預(yù)算改革依舊任重道遠(yuǎn)

中國(guó)預(yù)算改革在地方的執(zhí)行極不理想。在新的預(yù)算法修訂中，這些問(wèn)題幾乎沒(méi)有被觸及。許多宣稱是預(yù)算法修訂的突破之處實(shí)為新瓶裝舊酒，預(yù)算改革仍任重而道遠(yuǎn)。

解析官方解讀

9月11日，新華社發(fā)布財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉詳解新預(yù)算法一文，認(rèn)為預(yù)算法有六大亮點(diǎn)：

1.政府全部收支入預(yù)算接受人民監(jiān)督；2.避免“過(guò)頭稅”、預(yù)算審核重點(diǎn)轉(zhuǎn)向支出預(yù)算和政策；3.規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付減少“跑部錢進(jìn)”；4.“預(yù)算公開”入法、從源頭防治腐??；5.嚴(yán)格債務(wù)管理、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；6.“勤儉節(jié)約”入法、違紀(jì)鐵腕追責(zé)。

第一大亮點(diǎn)涉及“全口徑預(yù)算”，接受人民代表大會(huì)及社會(huì)公眾的監(jiān)督。事實(shí)上，“全口徑預(yù)算”已經(jīng)存在若干年。2010年6月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》，規(guī)定自2011年1月1日起，中央各部門的全部預(yù)算外收入納入預(yù)算管理，收入全額上繳國(guó)庫(kù)。因此從理論上說(shuō)，2011年后地方政府不再擁有“預(yù)算外”資金。

但事實(shí)上，許多新聞報(bào)道及研究人員的一線調(diào)研，基層特別是縣級(jí)財(cái)政部門仍然擁有“預(yù)算外”收入。而且基層政府的“小金庫(kù)”問(wèn)題一直沒(méi)有解決。這些問(wèn)題說(shuō)明，“全口徑預(yù)算”需要更多的配套措施。至少，需要切實(shí)追究地方政府違反“全口徑預(yù)算”的行政責(zé)任。

亮點(diǎn)之二的內(nèi)容有一定的新意，政府的預(yù)算不能僅僅管一年，而應(yīng)該管多年。中長(zhǎng)期預(yù)算有利于發(fā)揮預(yù)算的宏觀調(diào)控功能。進(jìn)一步，政府還可以靈活運(yùn)用財(cái)政政策和貨幣政策來(lái)調(diào)節(jié)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)。不過(guò)，如果是做中長(zhǎng)期預(yù)算和規(guī)劃，首先財(cái)政年度的設(shè)定可能需要調(diào)整。現(xiàn)行的財(cái)政年度是1月1日至12月31日，而在一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，財(cái)政年度的設(shè)定是跨年度。

一般來(lái)說(shuō)，中長(zhǎng)期規(guī)劃需要與國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃相銜接，而經(jīng)濟(jì)規(guī)劃常常是按照公歷年度進(jìn)行的。而預(yù)算的審批通常需要一定時(shí)滯，因此財(cái)政年度滯后幾個(gè)月份開始是比較合適的。調(diào)整財(cái)政年度還有其他的好處。比如現(xiàn)在我國(guó)的財(cái)政運(yùn)行有兩三個(gè)是無(wú)授權(quán)狀態(tài)。也就是在人大開會(huì)通過(guò)之前政府不應(yīng)該進(jìn)行相關(guān)的支出，而全國(guó)人大的會(huì)期是在每年的3月份。其次，中長(zhǎng)期規(guī)劃還需要理順人大與財(cái)政部門的關(guān)系。之前人大對(duì)預(yù)算的審查只涉及一年的預(yù)算情況，而現(xiàn)在加入中長(zhǎng)期規(guī)劃，相關(guān)的信息量成倍增長(zhǎng)。因此，人大專門委員會(huì)及人大代表需要更長(zhǎng)的時(shí)間審查相關(guān)的文件。

亮點(diǎn)之三涉及到規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。“跑部進(jìn)京”對(duì)中國(guó)的公共治理傷害之重是無(wú)法評(píng)估的。不過(guò)，筆者在基層調(diào)研時(shí)，發(fā)現(xiàn)許多地方長(zhǎng)官公開提倡“跑部進(jìn)京”。人們不僅要問(wèn)，為何地方官要如此公然違反中央政策？

事實(shí)上，這是地方的無(wú)奈之舉。在1994年分稅制改革之后，一個(gè)持久的財(cái)政結(jié)構(gòu)是中央強(qiáng)財(cái)政、地方弱財(cái)政。這個(gè)趨勢(shì)在近年有增無(wú)減。地方政府接受大量的中央轉(zhuǎn)移支付，中西部的省份尤其嚴(yán)重。如果沒(méi)有中央的轉(zhuǎn)移支付，大部分縣級(jí)政府都可能處于破產(chǎn)邊緣。而當(dāng)前“規(guī)范轉(zhuǎn)移支付”的措施是建立定期評(píng)估和退出機(jī)制。財(cái)政部幾年前已經(jīng)研討、醞釀并部分推行此方案。實(shí)際執(zhí)行是不樂(lè)觀的。許多“戴帽”的轉(zhuǎn)移支付體現(xiàn)的是上級(jí)部門的精神，而要取消轉(zhuǎn)移支付是切斷上級(jí)主管部門與下級(jí)部門的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，這在中國(guó)的行政體系中是何等難的事。

