蘇南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的鄉(xiāng)村社區(qū)治理問題與對策研究

摘 要：改革開放以來，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，鄉(xiāng)村社會的蛻變與轉(zhuǎn)型，社會治理的著眼點不僅僅在于城市的良性發(fā)展，還在于鄉(xiāng)村地區(qū)的善治。鄉(xiāng)村承載著村民的日常生產(chǎn)、生活與活動，是維系村民間相互感情的公共空間，是傳統(tǒng)“熟人社會”文化的延續(xù)。鄉(xiāng)村社會治理是我國社會治理的重要組成部分，鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展的滯后，制約著我國社會綜合治理的進一步提升。

關(guān)鍵詞：新公共管理 社區(qū) 社區(qū)治理 鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)

一、引言

在漫長的歷史長河中，在人類的發(fā)展進化史上，農(nóng)耕文明一直都扮演著極其重要的角色，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式不僅決定了農(nóng)民的生活方式，也決定了基層群體的管理形式。提高鄉(xiāng)村社區(qū)的治理能力，是我國政治社會穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)。在我國處于加快建設(shè)城鎮(zhèn)化以及國家大力推進新農(nóng)村建設(shè)的重要時期，基層組織尤其是鄉(xiāng)村社區(qū)管理的發(fā)展與創(chuàng)新，越來越成為學(xué)術(shù)界和社會普遍關(guān)注的議題。

二、蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村社區(qū)治理的現(xiàn)狀分析

蘇南，主要是指蘇州、無錫、常州等經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)。蘇南地區(qū)是我國的經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，也是我國政治改革的前沿地帶。從新中國成立以來，蘇南任地區(qū)根據(jù)自身地區(qū)的特點和優(yōu)勢，開發(fā)出了卓有成效的鄉(xiāng)村治理模式，比較典型的模式有“蘇南模式”、“富人治村”模式，“政社互動”模式。

1.以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為牽頭的“蘇南模式”。20世紀(jì)80年代，基于蘇南特色的經(jīng)濟社會發(fā)展方式，費孝通先生率先提出了“蘇南模式”。所謂蘇南模式，是指在我國江蘇省南部經(jīng)濟較發(fā)達(dá)地區(qū)，該區(qū)域的農(nóng)民在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)、村干部的引導(dǎo)下，以創(chuàng)立集體經(jīng)濟為主導(dǎo)的鄉(xiāng)辦和村辦企業(yè)的方式，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的鄉(xiāng)村重構(gòu)模式。21世紀(jì)以來，為創(chuàng)新發(fā)展路徑，蘇南地區(qū)基層政府開始實施政企分開的舉措，推行以社區(qū)所有制為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主、基層政府推動為主的新型蘇南模式。

2.帶有魅力型權(quán)威因素的“富人治村”模式。在我國長期的歷史文明中，尤其是在鄉(xiāng)村治理史上，鄉(xiāng)村精英治理鄉(xiāng)村一直都占有重要的地位。在封建時期，其主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村精英依靠國家自上而下延伸的保甲制和鄉(xiāng)村內(nèi)享有社會性權(quán)威的權(quán)勢人物的影響，共同治理鄉(xiāng)村。近代以來，這種帶有魅力型權(quán)威的精英治村方式仍占有重要地位?！案蝗酥未濉笔侵冈卩l(xiāng)村社區(qū)的村民中，少數(shù)先致富的村民，因其突出的辦事能力和人格魅力，并獲得村民認(rèn)可的社會性權(quán)威，在處理鄉(xiāng)村公共事務(wù)中起著主導(dǎo)型的作用。

2.3村民精英自治型的“政社互動”模式。“政社互動”模式，是政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動的簡稱。在2008年時，江蘇蘇州太倉市委市政府組織召開一系列專家研討會，經(jīng)過反復(fù)上下協(xié)商后，在全國率先出臺互動綱領(lǐng)提出“政社分開”新思想，剝離舊有的行政責(zé)任制，把它改為簽訂《委托協(xié)議》的形式、并實施“雙向評估”機制等一系列舉措的方式，決定在全市開展“政府放權(quán)、社會善治”的創(chuàng)新實踐。由此，“政社互動”模式應(yīng)運而生。

三、當(dāng)前蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村治理面臨的主要難題

從上文可以得知，雖然蘇南地區(qū)在推動鄉(xiāng)村自治和促進鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展方面都做出了突出貢獻，取得了驕人的成績。但我國在鄉(xiāng)政村治方面還處于探索階段，相關(guān)機制尚不完備，社會經(jīng)濟發(fā)展也不夠成熟，公民參政的意識也不夠強烈，蘇南地區(qū)的鄉(xiāng)村治理仍面臨著一系列的問題和挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在：

1.現(xiàn)行行政管理體制陳舊，職能界定不明確。我國《村委法》明確規(guī)定，村委會是我國的基層群眾性自治組織，但實際上多數(shù)地方村委會必須執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決定和命令，并辦理他們交代的各項事宜。這種帶有強制性色彩的集權(quán)型政府行政管理體制，不僅沒有具體界定各級政府的職能范圍，職責(zé)權(quán)限，同時，還因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)常分派臨時性任務(wù)而充滿隨機性，因其嚴(yán)格的組織紀(jì)律性，下級政府尤其是基層政府總是處在忙于應(yīng)付上級行政機關(guān)的狀態(tài)。

