要求太苛刻，有故意刁難的嫌疑。筆者以為，歷史原因早期形成的超容積率項(xiàng)目，應(yīng)確定一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，時(shí)間節(jié)點(diǎn)前和時(shí)間節(jié)點(diǎn)后區(qū)別對(duì)待，時(shí)間節(jié)點(diǎn)前超容積率建設(shè)應(yīng)既往不咎；時(shí)間節(jié)點(diǎn)后超容積率建設(shè)的房地產(chǎn)項(xiàng)目，按超面積大小，分檔進(jìn)行處罰，輕微情況特別是技術(shù)性超容積率建設(shè)直接免于處罰；政府建設(shè)的安置房、房改房項(xiàng)目不設(shè)定、不審核超容積率建設(shè)事項(xiàng)，安置房、房改房與商業(yè)房地產(chǎn)混合開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目，商業(yè)房地產(chǎn)應(yīng)單獨(dú)核算建設(shè)容積率?？傊?，按超多罰多、超少罰少的原則進(jìn)行處理，實(shí)事求是、客觀公正進(jìn)行處理，及時(shí)解決歷史遺留的超容積率建設(shè)問(wèn)題。

3.地方政府頒發(fā)建設(shè)用地容積率管理實(shí)施細(xì)則。據(jù)了解，目前全國(guó)只有十幾個(gè)市縣出臺(tái)相關(guān)的建設(shè)用地容積率管理規(guī)定，而且規(guī)定的內(nèi)容不細(xì)化、自由裁量幅度較大。根據(jù)各地房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的實(shí)際情況，具備直接出讓土地的地方政府應(yīng)根據(jù)《建設(shè)用地容積率管理辦法》出臺(tái)具體的建設(shè)用地容積率管理實(shí)施細(xì)則，制定科學(xué)、公正、可操作性強(qiáng)的管理規(guī)定。筆者以為設(shè)用地超容積率管理實(shí)施細(xì)則應(yīng)包含以下相關(guān)條款：（1）細(xì)則應(yīng)對(duì)超容積率建設(shè)直接規(guī)定具體的、可操作的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，超多少算超或不算超，給與直接規(guī)定。如廈門市的《廈門市人民政府辦公廳關(guān)于修訂廈門市建設(shè)用地增容審批及地價(jià)征收管理辦法的通知》【廈府辦[2010]43號(hào)】對(duì)超容積率建設(shè)的處理規(guī)定就給出了具體數(shù)字，相對(duì)科學(xué)、客觀。（2）細(xì)則應(yīng)規(guī)定總建筑面積與超容積率建設(shè)面積的比例及處罰比例。根據(jù)比例綜合參考允許誤差數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，允許誤差內(nèi)的超容積率建設(shè)該免除的免除，超允許誤差的給予什么檔次的處罰，條例中直接規(guī)定。（3）細(xì)則中應(yīng)規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記部門依據(jù)規(guī)劃、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、國(guó)土部門聯(lián)合出具房地產(chǎn)項(xiàng)目容積率驗(yàn)收合格通知書(shū)辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記。

三、結(jié)語(yǔ)

針對(duì)房地產(chǎn)建設(shè)用地容積率管理，地方政府應(yīng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、建立行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)，即有利于各部門間相互協(xié)同工作、有效管理，也有利于引導(dǎo)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的順利開(kāi)發(fā)建設(shè)，進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)的良性發(fā)展。

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