亮點(diǎn)之四涉及到預(yù)算公開。預(yù)算公開的重要性不言而喻。預(yù)算公開與預(yù)算民主是緊密相關(guān)的。也就是民眾可以看到政府的活動(dòng)，同時(shí)施加一定的影響。而修訂后的預(yù)算法已明確規(guī)定預(yù)算公開的程序和時(shí)間。不過(guò)，之前的預(yù)算案也是公開的。在中國(guó)政府實(shí)施信息公開條例之后，許多地方的民眾是可以在網(wǎng)絡(luò)上查詢政府預(yù)算的。但這些預(yù)算案都是相當(dāng)粗糙。比如，預(yù)算案提到教育支出是5億元，比去年增加10%。這樣的數(shù)據(jù)意義不大。5億元花在什么地方？而增加10%是因?yàn)檎{(diào)整教師的工資導(dǎo)致的，還是當(dāng)?shù)鼗烁噘Y金在建設(shè)校舍上，還是更多資金投入到學(xué)生的計(jì)算機(jī)課程上？任何一個(gè)答案對(duì)老百姓來(lái)說(shuō)都是意義不同的。可惜預(yù)算的精細(xì)度就到此為止。

而更為重要的，關(guān)于預(yù)算公開的條文中，還有“涉及國(guó)家秘密的除外”的條款。此條款是致命的?，F(xiàn)實(shí)中，我國(guó)政府沒(méi)有一個(gè)明確的清單表明哪些事項(xiàng)是涉及國(guó)家秘密。根據(jù)筆者的研究，公務(wù)員工資是不公開的事項(xiàng)。而在發(fā)達(dá)國(guó)家的預(yù)算民主中，公務(wù)員工資的公開是極為重要的。不是說(shuō)政府公開每名公務(wù)員的收入，而是公開公務(wù)員的收入水平。從國(guó)內(nèi)一些人士向財(cái)政部門申請(qǐng)公務(wù)員工資公開的情況來(lái)看，大多數(shù)地方政府是以工資事項(xiàng)不屬于政府公開范圍為由拒絕相關(guān)申請(qǐng)的。

亮點(diǎn)之五涉及到債務(wù)管理。從目前各方的反映來(lái)看，債務(wù)管理應(yīng)該是預(yù)算法修訂中的重要部分。不過(guò)，實(shí)際的執(zhí)行仍然值得觀察。

而第六個(gè)亮點(diǎn)是價(jià)值判斷，納入預(yù)算法修訂的六大亮點(diǎn)實(shí)為令人不解。

公共預(yù)算的本意就是替百姓看管錢袋子，當(dāng)然要履行“勤儉節(jié)約”的原則。比如，香港政府號(hào)稱是全世界最富有的地方政府之一，在全球金融危機(jī)的背景下每年都有數(shù)百億的財(cái)政盈余，最后不得不派現(xiàn)金給普通老百姓。而在香港的政府活動(dòng)中，“勤儉節(jié)約”也是鐵律，違紀(jì)追究責(zé)任更是理所當(dāng)然。在許多國(guó)家，預(yù)算一旦通過(guò)就是法律，因此違反預(yù)算執(zhí)行中的若干條款可能構(gòu)成違法。而檢視我國(guó)地方的預(yù)算和決算數(shù)額，之間的差距可能是100%，但很少有官員因此被追究責(zé)任。

執(zhí)行中的扭曲

1999年開始，財(cái)政部在全國(guó)范圍內(nèi)推行預(yù)算改革。其中許多改革比如部門預(yù)算改革的主要精神等均已寫入修訂后預(yù)算法。部門預(yù)算要求財(cái)政資金由每個(gè)政府部門使用，這樣一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，就可以直接追究部門的責(zé)任。

實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多地方政府仍然將資金統(tǒng)一在某個(gè)口之下。比如一些官員認(rèn)為，農(nóng)業(yè)口的資金應(yīng)該放在一起調(diào)配使用，這樣可以“集中財(cái)力辦大事”。在資金的實(shí)際使用方面，一些資深的中國(guó)問(wèn)題觀察專家也發(fā)現(xiàn)，地方政府不是嚴(yán)格按照預(yù)算科目執(zhí)行，項(xiàng)目間的資金違規(guī)調(diào)劑是很普遍的。而一些地方官員在筆者的采訪中還提到地方預(yù)算中的一句潛規(guī)則：“申報(bào)資金上級(jí)做主，拿到資金自己做主”。這表明，預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)管理是不足的。

