《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》之我見

黃獻(xiàn)超，王紹偉，徐浩天

（許昌市畜牧技術(shù)推廣站，河南許昌46611000000）

《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》之我見

黃獻(xiàn)超，王紹偉，徐浩天

（許昌市畜牧技術(shù)推廣站，河南許昌46611000000）

2013年11月11日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署第643號(hào)國務(wù)院令，頒布了《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），《條例》于2014年1月1日起正式施行。一年多來，在《條例》實(shí)施過程中從養(yǎng)殖場(chǎng)、戶到有關(guān)政府部門對(duì)《條例》都有不同的見解。筆者淺談自己對(duì)《條例》的一些認(rèn)識(shí)和見解，以與業(yè)界同仁探討交流。

1 《條例》在我國法律體系中的地位

長(zhǎng)期以來，畜禽養(yǎng)殖污染防治監(jiān)管無法可依，僅有的原環(huán)保總局2001年頒布的《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》效力有限，難以作為進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管的依據(jù)，導(dǎo)致畜禽養(yǎng)殖污染防治設(shè)施配套率低，環(huán)境管理不到位。此外，作為部門規(guī)章也無法協(xié)調(diào)更多力量、出臺(tái)更多的政策措施推動(dòng)畜禽養(yǎng)殖廢棄物利用水平的提高。

作為首部國家層面上專門的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)類法規(guī)，《條例》比《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》具有更高的法律效力，能更好地起到承上啟下的作用?！稐l例》上層有《中華人民共和國畜牧法》、《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》等，《條例》將這些法律中的相關(guān)條文詳細(xì)化，更具有可操作性；對(duì)下層具有指導(dǎo)各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門、農(nóng)牧主管部門以及其他有關(guān)部門制定相關(guān)養(yǎng)殖規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)、配套實(shí)施細(xì)則、獎(jiǎng)懲補(bǔ)助辦法及開展有關(guān)執(zhí)法工作的作用。

2 《條例》實(shí)施的對(duì)象

《條例》解決的是各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門、農(nóng)牧主管部門以及其他有關(guān)部門與規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)之間產(chǎn)生的養(yǎng)殖污染防治法律關(guān)系。我國的畜牧養(yǎng)殖業(yè)正逐步向規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化發(fā)展，有針對(duì)性地解決好規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)的養(yǎng)殖污染防治問題，既能提高執(zhí)法部門的工作效率、減少養(yǎng)殖污染物的主要來源，又能對(duì)小型養(yǎng)殖場(chǎng)、戶起到示范帶頭作用。

3 加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖環(huán)境保護(hù)監(jiān)管

為嚴(yán)防畜禽養(yǎng)殖廢棄物不當(dāng)處理和處置污染環(huán)境，《條例》對(duì)此做出了一系列規(guī)定，包括新改擴(kuò)建畜禽養(yǎng)殖項(xiàng)目要依法進(jìn)行環(huán)評(píng)；養(yǎng)殖場(chǎng)和小區(qū)報(bào)批建設(shè)的環(huán)節(jié)需要在環(huán)評(píng)文件中明確廢棄物的處理措施；要建設(shè)與其產(chǎn)能規(guī)模相適應(yīng)的廢棄物貯存、雨污分流等污染防治設(shè)施，未建設(shè)、建設(shè)不合格或不能正常運(yùn)行的不允許投產(chǎn)和使用；糞肥、沼渣、沼液還田要考慮土地消納能力；嚴(yán)禁隨意處置畜禽尸體等。對(duì)違反《條例》規(guī)定的行為制定了明確的罰則，使執(zhí)法部門在執(zhí)法過程有法可依。

