以PPP模式助推“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施投資法律問題

摘 要：“一帶一路”沿線國家投資市場廣闊，但風(fēng)險重重，特別是東道國投資壁壘和中國企業(yè)的經(jīng)營問題更減緩了我國企業(yè)投身“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的步伐。為此必須在國內(nèi)改善政府考核機(jī)制，制定鼓勵措施，強(qiáng)化政治和經(jīng)貿(mào)交往，全面發(fā)揮自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，推動國內(nèi)企業(yè)“走出去”。

關(guān)鍵詞：一帶一路 投資壁壘 考核扶持 監(jiān)督管理

一、引言

《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》（以下簡稱愿景與行動）指出，要優(yōu)先打通缺失路段，暢通瓶頸路段，配套完善道路安全防護(hù)設(shè)施和交通管理設(shè)施設(shè)備，提升道路通達(dá)水平。為此，國家必須完善對“一帶一路”沿線國家投資制度設(shè)計，通過建立對“一帶一路”沿線國家一整套管理體系，支持和鼓勵國內(nèi)企業(yè)通過PPP模式參與到“一帶一路”沿線國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而開啟我國對外投資發(fā)展的新篇章。

二、悖論：機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存

1.機(jī)遇：巨大的市場潛能?！耙粠б宦贰毖鼐€國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，市場前景廣闊。如印尼在東盟十國中屬于富裕國家，2014年GDP達(dá)到8350億美元，但從公開報道來看，印尼2014年底的國家鐵路里長為5434公里，預(yù)計2019年將增加到8692公里，物流成本占GDP的比重為23.5%，預(yù)計2019年降低到19.2%。而同期，雖然中國的大陸國土面積約為印尼的5倍，但鐵路總里程是印尼的20余倍，物流成本占GDP的比重約為18%，低于印尼5.5個百分點(diǎn)。其他“一帶一路”沿線國家中，國民經(jīng)濟(jì)水平和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展情況不如印尼者比比皆是，落后的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重制約著這些國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，我國對“一帶一路”沿線國家開展基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)不但大有可為，而且應(yīng)有所為。

2.挑戰(zhàn)：落后的市場制度。與一般海外基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)不同，除新加坡、韓國等少數(shù)國家外，“一帶一路”沿線國家大多為發(fā)展中國家，人均GDP水平較低，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，這導(dǎo)致在“一帶一路”沿線國家開展基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)有其特殊性。

一是政治風(fēng)險高，很多一帶一路沿線國家政權(quán)變化頻繁，典型的如泰國，東道國政府執(zhí)政時間短，執(zhí)政理念變化快，導(dǎo)致國家經(jīng)濟(jì)決策變化頻繁，國家政治法律不穩(wěn)定，本屆政府承諾事項(xiàng)在下屆政府可能就會變成一紙空文，項(xiàng)目投資失敗幾率極大。二是信用等級差，世界銀行《2015年營商環(huán)境報告》、大公國家和地區(qū)信用等級報告都認(rèn)為，很多“一帶一路”沿線國家的信用等級不佳，這導(dǎo)致外國投資熱情低，國家的整體融資能力差。三是法律不健全，特別是在投資立法方面，起步晚、發(fā)展速度慢，新舊法規(guī)更迭速度快，相互沖突和矛盾問題多。

三、反思：PPP模式引領(lǐng)企業(yè)走出去面臨諸多障礙

1.投資壁壘。一是準(zhǔn)入壁壘，如中鋁集團(tuán)斥資140.5億美元收購力拓集團(tuán)的礦產(chǎn)品開采業(yè)務(wù)，最終因澳大利亞政府的阻礙而功虧一簣；中海油并購優(yōu)尼科公司也同樣遭遇到來自美國國內(nèi)的政治抵抗導(dǎo)致投資失敗。二是經(jīng)營壁壘，如緬甸密松水電站項(xiàng)目，由于中國企業(yè)在緬甸的環(huán)境保護(hù)問題而被叫停，再比如中國的斯里蘭卡港口城項(xiàng)目，由于斯里蘭卡國內(nèi)政治選舉問題而在今年年初停工數(shù)月。三是退出壁壘。如中遠(yuǎn)集團(tuán)的希臘港口項(xiàng)目在希臘新政府上臺宣誓的當(dāng)天就被叫停私有化進(jìn)程，面臨被國有化和征收風(fēng)險。

2.企業(yè)問題。一是經(jīng)營不夠規(guī)范，如在《采礦公平：管理全非洲的自然資源》的報告中，安南嚴(yán)厲抨擊了外國企業(yè)在非洲殺雞取卵、傷害非洲的投資行為，特別對中國在非洲的不透明、缺乏社會責(zé)任的做法提出批評。二是權(quán)力義務(wù)失衡，如中鋁公司收購力拓集團(tuán)案件中，中方僅象征性設(shè)定了1%的違約金，導(dǎo)致力拓公司不惜以支付違約金為代價單方面撕毀合作協(xié)議，使中鋁公司損失達(dá)到近90億元。三是項(xiàng)目交流不暢，如2005年，中石油在并購哈薩克斯坦石油公司PK項(xiàng)目時，政府就擬通過一項(xiàng)對資源法的修正案，意圖阻止中國企業(yè)對哈薩克斯坦石油公司的收購，2007年，哈薩克斯坦又通過石油修改法案，授權(quán)政府可以單方面解除與外國石油公司簽訂的石油開采合同，從而阻止外國公司并購本國石油公司。另外，有些中國企業(yè)對外投資過程中利用當(dāng)?shù)氐姆煽瞻祝^度開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源造成環(huán)境退化，而這在國內(nèi)缺少監(jiān)管和懲處，亟需規(guī)制。