財(cái)政部在地方推行的還有零基預(yù)算，政策推行目標(biāo)是對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)時(shí)評(píng)估，新一年的預(yù)算要根據(jù)當(dāng)年的情況制定，與往年的基數(shù)無(wú)關(guān)。而零基預(yù)算在地方上就演化成多次申請(qǐng)撥款。比如一些部門在年初時(shí)上報(bào)數(shù)額較小的預(yù)算，之后數(shù)月再提出補(bǔ)充預(yù)算申請(qǐng)。

因此，一些部門不僅拿到比往年更多的撥款，而且通過(guò)資金多次申請(qǐng)，資金使用的“靈活性”還大大上升。

而在預(yù)算法的修訂過(guò)程中，人們關(guān)注人大的監(jiān)督功能是否增加了。在對(duì)地方政府預(yù)算編制和執(zhí)行的調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)地方政府審批預(yù)算權(quán)力事實(shí)上集中于縣委書記和縣長(zhǎng)手中，而不是人大代表。財(cái)政和預(yù)算涉及分配事項(xiàng)，也是地方權(quán)力行使的主要場(chǎng)域?？h委書記和縣長(zhǎng)極為重視這場(chǎng)游戲，再加上地方人大常委會(huì)主任由縣委書記所兼，因此人大代表可以提出異議的空間相當(dāng)之小。因此，即使在中央層面上人大的作用增強(qiáng)了，但在基層的政治生活中，人大預(yù)算的監(jiān)督功能還是偏弱。

改革路在何方

今年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織推出預(yù)算治理的若干原則（草案）。其中有數(shù)項(xiàng)內(nèi)容對(duì)中國(guó)政府的預(yù)算很有啟發(fā)。一是預(yù)算文件和數(shù)據(jù)應(yīng)該是公開、透明和可獲取的。在香港，市民可以點(diǎn)擊鼠標(biāo)，找到任何一個(gè)政府部門的預(yù)算。這其中，民眾可以找到該部門的工作目標(biāo)和細(xì)化的項(xiàng)目，而在每個(gè)項(xiàng)目之下政府人員投入和資金（公務(wù)員的薪酬等）等數(shù)據(jù)都是可以獲得的。而購(gòu)買一些設(shè)備的數(shù)據(jù)也是公開的。如果市民更有耐心，還可以直接向政府索取更為詳盡的數(shù)據(jù)。這樣的預(yù)算公開、透明就可以讓民眾實(shí)現(xiàn)其預(yù)算民主的權(quán)利。

二是預(yù)算應(yīng)是包容的、參與度高和務(wù)實(shí)的。這一點(diǎn)在許多國(guó)家的預(yù)算編制過(guò)程中可以看到。在這些國(guó)家和地方中，政府預(yù)算是人人均可以參與的，民眾也可以將自己（群體）的需要寫入到預(yù)算的建議中。而立法機(jī)關(guān)可以在辯論中要求政府回應(yīng)社會(huì)關(guān)心的熱點(diǎn)話題和進(jìn)行財(cái)政投入。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，這種公開、務(wù)實(shí)的預(yù)算辯論是有利于社會(huì)凝聚共識(shí)的。更重要的是，預(yù)算編制和執(zhí)行中的官民互動(dòng)可以培養(yǎng)公民的預(yù)算精神。

三是預(yù)算應(yīng)該提供一個(gè)公共財(cái)政全面、真實(shí)和公平的圖景。這在預(yù)算民主中也是至關(guān)重要的。這至少表明預(yù)算應(yīng)該是“全口徑”。政府不能將一些收入藏在自己的口袋中，更不可能放到官員的腰包里。同時(shí)，預(yù)算常常是各種民意的交匯點(diǎn)，因此，預(yù)算案應(yīng)該是全方位和公平的，政府要照顧各類利益團(tuán)體的需求。比如在中國(guó)政府的預(yù)算編制中，關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的預(yù)算投入就相當(dāng)多。這一方面反映政府官員的GDP至上主義，另一方面也反映商界的利益。而預(yù)算應(yīng)該體現(xiàn)多方的利益，包括最底層民眾的利益。

四是預(yù)算的評(píng)估和檢討應(yīng)該是實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的，而物有所值是預(yù)算編制的重要原則。中國(guó)財(cái)政部已推行各種預(yù)算執(zhí)行的評(píng)估機(jī)制。不過(guò)，實(shí)際執(zhí)行中卻不理想。至少，政府各部門應(yīng)該將每年進(jìn)行的工作事項(xiàng)詳細(xì)羅列出來(lái)，每個(gè)事項(xiàng)所花去的人工成本和設(shè)備等投入都要用數(shù)字來(lái)表示。而“物有所值”更需要深入貫徹。就像一個(gè)勤儉持家的家庭主婦一樣，政府的支出需要確?！拔镉兴怠?。因此，政府要完善采購(gòu)機(jī)制，也需要改善政府外包服務(wù)（更重要的是改善政府與民間組織的關(guān)系）。這樣，政府的每一分錢，哪怕不是政府自己親自花出去，也要讓老百姓感受到納稅人的錢是花得“物有所值”。

作者為香港教育學(xué)院亞洲及政策研究學(xué)系助理教授