我國市管縣體制的弊端和省直管縣體制改革的必要性

摘 要：隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善，現(xiàn)行“市管縣”制度弊端日漸突出，對于“市管縣”制度，質(zhì)疑日漸聲高。上世紀(jì)九十年代起，一些省份首先開展財(cái)政省的直管及“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”體制改革，取得明顯成效?！笆≈惫芸h”體制改革，對我國政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)的發(fā)展起著重要意義。本文依據(jù)專業(yè)理論，從行政管理學(xué)科的角度出發(fā)，總結(jié)“市管縣”制度的弊端，闡述推行省直管縣的必要性。

關(guān)鍵詞：省直管縣 市管縣 行政體制 權(quán)責(zé)一致

一、我國市管縣和省直管縣相關(guān)概念界定

1.市管縣體制。市管縣體制就是“市直接領(lǐng)導(dǎo)管理縣的行政管理制度”。1959年12月，二屆人大九次會(huì)議審議通過了《關(guān)于直轄市、較大的市能夠領(lǐng)導(dǎo)縣的決議》，此決議首次對“市管縣”制度進(jìn)行了法律上的規(guī)定。1999年1月，《國務(wù)院關(guān)于地方機(jī)構(gòu)改革的決議》提出進(jìn)一步實(shí)施地市合并；撤地區(qū)轉(zhuǎn)而設(shè)市，運(yùn)行市管縣體制?！半S著該決議的貫徹落實(shí)，市管縣制度基本確立。”

2.省直管縣體制。省直管縣體制，就是省、市及縣的行政管理關(guān)系由“省——市——縣——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”的四級管理體制變?yōu)椤笆　h——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”三級，從原來的省管市、然后市再管縣改為省直接管理縣?！爸饕h行政管理體制和財(cái)政管理體制兩方面的直接管理。該體制涉及人事、財(cái)政、文化、社會(huì)事務(wù)等多項(xiàng)權(quán)力的下放?！?/p>

二、我國市管縣體制的弊端

1.行政效率降低，行政成本增加。行政成本與效率二者關(guān)系可以用圖一表示。從M至E，行政效率依行政成本的增多而提升；當(dāng)?shù)竭_(dá)點(diǎn)E時(shí)，邊際效益和邊際成本對等，行政上的效率達(dá)到最高，資源配置最優(yōu)；點(diǎn)E至點(diǎn)N時(shí)，行政效率隨著行政成本的增多反而降低。

憲法規(guī)定我國“行政層級是省——縣——鄉(xiāng)三級”，市管縣體制運(yùn)行后，，我國政府層級由3級變成省——市——縣——鄉(xiāng)4級。市一級政府運(yùn)行，要有與省、縣相對應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編排，要增加相應(yīng)的權(quán)力組織，擴(kuò)充相應(yīng)部門與之相配套，這無疑大大提高了行政成本。

2.縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻。我國提出市管縣管理體制的初衷，是想讓中心城市發(fā)揮優(yōu)勢帶動(dòng)縣和鄉(xiāng)的發(fā)展。但現(xiàn)實(shí)情況是，大多數(shù)地方都沒有很好完成任務(wù)。第一，中心市的輻射帶動(dòng)能力不足。“從市的發(fā)展水平上看，除了少數(shù)發(fā)達(dá)的大、中城市外，多數(shù)地級市經(jīng)濟(jì)實(shí)力還較弱，不具備實(shí)現(xiàn)‘以市帶縣’的作用，”。第二，市縣間利益分配不均衡。市管縣制度是想在特定的背景下，通過制度創(chuàng)新，用中心區(qū)“增長極”帶動(dòng)周邊經(jīng)濟(jì)整體提升。根據(jù)“增長極”理論，由于“極化效應(yīng)”的需要，市一級必須能夠集中大量資源，來形成市范圍的增長極，然后進(jìn)入“擴(kuò)散效應(yīng)”拉動(dòng)周圍縣經(jīng)濟(jì)水平的提升，實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)的目標(biāo)。但是從市管縣體制運(yùn)行來看，市級的“極化效應(yīng)”大幅增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)取得了較大發(fā)展，但對于縣區(qū)的“擴(kuò)散效應(yīng)”很難形成，不能給縣帶來帶動(dòng)作用。在現(xiàn)實(shí)中，市一級被視為與縣爭利的“食利者”，一些地級市謀求自身發(fā)展?fàn)奚h的利益，對縣級的指標(biāo)、財(cái)政資金截留，形成“漏斗效應(yīng)”，發(fā)生“市卡縣”、“市壓縣”的狀況。