四、亮劍：完善“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施投資法律保障機(jī)制

1.構(gòu)建支持企業(yè)參與“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國內(nèi)法體系。

1.1考核扶持體系。目前，很多地方政府幫助企業(yè)“走出去”的動力不足、辦法不多、支持不夠，這一方面源于很多省市政府并沒有將OFDI（Outward Foreign Direct Investment，對外直接投資）納入到地方政府的整體考核體系之中；另一方面，從增加地方政府稅收角度來看，引進(jìn)內(nèi)外資到本地發(fā)展更能在短期內(nèi)提高地方政府的稅收水平和財政水平，更能體現(xiàn)本屆政府的工作政績和業(yè)績，也為地方政府發(fā)展新的項(xiàng)目提供了發(fā)展資金，鮮有地方政府對企業(yè)的對外投資項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼，這就導(dǎo)致“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施停留在國家層面，難以發(fā)揮其整體戰(zhàn)略效果。為此，必須強(qiáng)化各省級政府的OFDI考核評估，大幅提高考核評估權(quán)重。由中國人民銀行和地方統(tǒng)計部門聯(lián)合對地方OFDI數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計通報，由發(fā)改委對“一帶一路”沿線基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤統(tǒng)計和定期巡查，避免地方政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)計的隨意性。

1.2監(jiān)督管理體系。建議建立針對“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施投資的監(jiān)督管理機(jī)制，鼓勵“走出去”的企業(yè)在國際上維護(hù)中國的整體國際投資形象，嚴(yán)格遵守東道國法律制度，避免惡性競爭。從監(jiān)管主體來看，民營企業(yè)歸口發(fā)改委和商務(wù)部，國有企業(yè)歸口國資委；從監(jiān)管內(nèi)容來看，主要監(jiān)督國內(nèi)注冊的實(shí)體企業(yè)或者國外主要投資企業(yè)的國內(nèi)控股企業(yè)在參與“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中違反東道國法律的行為，特別是違反東道國投資法、勞工法、環(huán)境保護(hù)法和知識產(chǎn)權(quán)法等法律的行為；從懲罰機(jī)制來看，可以采取取消國內(nèi)優(yōu)惠補(bǔ)貼、禁止相關(guān)企業(yè)和主要責(zé)任人員參與對外項(xiàng)目投資、在國際上建立起針對具有不良投資記錄人員的通報等措施。

2.完善企業(yè)的PPP運(yùn)作模式。

2.1規(guī)避民俗習(xí)慣。有些國家的國民對于外國參與PPP項(xiàng)目的運(yùn)作和收費(fèi)本身就持抵制態(tài)度，比如英國M6收費(fèi)公路項(xiàng)目，由于民眾對使用者付費(fèi)機(jī)制的強(qiáng)烈抵觸，導(dǎo)致項(xiàng)目延誤長達(dá)8年。可行的解決方法是采用影子收費(fèi)的模式，如波蘭華沙S8快速路項(xiàng)目，項(xiàng)目公司按照公路通行量向政府收費(fèi)，政府將項(xiàng)目的運(yùn)營成本分?jǐn)偟矫恳粋€建設(shè)周期之中，從而全面降低了民眾的抵觸心理。

2.2規(guī)避市場風(fēng)險?；A(chǔ)設(shè)施投資周期較長，在其運(yùn)作過程中會產(chǎn)生各種市場風(fēng)險，從而導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，如德國的羅斯托克瓦諾隧道項(xiàng)目，建成之后，由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)，導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平大幅下滑，就業(yè)率屢創(chuàng)新低，附近的居民大規(guī)模移民，導(dǎo)致隧道通行人數(shù)嚴(yán)重不足。該類市場問題最終還是需要市場模式解決，比如在PPP合同中設(shè)計相應(yīng)的延展條款，允許在發(fā)生重大市場因素變化后延長項(xiàng)目的民間資本運(yùn)營時間，從而確保項(xiàng)目能夠收回相應(yīng)的成本費(fèi)用。

2.3規(guī)避法律風(fēng)險。從基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資的角度來看，凡基礎(chǔ)設(shè)施投資都必須首先要全面了解東道國的法律，務(wù)必要了解東道國的環(huán)境保護(hù)法、動植物保護(hù)法、勞工法、知識產(chǎn)權(quán)法等，通過對當(dāng)?shù)胤ㄔ汉屯顿Y制度的詳細(xì)梳理，在準(zhǔn)確判斷的基礎(chǔ)上提出定價，避免再出現(xiàn)像波蘭A2公路建設(shè)項(xiàng)目一樣，在建設(shè)規(guī)劃中不考慮當(dāng)?shù)貏又参锉Ｗo(hù)的特殊問題。

3.積極與“一帶一路”沿線國家建立起良好的經(jīng)貿(mào)交流機(jī)制。經(jīng)濟(jì)發(fā)展永遠(yuǎn)不能限定于經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，而是政治交往的延續(xù)，因此，與“一帶一路”沿線國家建立起良好的政治互信、強(qiáng)化日常聯(lián)絡(luò)、深化多邊協(xié)作，并在此基礎(chǔ)上充分釋放自貿(mào)區(qū)制度優(yōu)勢，才能真正推動“一帶一路”戰(zhàn)略順利走下去。

參考文獻(xiàn)：

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