國內油氣行業(yè)上游公司推進混合所有制改革的思考

摘 要：本文從國內油氣行業(yè)上游公司發(fā)展中面臨的困難和挑戰(zhàn)，在油氣行業(yè)實施混合所有制改革必要性和現(xiàn)實意義。油氣行業(yè)上游公司實施混合所有制改革是市場經(jīng)濟發(fā)展新階段的必然要求，是深化國企改革，實現(xiàn)投資主體多元化的必然要求；積極推進混合所有制改革有利于整體統(tǒng)籌布局，持續(xù)優(yōu)化改善能源結構，有利于有效對接各類資本，實現(xiàn)上游公司健康可持續(xù)發(fā)展，有利于油氣資產(chǎn)保值增值，提升行業(yè)競爭力。實施混合所有制改革，應以提高發(fā)展質量效益為中心，堅持將管資本作為加強國有資產(chǎn)監(jiān)管的方向，以規(guī)范經(jīng)營行為、提高企業(yè)效率、增強發(fā)展活力、承擔經(jīng)濟責任為重點，不斷增強行業(yè)的經(jīng)濟活力、實力和競爭力。

關鍵詞：油氣行業(yè) 上游公司 混合所有制改革

一、引言

2017年“兩會”期間，隨著政府工作報告的發(fā)布，關于能源行業(yè)的議題——國企改革、油氣體制改革、能源轉型等，再度引發(fā)熱議。對能源行業(yè)而言，政府工作報告中關于混改邁出實質性步伐、抓好電力和石油天然氣體制改革、開放競爭性業(yè)務等表述，釋放了積極的信號，對后續(xù)的工作也具有極強的指導意義。在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，深入推進國有企業(yè)混合所有制改革，有利于國有資本放大功能、保值增值、提升競爭力，也有利于各種所有制資本取長補短、互相促進、共同發(fā)展。結合石油天然氣領域上游公司的行業(yè)特點和階段性發(fā)展瓶頸，應以混合所有制改革為重要突破口，以完善治理、強化激勵、突出主業(yè)、提高效率為目標，以制度創(chuàng)新、模式創(chuàng)新為行業(yè)發(fā)展增添新動能、增創(chuàng)新優(yōu)勢，實現(xiàn)各種資本更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展，解決好當前油氣田開發(fā)建設中遇到的一系列困難挑戰(zhàn)。

二、堅持混合所有制改革是適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的現(xiàn)實要求

1.油氣行業(yè)上游公司實施混合所有制改革是市場經(jīng)濟發(fā)展新階段的必然要求。當前，我國長期處于社會主義初級階段的基本國情不會改變，這就決定了我們必須堅持和完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度。堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，是建設中國特色社會主義的重大理論創(chuàng)新和實踐推進。從“有商品的計劃經(jīng)濟”到“有計劃的商品經(jīng)濟”，再到黨的十四大明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標，經(jīng)過30多年的不懈探索，大膽實踐，我們在社會主義市場經(jīng)濟改革上取得了巨大的成就，積累了豐富的經(jīng)驗。伴隨著社會主義市場經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展，我國能源行業(yè)特別是油氣行業(yè)上游企業(yè)快速發(fā)展。在取得進展和成效的同時，我們也應看到行業(yè)形勢的急劇變化、經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)，給油氣行業(yè)上游公司提出新的課題，幾大油公司或市場體系不健全，或布局結構不合理，或歷史包袱沉重，亟需建立符合市場經(jīng)濟規(guī)律和行業(yè)發(fā)展規(guī)律的經(jīng)營機制。受低油價影響，2016年中國原油產(chǎn)量跌破2億噸，原油對外依存度超過65%，油公司油氣銷售收入大幅銳減。油氣行業(yè)上游公司迫切需要通過堅定不移實施混合所有制改革，充分對接融合各類資本，加快釋放改革紅利，保護和推動油氣資源開發(fā)，壯大社會主義市場經(jīng)濟，保障國家能源安全，為完善和發(fā)展中國特色社會主義制度進行持續(xù)的探索和實踐。