3.城鄉(xiāng)一體化發(fā)展受阻。市管縣制度造成了城鄉(xiāng)二元社會(huì)分割加劇，一個(gè)原因是上文所述的市和縣屬于隸屬關(guān)系，經(jīng)濟(jì)政治不平等，阻礙縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。除此之外還有一個(gè)原因是，市管縣制度下市一級存在兩重責(zé)任。一方面要求市級對其所處的城鎮(zhèn)地區(qū)進(jìn)行管理，此時(shí)包含的區(qū)域僅僅是城鎮(zhèn)；另一方面要求市對下轄縣的事務(wù)進(jìn)行管理，這時(shí)區(qū)域不僅僅包括城鎮(zhèn)也有農(nóng)村。這就是地級市的雙重職責(zé)所在。城市和農(nóng)村間差別很大，既有社會(huì)特點(diǎn)的不同也有經(jīng)濟(jì)運(yùn)作方式的差異。市政府得根據(jù)不同的目標(biāo)和需求進(jìn)行決策，對政府管理是一個(gè)不小的難題。但是市管縣制度在促進(jìn)城市和鄉(xiāng)村綜合治理方面并沒有相應(yīng)制度政策安排，城鄉(xiāng)合治完全依賴行政上的干預(yù)，并未打破過去城鄉(xiāng)間的二元分割體制。在對農(nóng)村的管理中，市一級政府容易忽視對農(nóng)村特有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的研究和對農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況的研究，管理的方式和內(nèi)容都沒有切實(shí)做到因地制宜；在發(fā)展政策和資金使用上往往傾向于城市。

三、省直管縣體制改革的必要性

1.行政管理體制創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)體制改革的必然要求。在2005年召開的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作會(huì)議上溫家寶提出：“改革縣級財(cái)政管理的方式，合適的地區(qū)積極推動(dòng)‘省直管縣’試點(diǎn)”。二〇〇九年國家一號文件提出：“推動(dòng)財(cái)政省管縣體制改革，把糧食、石油等生產(chǎn)大縣都劃入改革范圍。繼續(xù)推動(dòng)‘?dāng)U權(quán)強(qiáng)縣’試點(diǎn)改革，機(jī)會(huì)成熟的省份率先減少行政層級，實(shí)踐省直管縣體制”。十八大發(fā)展了縣權(quán)改革思想，提出：“優(yōu)化行政區(qū)域劃分，改革行政層級，有條件的地區(qū)積極推進(jìn)省直管縣體制改革”。這進(jìn)一步把財(cái)政省直管縣改革提高到行政改革的層面。我國當(dāng)前的行政體制和經(jīng)濟(jì)體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代逐步發(fā)展確立，伴隨著一系列新的形勢和任務(wù)，現(xiàn)行管理體制的不適應(yīng)性凸顯，要針對進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力的需要，按照精簡和效能的原則對行政體制進(jìn)行改革，方向就是減少地方行政管理層級，實(shí)行“省直管縣”改革。

2.扎實(shí)推進(jìn)“三農(nóng)”工作的客觀要求。我國作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，全國57%都是農(nóng)村人口，“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”是關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重心?？h一級連接城市和農(nóng)村，“縣域經(jīng)濟(jì)的情況深刻影響到社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)?！敝醒氲木褚ㄟ^省、市、縣才能轉(zhuǎn)達(dá)落實(shí)到農(nóng)村和農(nóng)民那，中央撥款用于解決三農(nóng)問題的補(bǔ)貼，要一級級下放才能到到農(nóng)村層面，在這層層“下放”中，優(yōu)惠政策很容易“變味”，形成權(quán)力及財(cái)政上的“漏斗”效應(yīng)。針對以上問題，中央要求改革行政層級，減少市地一環(huán)，鼓勵(lì)省一級“一竿子插到縣”，這勢必會(huì)對當(dāng)前和未來的“三農(nóng)”工作產(chǎn)生積極的作用。

3.依法行政和依法治國的重要體現(xiàn)?！稇椃ā肥且婪ㄐ姓氖滓罁?jù)。其中第30條規(guī)定：“我國行政區(qū)劃是省——縣——鄉(xiāng)三級”。那么“市管縣”的體制就顯然跟憲法違背了。中央政治局第4次集體學(xué)習(xí)上，習(xí)總書記也強(qiáng)調(diào)：“要同步落實(shí)依法治國和依法行政，堅(jiān)持法治國家、法治政府一體建設(shè)”。那么，“市管縣”體制作為某個(gè)時(shí)期的產(chǎn)物曾產(chǎn)生過有益的作用，可由于它日益凸顯的缺陷，改革勢在必行。實(shí)行“省直管縣” 是對我國根本大法的回歸，是依法行政和依法治國的要求。

4.促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要?？h域經(jīng)濟(jì)，是在縣級地理區(qū)劃范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)?？h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是影響城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的重要因素，是新農(nóng)村建設(shè)的重要任務(wù)，是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制完善的深切要求。“市管縣”制度運(yùn)行中，市級運(yùn)用行政手段將財(cái)政支出負(fù)擔(dān)放到最基層的農(nóng)村，這種體制往往造成地級市經(jīng)濟(jì)社會(huì)得以發(fā)展而廣大縣域的經(jīng)濟(jì)日漸萎縮，城鄉(xiāng)差距拉大，統(tǒng)籌發(fā)展難以真正實(shí)現(xiàn)。在“省管縣”后，縣級自主權(quán)得到增大，財(cái)政支付能更加到位，這有利于促進(jìn)縣一級經(jīng)濟(jì)發(fā)展，減小城市和鄉(xiāng)村差距。

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作者簡介：張海星（1990—）女。民族：漢。陜西漢中人。管理學(xué)碩士研究生，現(xiàn)就職于貴陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院。