2.社區(qū)管理人員能力缺失。從當(dāng)前來看，蘇南地區(qū)的鄉(xiāng)村社區(qū)管理人員總體呈現(xiàn)出管理觀念落后，管理能力的欠缺的跡象，這種不足主要表現(xiàn)為封閉的村委工作人員，不能滿足鄉(xiāng)村社區(qū)日益開放的發(fā)展趨勢。近年來，中央政府明確了建設(shè)社會主義和諧新農(nóng)村的發(fā)展戰(zhàn)略后，出臺了許多切合民情，有利于鄉(xiāng)村自治發(fā)展的政策，然而，由于社區(qū)管理人員的工作能力與其職權(quán)難以匹配，文化素質(zhì)較低，工作人員的懶政思想盛行，服務(wù)型管理的意識不強，傳統(tǒng)“行政化”管理的色彩濃厚等因素，許多關(guān)于鄉(xiāng)村的政策及法律法規(guī)得不到很好的貫徹實施。管理能力滯后的村委工作人員，嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)村社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

3.社區(qū)功能不完備。黨的十八大提出了加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化機制方針政策，主要涉及了城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等方面，以推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。然而，當(dāng)前鄉(xiāng)村社區(qū)還面臨著社區(qū)整體性功能不齊備的難題：第一，鄉(xiāng)村社區(qū)缺乏足夠的管理資金，資金不足是制約鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)和管理的主要因素；第二，鄉(xiāng)村社區(qū)缺乏完備的基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施，包括文化娛樂設(shè)施、醫(yī)療保健設(shè)施和教育設(shè)施等；第三，社區(qū)社會組織的短缺，尤其是專業(yè)型社工的稀少，不能夠在社區(qū)開展豐富多彩的活動，很好地滿足村民更高層次的生活需求。這些不完備的社區(qū)功能，使得鄉(xiāng)村社區(qū)居民的生活單一，制約了鄉(xiāng)村社區(qū)的多元化發(fā)展。

四、鄉(xiāng)村社區(qū)治理的轉(zhuǎn)型與新型管理機制的創(chuàng)建

在推進新型鄉(xiāng)村社區(qū)的建設(shè)中，基層政府要積極轉(zhuǎn)變觀念，將基層政府大量的服務(wù)職能下放到鄉(xiāng)村社區(qū)，全面落實為公眾服務(wù)的宗旨，使政府職能的缺位、錯位、越位等問題轉(zhuǎn)變?yōu)檎毮艿臏?zhǔn)確定位，使政府由管理越位到退位，由服務(wù)缺位到補位。村委會一直都是鄉(xiāng)村自治的主導(dǎo)力量，村委會要跳出自己是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下設(shè)機關(guān)”的誤區(qū)，積極履行基層群眾性自治組織的職責(zé)，擴大基層民主，提高村民的公共參與意識，實現(xiàn)村民自治。

1.建設(shè)法制型的鄉(xiāng)村社區(qū)。黨的十五大確立了依法治國的治國方針，十八屆四中全會上更是提出了全面推進依法治國的要求，而鄉(xiāng)村社區(qū)的法制建設(shè)也是我國依法治國建設(shè)的重要組成部分。由此可以看出，法治化的長效機制是鄉(xiāng)政村治的保障，鄉(xiāng)村社區(qū)只有實現(xiàn)法制性管理，村民在享有自治權(quán)利的情況下，才能更好地促進鄉(xiāng)政村治，為建設(shè)社會主義法治化國家奠定基礎(chǔ)。

2.村規(guī)民約的約束。村規(guī)民約是由生活在同一鄉(xiāng)村社區(qū)的村民在生產(chǎn)、生活中依照當(dāng)?shù)氐牧?xí)俗，結(jié)合本村實際，制定的約束村民行為規(guī)范的規(guī)章制度。村規(guī)民約屬于自治性規(guī)范，也即是一種道德規(guī)范，是村民自我約束的管理方式?！按逡?guī)民約”的實施，把“揚善而不是懲惡”的管理方式引進到鄉(xiāng)村治理中，讓廣大村民自覺主動地參與社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，衛(wèi)生治理，開展文化娛樂活動等村務(wù)管理中來，有利于提高村民自我管理的主動性，增強社區(qū)村民間的凝聚力，推動鄉(xiāng)村自治的有序發(fā)展。

3.加強社區(qū)人才隊伍建設(shè)，培育村民公民意識。從蘇南鄉(xiāng)村社區(qū)的發(fā)展史來看，一直有著精英參與治理鄉(xiāng)村事務(wù)的傳統(tǒng)。而隨著社會經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型和飛速發(fā)展，封閉的鄉(xiāng)村管理人員，不能滿足鄉(xiāng)村社區(qū)日益開放的發(fā)展趨勢。村委工作人員的能力如何，直接關(guān)系到是否能很好地貫徹落實中央政府的方針政策，也間接影響著群眾的行為，影響新型鄉(xiāng)村建設(shè)的進程。因此，社區(qū)要聘用高素質(zhì)的管理人才，定期培訓(xùn)這些村委工作人員，加強社區(qū)的人才隊伍建設(shè)，并帶動村民參與鄉(xiāng)村治理的主動性，培育村民的公民意識。

五、結(jié)語

從古至今，我國一直是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口占有全國人口的絕大多數(shù)。所以，長期以來，鄉(xiāng)村治理都是我國的國家、社會治理的重要組成部分。新時期關(guān)于如何善治鄉(xiāng)村的課題，是我國新農(nóng)村建設(shè)的主要任務(wù)，也是我國推進建設(shè)小康社會的重要組成部分。鄉(xiāng)村的善治，需要有完善的鄉(xiāng)村社區(qū)管理機制做保障，較發(fā)達(dá)的經(jīng)濟體做助推器，村民強烈的公民意識做支撐，鄉(xiāng)村精英的治理能力做后援等治理體系的支撐，充分調(diào)動村民的主動性和創(chuàng)造性，促進村民自治，建設(shè)和諧美好鄉(xiāng)村。

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作者簡介：張國富（1994.07—）男。民族：漢。貴州甕安人。碩士在讀。主要研究：社區(qū)治理。