2.油氣行業(yè)上游公司實施混合所有制改革是深化國企改革，實現(xiàn)投資主體多元化的必然要求。伴隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，國有企業(yè)經(jīng)過歷次改革發(fā)展，取得了巨大成就，對市場經(jīng)濟規(guī)律的認識在不斷深化，駕馭市場經(jīng)濟的能力在不斷增強。當前，新一輪國有企業(yè)改革進入深水區(qū)，從油氣行業(yè)看，油氣體制改革方案已獲通過，國家發(fā)改委和國家能源局研究制定勘探開采、管網(wǎng)運營等方面配套文件，以及綜合改革試點方案和專項改革實施方案，積極穩(wěn)妥開展試點工作。備受關注的混合所有制改革完成了“夯基壘臺、立柱架梁”，進入到全面鋪開的關鍵階段。截至2015年底，中央企業(yè)中混合所有制企業(yè)戶數(shù)占比達到67.7%。在油氣行業(yè)上游公司，混合所有制也并非新鮮事，“三桶油”的中國石油2015年已敲定新疆為勘探開發(fā)領域混改試點，拿出區(qū)內油田區(qū)塊不超過49%的股權引入地方資本，其所屬第三大油田塔里木油田塔中區(qū)塊已與新疆能源集團及阿克蘇地區(qū)政府簽訂合作協(xié)議。中國石化引入騰訊等11家民企入股其子公司中石化銷售公司，11 家民營資本，投資金額 382.9 億元、占比35.8%。中國海油自成立之初就以對外合作為重要手段，通過與國際先進的石油公司合作，積極引進資金、技術和管理經(jīng)驗，培育形成了競爭優(yōu)勢與核心競爭力，推動了海洋油氣資源得到高效開發(fā)利用。西方發(fā)達國家在20世紀70年代先后推行的國有企業(yè)改革，主要是采用私有化模式，一部分轉型國家實施的國有企業(yè)改革也是采用私有化模式。在社會主義基本經(jīng)濟制度下實現(xiàn)國有企業(yè)與市場經(jīng)濟深入融合，沒有成例可循、沒有固定經(jīng)驗和現(xiàn)成道路。從國內國有企業(yè)改革的成功范例，結合國際上新加坡淡馬錫公司的經(jīng)驗來看，在油氣領域實施混合所有制改革是深化改革的重要方向，既決不能削弱國有企業(yè)，更不能夠搞全盤私有化，必須堅持公有制主體地位，加大力度積極引入各類投資者實現(xiàn)股權多元化，實現(xiàn)各類資本共榮共進，消除“國退民進”、“國進民退”的爭論。

三、實施混合所有制改革有利于解決我國能源行業(yè)面臨的挑戰(zhàn)，推動油氣產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展

1.鑒于我國能源結構的現(xiàn)狀，積極推進混合所有制改革有利于整體統(tǒng)籌布局，持續(xù)優(yōu)化改善能源結構。近年來，以全球變暖為標志的氣候變化日益引起了關注和重視，越來越多的國家加入應對氣候變化的行動當中，一場以綠色低碳為特征的技術革命和產(chǎn)業(yè)革命悄然降臨。我國能源結構以化石能源為主，尤其是長期以來以煤為主，能源生產(chǎn)和使用方式比較粗放，能源結構調整的實質就是努力增加清潔能源在能源供應和消費中的比重，以緩解不合理的能源結構給資源供應和環(huán)境承載所帶來的壓力。就當前而言，提高油氣在能源供應和消費中的比重不僅必要而且可行，也是我國能源結構調整的現(xiàn)實選擇。石油和天然氣相對煤炭熱值較高，污染物排放量更低，在一次能源消費中可以適度替代燃煤，以有效緩解大氣污染防治壓力。應控制煤炭消費增長，進一步提高油氣消費比重，逐步擴大可再生能源利用規(guī)模。為發(fā)揮油氣在我國能源結構調整中的應有作用，需要進一步明確石油和天然氣的戰(zhàn)略定位，通過“穩(wěn)油、增氣”不斷提高油氣在能源結構中的比重，具體途徑就是保障老油田穩(wěn)產(chǎn)，拓展新區(qū)域新領域，確保油氣產(chǎn)量穩(wěn)中有升；通過增加天然氣進口和突破非常規(guī)油氣開發(fā)，大力增加天然氣供應；適度發(fā)展煤制油（氣）項目作為油氣供應的補充，推動煤炭清潔利用。受制于技術、成本和市場等多方面障礙，這些調整能源結構的主要做法進展緩慢，迫切需要依托外部資本和資源，依靠創(chuàng)新的力量，依靠科技的進步，通過混合所有制改革提高能源、資源的利用效率，布局并構筑穩(wěn)定、經(jīng)濟、清潔、安全的能源供應體系。