4 采取“疏堵結(jié)合、以疏為主”的畜禽養(yǎng)殖污染防治思路

《條例》以生態(tài)文明建設(shè)的精神為指導(dǎo)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展走綠色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)和低碳農(nóng)業(yè)的路子，采取“疏堵結(jié)合、以疏為主”全過程管理的思路，對(duì)產(chǎn)業(yè)的布局選址、環(huán)評(píng)審批、污染防治配套設(shè)施建設(shè)等前置環(huán)節(jié)做出了規(guī)定，對(duì)廢棄物的處理方式、利用途徑等環(huán)節(jié)做出了規(guī)定。為推動(dòng)將綜合利用作為防治畜禽養(yǎng)殖污染的根本手段，《條例》還特設(shè)專章對(duì)綜合利用的激勵(lì)措施做出了一系列規(guī)定，從根本上為提高畜禽養(yǎng)殖企業(yè)污染防治積極主動(dòng)性、實(shí)現(xiàn)以環(huán)境保護(hù)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和升級(jí)、達(dá)到畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)和諧統(tǒng)一目的提供了有力的制度保障。

5 實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的雙贏

為處理好環(huán)境保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系，使二者形成相輔相成、互相支持、互相促進(jìn)的狀態(tài)，在提高環(huán)境保護(hù)水平的同時(shí)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)雙贏，《條例》在制度設(shè)置上做了精心設(shè)計(jì)。

為避免環(huán)境保護(hù)與畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展在實(shí)踐中被割裂，《條例》規(guī)定新改擴(kuò)建養(yǎng)殖場(chǎng)和小區(qū)的建設(shè)要符合《畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃》和《畜禽養(yǎng)殖污染防治規(guī)劃》這兩個(gè)規(guī)劃的要求，有利于保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展在合乎區(qū)域環(huán)境保護(hù)要求的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有序發(fā)展，避免由于前期考慮不足而在日后由于環(huán)保問題影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

畜禽規(guī)模化養(yǎng)殖業(yè)疫病風(fēng)險(xiǎn)較大，一旦發(fā)生疫病將給養(yǎng)殖者帶來難以估計(jì)的直接和間接經(jīng)濟(jì)損失，而養(yǎng)殖場(chǎng)所的環(huán)保搞得好不好則直接關(guān)系到疫病防控。另外，養(yǎng)殖場(chǎng)所環(huán)保還直接關(guān)系到鄰里關(guān)系的和諧，搞不好將導(dǎo)致糾紛，直接影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為此，《條例》對(duì)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)和養(yǎng)殖小區(qū)環(huán)保提出了一些具體要求，認(rèn)真落實(shí)這些環(huán)保要求，對(duì)提高畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)所防控疫病的能力以及促進(jìn)與鄰里關(guān)系的和諧都會(huì)有積極作用，從而更好地保障畜禽養(yǎng)殖業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

《條例》將激勵(lì)和引導(dǎo)廢棄物綜合利用作為解決畜禽養(yǎng)殖污染問題的根本途徑，為此做了一系列規(guī)定：畜禽養(yǎng)殖污染防治設(shè)施建設(shè)和改造可以申請(qǐng)環(huán)境保護(hù)等相關(guān)資金支持，利用畜禽養(yǎng)殖廢棄物進(jìn)行有機(jī)肥生產(chǎn)等綜合利用活動(dòng)享受稅收優(yōu)惠，購買使用有機(jī)肥享受不低于化肥的使用補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，制取沼氣及發(fā)電上網(wǎng)享受相關(guān)優(yōu)惠政策等。這些規(guī)定都有利于提高畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用率，甚至通過種養(yǎng)結(jié)合、綜合開發(fā)，使產(chǎn)業(yè)效益得到整體提升，在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)的同時(shí)全面提升污染防治水平。此外，《條例》規(guī)定，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)、小區(qū)建設(shè)和環(huán)保設(shè)施配套予以資金、用地方面的政策扶持和獎(jiǎng)勵(lì)，規(guī)定縣級(jí)以上地方政府要將規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖用地納入土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌安排落實(shí)養(yǎng)殖用地，鼓勵(lì)利用廢棄地、未利用地等開展規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化畜禽養(yǎng)殖，畜禽養(yǎng)殖用地按農(nóng)用地管理。這些規(guī)定將有利于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、集約化發(fā)展，有利于提高管理水平、降低生產(chǎn)成本、發(fā)揮規(guī)模效益，也更有利于做好環(huán)境保護(hù)。