2.鑒于油氣行業(yè)發(fā)展形勢，積極推進混合所有制改革有利于有效對接各類資本，實現(xiàn)上游公司健康可持續(xù)發(fā)展。在能源行業(yè)，油氣上游勘探開發(fā)業(yè)務素以“三高”著稱，“高風險、高技術、高投入”，上山下海鉆探石油、生產(chǎn)生活后勤支持、抵御安全環(huán)保風險都需要高額成本和尖端技術的支持。2014年中以來，國際油價結束了高位震蕩的行情，開始大幅下跌。2015年全球上游石油行業(yè)的投資支出削減了1280億美元，2016年進一步削減780億美元。分析機構表示，上游石油行業(yè)缺乏投資正導致石油期貨合約價格的劇烈震動，已經(jīng)被認為是全球面臨的十大風險之一。根據(jù)摩根士丹利的報告，由于油價下跌促使能源企業(yè)削減勘探預算，2015年發(fā)現(xiàn)的石油儲量121億桶，降至1952年以來最低，這為未來供不應求埋下伏筆。從國內看，分屬于中石油的大慶油田和中石化的勝利油田，在2016年分別生產(chǎn)原油3656萬噸、2390萬噸，較2015年減少182.6萬噸和320萬噸，合計減產(chǎn)超過500萬噸，今年國內兩大油田不會停止減產(chǎn)腳步。受低油價及其產(chǎn)生的經(jīng)濟修正影響，國內上游公司探明儲量不同程度出現(xiàn)下降，儲量接替程度惡化，盈利能力明顯下降，投資和費用持續(xù)縮減，油氣生產(chǎn)和資源勘探都面臨投資瓶頸，為國家能源安全保障問題留下隱患。含油地層的發(fā)現(xiàn)和開采，這兩個環(huán)節(jié)被視為油氣開發(fā)的上游領域。在國土資源部有關礦產(chǎn)區(qū)塊的注冊、轉讓等規(guī)定中，規(guī)定了所有作業(yè)者必須具有國務院規(guī)定的石油勘探開發(fā)資質和許可證，這實際上是變相鼓勵國有石油公司對油氣上游資源的壟斷，大量有資金、有實力的民營資本被迫轉戰(zhàn)海外。為應對油氣行業(yè)的新形勢，應大力實施混合所有制改革，吸納各類資本進入油氣行業(yè)，破除低油價形成的一系列連鎖反應，打破資金投入瓶頸，為油氣田勘探開發(fā)注入新的生機活力，提升行業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。

3.鑒于國內油氣企業(yè)的發(fā)展階段，積極推進混合所有制改革有利于油氣資產(chǎn)保值增值，提升行業(yè)競爭力。國內上游領域的主力油田如大慶油田、勝利油田等探明程度均超過50%，進入油田開發(fā)的中后期，大型整裝油田的發(fā)現(xiàn)越來越難，油氣田生產(chǎn)設備設施日趨老化且缺乏延壽標準，老油田進入中高含水期，自然遞減越來越快，挖潛難度越來越大。當前，非常規(guī)油氣、海上油氣和海外資源已經(jīng)成為油氣儲量和產(chǎn)量的主要增長點。從我國最大海上油田渤海油田的發(fā)展歷程看，20世紀60年代開始勘探開發(fā)以來歷經(jīng)30余年，到1995年才逐步實現(xiàn)贏利。而深水、非常規(guī)等開發(fā)難度更大、成本更高、周期更長，海外戰(zhàn)略更是受到技術條件、資金壓力、成本管控和商業(yè)模式的制約進展緩慢，增儲上產(chǎn)的壓力巨大。油氣行業(yè)所處的發(fā)展階段決定了在向非常規(guī)、向海洋、向國際市場獲取資源的過程中，需要通過混合所有制獲取資金、技術、人力資源，積極引入市場競爭機制，持續(xù)深化地質油藏核心能力，大力推動非常規(guī)戰(zhàn)略、深水戰(zhàn)略和海外戰(zhàn)略的實施步伐，提升油公司國際競爭力和話語權。

四、淺析油氣行業(yè)上游公司推進混合所有制改革的原則和路徑

油氣行業(yè)上游公司實施混合所有制改革，應以提高發(fā)展質量效益為中心，堅持將管資本作為加強國有資產(chǎn)監(jiān)管的方向，以規(guī)范經(jīng)營行為、提高企業(yè)效率、增強發(fā)展活力、承擔經(jīng)濟責任為重點，不斷增強行業(yè)的經(jīng)濟活力、實力和競爭力。

1.通過發(fā)展混合所有制，實現(xiàn)資源配置最優(yōu)化。單一的所有制形式由于不能使不同性質的資本相互兼容，資本管理的能力受到種種限制，但混合所有制打破了地區(qū)、行業(yè)、部門乃至所有制的限制，使不同種類、不同性質的經(jīng)濟要素自由組合、任意配置，真正實現(xiàn)了“1+1>2”、“1+2>3”的效果。石油天然氣是具有較強全球性特征資源型產(chǎn)品，手握油氣資源的上游公司應牢固樹立相互增值、協(xié)同增效的理念，拿出誠意實現(xiàn)資本對資本相互融合，充分激發(fā)資金、資源、人才、技術等方面的協(xié)同增效優(yōu)勢，提高資源配置效率，提升自主創(chuàng)新能力和資本運作能力，撬動油氣資源開發(fā)的瓶頸制約。應上下游一體化、延伸產(chǎn)業(yè)鏈條等形式因地制宜推進油氣行業(yè)與地方產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的緊密融合，探索區(qū)域化、專業(yè)化管理模式，有效發(fā)揮區(qū)域協(xié)同發(fā)展效應，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間和效率。

2.通過發(fā)展混合所有制，實現(xiàn)投資主體多元化。投資主體多元化，造就不同利益主體相互制約的混合所有制，能夠更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，從而增強國有經(jīng)濟的活力。上游公司應通過油氣資產(chǎn)運營管理的核心能力吸引更多的投資主體，以少量的國有資本操作大量的社會資本，使自己的投資主體多元化，解決油氣田開發(fā)中資金不足、創(chuàng)新不足、能力不足等問題。應積極引導幫助各類資本參與到油氣體制改革之中，學習民營、外資企業(yè)先進的管理理念和最佳實踐，通過資本的不斷融入實現(xiàn)不同主體平等地參與重大項目建設。應以各類資本為跳板，積極實施境外投資戰(zhàn)略，加大國際市場開拓力度，搶占全球資源和戰(zhàn)略機遇，“走出去”并購開發(fā)海外油田。同時，發(fā)揮各類資本相互制約的作用，嚴控投資風險、提高品牌品質、提升國際形象，在充分競爭的環(huán)境下提升依法合規(guī)運用的實力，從而承擔全球范圍內的競爭。

3.通過發(fā)展混合所有制，實現(xiàn)治理結構明晰化。混合所有制改革一方面要保障非國有資本投入者的權益，另一方面也要明晰產(chǎn)權關系、完善公司章程、規(guī)范公司治理、做好資產(chǎn)評估、加強資產(chǎn)監(jiān)管，堅持規(guī)范操作，防止運動式出讓，做到混合而不混亂。應堅持科學高效決策，更好地在完善現(xiàn)代企業(yè)制度上下功夫，加快建立規(guī)范董事會，進一步健全協(xié)調運轉、有效制衡的公司治理結構，解決一把手負責制體制下難以科學決策、民主決策的弊端，減少發(fā)生重大決策失誤的可能性，探索建立企業(yè)長期健康發(fā)展制度性保障。堅持優(yōu)化管理體系，加快清除影響活力和資本效益的一些體制性和結構性障礙，優(yōu)化管控體系，實施扁平化管理，推動管理中心下移，增強市場敏感度和反應能力。堅持推動國企去行政化、非公資本去家族化，在選人用人上減少行政任命，增加市場化選聘比例，推行職業(yè)經(jīng)理人制度，最大限度發(fā)揮企業(yè)家才能。深化企業(yè)內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的制度改革，形成更加市場化的經(jīng)營機制，提高企業(yè)的活力和競爭力。

4.通過混合所有制改革，實現(xiàn)國有資產(chǎn)效益最大化。油氣資產(chǎn)是上游公司的核心資產(chǎn)，從保障我國中長期能源安全和石油企業(yè)持續(xù)有效發(fā)展的角度出發(fā)，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的題中之意就是實現(xiàn)油氣資產(chǎn)效益最大化，推動核心主業(yè)發(fā)展、做強做大國有企業(yè)。上游公司應通過混合所有制改革，加快并購和引進外部優(yōu)勢資源、優(yōu)秀人才、管理經(jīng)驗、經(jīng)營渠道，構建開放式研發(fā)平臺，加快內外部科技資源整合，加大研發(fā)投入，突破一批關鍵技術，推進稠油開發(fā)、深水開發(fā)、老油田挖潛等科技成果資本化、商業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化。應加強資本回報的考核，加強投資后評估、財務審計監(jiān)督，強化預算管理在混合所有制改革中的引領作用，完善重大事項風險評估機制，對照國內外典型EP公司的資本收益水平，在對標考核上下功夫，實現(xiàn)增產(chǎn)增收、增收增效。

五、結語

油氣行業(yè)是國民經(jīng)濟發(fā)展的重要領域，其混合所有制改革是一項復雜的系統(tǒng)工程。通過混合所有制改革推動上游公司真正成為具有很強成本優(yōu)勢、創(chuàng)新能力和國際競爭力的市場主體，既涉及各級政府，又涉及多個部門；既涉及國資系統(tǒng)監(jiān)管企業(yè)，又涉及其他部門和單位監(jiān)管企業(yè)，還有大量的工作要做。除了自下而上的探索實踐，各級監(jiān)管部門應支持油公司發(fā)揮基層改革探索的首創(chuàng)精神，建立健全容錯糾錯機制，完善責任清單和“負面清單”，把工作重點轉到管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全上來，以混合所有制改革不斷強化油氣行業(yè)上游公司活力、控制力、影響力和抗油價周期的生存發(fā)展能力，打造具有國際競爭力的石油公司。

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