6 《條例》具有很強(qiáng)的針對(duì)性和可行性

考慮到我國的畜牧業(yè)發(fā)展相對(duì)較弱，畜禽養(yǎng)殖污染防治形勢(shì)又比較嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)，《條例》明確其適用范圍是養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)，并要求省級(jí)政府根據(jù)畜牧業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和畜禽養(yǎng)殖污染防治要求確定養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)的具體規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)明確牧區(qū)放牧養(yǎng)殖不適用本條例。要求畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)建設(shè)污染防治設(shè)施，已委托他人對(duì)畜禽養(yǎng)殖廢棄物代為綜合利用和無害化處理的，可以不自行建設(shè)污染防治設(shè)施。要求畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)和養(yǎng)殖小區(qū)之外的其他養(yǎng)殖戶，采取措施減少畜禽養(yǎng)殖廢棄物的產(chǎn)生量和排放量，并及時(shí)收集、貯存和清運(yùn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物。要求對(duì)污染嚴(yán)重的畜禽養(yǎng)殖密集區(qū)域，由市、縣政府進(jìn)行綜合整治。

7 《條例》規(guī)定了地方各級(jí)人民政府的職責(zé)

《條例》規(guī)定縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)畜禽養(yǎng)殖污染防治的統(tǒng)一監(jiān)督管理，即污染防治的執(zhí)法主體是縣級(jí)以上環(huán)保部門，但是病害畜禽無害化處理的執(zhí)法主體是縣級(jí)以上動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

縣級(jí)以上人民政府農(nóng)牧主管部門負(fù)責(zé)畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用的指導(dǎo)和服務(wù)。

縣級(jí)以上人民政府循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合管理部門負(fù)責(zé)畜禽養(yǎng)殖循環(huán)經(jīng)濟(jì)工作的組織協(xié)調(diào)。

縣級(jí)以上人民政府其他有關(guān)部門依照《條例》規(guī)定和各自職責(zé)，負(fù)責(zé)畜禽養(yǎng)殖污染防治相關(guān)工作。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)協(xié)助有關(guān)部門做好本行政區(qū)域的畜禽養(yǎng)殖污染防治工作。

對(duì)于畜牧部門來講，具體包括以下幾個(gè)方面的職責(zé)：①根據(jù)環(huán)境承載能力以及畜禽養(yǎng)殖污染防治要求，合理布局，科學(xué)確定畜禽養(yǎng)殖的品種、規(guī)模、總量。②協(xié)助環(huán)境保護(hù)主管部門編制畜禽養(yǎng)殖污染防治規(guī)劃。③協(xié)同其他有關(guān)部門制定好《條例》的相關(guān)優(yōu)惠扶持政策。④推廣先進(jìn)適用技術(shù)，促進(jìn)畜禽養(yǎng)殖污染防治水平的提高。⑤落實(shí)各項(xiàng)畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)污染防治政策，并組織好污染治理項(xiàng)目的實(shí)施。

綜上所述，《條例》的基本思路就是通過引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)模式和布局的優(yōu)化、加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管、營造有利于畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用的政策環(huán)境、打通畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用的實(shí)現(xiàn)渠道，從根本上解決畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源浪費(fèi)導(dǎo)致的環(huán)境污染問題，推動(dòng)我國生態(tài)農(nóng)業(yè)水平的提高，促進(jìn)整個(gè)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生態(tài)文明建設(shè)。

各有關(guān)政府部門和廣大畜禽養(yǎng)殖戶身處畜禽養(yǎng)殖污染防治的第一線，能否準(zhǔn)確理解并把握《條例》的精神和要求，關(guān)系到環(huán)境保護(hù)工作的效果，關(guān)系到畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)效能的提升。因此，雙方應(yīng)深刻理解和把握《條例》的精神、主旨和要義，加大環(huán)境監(jiān)管工作力度，合理制定當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)發(fā)展規(guī)劃和畜禽養(yǎng)殖污染防治規(guī)劃，制定和利用好《條例》的相關(guān)優(yōu)惠扶持政策，抓住《條例》實(shí)施為畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)帶來的良好機(jī)遇，通過實(shí)現(xiàn)種養(yǎng)平衡和種養(yǎng)結(jié)合，在治理畜禽養(yǎng)殖污染的同時(shí)增加自身經(jīng)濟(jì)效益，以發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型和升級(jí)保障促進(jìn)畜禽養(yǎng)殖行業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展?！?/p>