“農(nóng)轉居”社區(qū)治理模式研究

余長惠+王玉龍

【摘 要】“農(nóng)轉居”社區(qū)是我國城市化進程中一種特殊類型的社區(qū)。此類社區(qū)的治理關乎民生，對國家城鎮(zhèn)化進程的良性發(fā)張起著重要的作用。本文以合同制治理理論為切入點，探討“農(nóng)轉居”社區(qū)治理模式構建。

【關鍵詞】“農(nóng)轉居”社區(qū)；社區(qū)治理模式；合同制治理

一、“農(nóng)轉居”社區(qū)治理的研究基礎

（一）關于社區(qū)的定義

在原始社會，由于物質財富的匱乏，人們必須以群居的生活方式才能通過團結合作獲取基本的生存資料。長期的合作生產(chǎn)和生活，是的人與人之間產(chǎn)生了自然的情感聯(lián)系和心理認同，這些情感聯(lián)系和心理認同慢慢地就形成了本群體共同的文化習俗和道德規(guī)范，這就是社區(qū)的雛形。古希臘哲學家亞里士多德認為，人們走到一起生活在一個社區(qū)環(huán)境下，相互實現(xiàn)基本生活需求，發(fā)現(xiàn)生活樂趣。直到1887年，德國社會學家滕尼斯在《社區(qū)與社會》一文中指出，古代社區(qū)關系是潛意識狀態(tài)的，非目的性的，人們自然的生活在一起，他們之間的聯(lián)系是自然的而非有意的；而現(xiàn)代社會則是高度自覺意識到的社會關系，人們的行為是理性的和算計的，是為了達到特定目的而蓄意計劃和選擇的。[1] “農(nóng)轉居”社區(qū)是社區(qū)的一種類型。近年來，隨著城市規(guī)模的快速擴張，城郊農(nóng)田大量被征用，形成了大批實地農(nóng)民。各級政府向農(nóng)民支付了征地補償金，并幫助辦理了養(yǎng)老和醫(yī)療保險，同時把他們安置到新建的集中居住區(qū)，撤銷村建制，成立了新型“農(nóng)轉居”社區(qū)，使失地農(nóng)民在社會管理和生活保障上向城鎮(zhèn)居民全面并軌，越來越多的城郊失地農(nóng)民進入到二、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)領域，正在逐步轉變?yōu)樾碌某鞘芯用瘛?/p>

（二）關于社區(qū)治理

社區(qū)治理可以理解為是治理理論在社區(qū)層面上的運用，或者說是對社區(qū)范圍內(nèi)的公共事務進行治理。與過去的政府或準政府機構對城鄉(xiāng)基層社會的統(tǒng)治或管理不同，社區(qū)治理指的是一種由共同的目標支持的社區(qū)公共事務方面的火攻或管理機制。這些活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。它是一個由在社區(qū)范圍內(nèi)的不同的公私行為主體（包括個人、組織、公私機構、權利機關、非權力機構、社會、市場等），依據(jù)正式的強制性的法規(guī)，以及非正式的，人們愿意遵從的規(guī)范約定，通過協(xié)商談判、資源交換、協(xié)調互動，共同對涉及社區(qū)居民利益的公共事務進行有效管理，從而增強社區(qū)凝聚力，提高社區(qū)自治能力，增進社區(qū)成員福利、推進社區(qū)經(jīng)濟和社會進步的過程。關于“農(nóng)轉居”社區(qū)治理，學術界有不同的觀點，有“城中村”、也有城鄉(xiāng)結合部的“農(nóng)轉居”社區(qū)建設[2]，本文是將以上兩種類型的社區(qū)結合起來研究。

二、合同制治理理論

合同制治理模式是一個起源較早的治理模式。它在傳統(tǒng)政府的管理中就開始發(fā)揮作用，但隨著時代的發(fā)展、經(jīng)濟全球化趨勢的加強，合同制治理模式為政府機構運用的范圍在數(shù)量上日益呈上漲趨勢。這是因為，作為行政領域的一種新行政手段，政府合同具有能較好地體現(xiàn)現(xiàn)代民主的思想以及靈活性、合作性、競爭性等優(yōu)點，所以能很快在世界范圍內(nèi)得到發(fā)展和應用。但在用于實踐中并受到好評的同時，學者們也對它存在的問題提出了質疑。主要表現(xiàn)在合同制實踐過程中所產(chǎn)生的民主、交易成本衡量以及信任等。還有就是由簽約者的理性和簽約過程中造成的帕累托次優(yōu)選擇結果；以及合同并不總是能達到提高效率的目標等問題而出現(xiàn)的合同制治理向科層制治理回歸的現(xiàn)象等。但不論學者們提出何種質疑，合同制治理模式能夠克服官僚制治理所面臨的困難，為現(xiàn)代公共部門治理提供一種選擇途徑，它使政府能夠對社會對公共產(chǎn)品和服務的需求作出快速的反應并能及時作出調整。套用國內(nèi)著名行政學家陳振明（2007）教授的觀點：“合約制是新公共管理的核心；合約制政府模式是現(xiàn)代公共部門治理的最新理論范式，它能使政府有效地擺脫‘掌舵和‘劃槳所產(chǎn)生的職責困境”[3]。再者，根據(jù)我國的國情——正處于社會轉型、改革開放和全面實現(xiàn)小康社會的攻堅時期，“加強執(zhí)政能力建設已成為關系中國社會主義事業(yè)興衰成敗的重大戰(zhàn)略課題”。

三、“農(nóng)轉居”社區(qū)的合同制治理模式構建

治理理論對政府角色進行重新定位，從而誕生了新的政府理論。這一理論認為，政府不應是權能的，而是有效的，政府的只能必須真正擺脫劃槳困境成為名副其實的掌舵者。在社區(qū)治理中更是如此，因此本文建議用合同來治理社區(qū)。為了達到這一目的，本文建議通過建構社區(qū)、非政府組織與私營部門的合作伙伴關系、營造公平的競爭環(huán)境、加強對合同的管理能力等幾個方面來促進合同制治理的發(fā)展。

（一）建構政府、非政府組織與私營部門的合作伙伴關系

借鑒公共選擇理論，充分利用市場機制運作提高公共服務質量，即對于政府共同關注的問題，如公用事業(yè)的建設問題、環(huán)境保護和公共衛(wèi)生問題、公共安全問題等，政府可以“利用私人組織或半私人組織”來提供公共服務。因為民間的力量具有貼近民眾、行動靈活、敢于創(chuàng)新、組織專業(yè)化、適用范圍廣的優(yōu)點，從而能起到降低成本、提高效率的作用。最為重要的一點即民間的力量由于是外部問題的直接受害者，因此對問題會更加敏感和具有責任性。在促進合同制治理的發(fā)展過程中民間力量可以發(fā)揮橋梁和紐帶作用，是市場機制中潤滑政府和市場矛盾沖突的理性媒介。在現(xiàn)代市場條件下應當充分重視非政府組織在合同治理中的推動作用，政府應積極推進體制改革為民間組織發(fā)展創(chuàng)提供更好的環(huán)境和條件。具體到“農(nóng)轉居”社區(qū)治理中，由于采用合同的方式來治理社區(qū)使得社區(qū)的主體不再是單一結構了，其權力結構不再是上下等級式的垂直結構，因此需要各方能夠在互相信任的基礎上，互相尊重，客服分歧，通過對話、談判、協(xié)商的方式，采取合作行動以實現(xiàn)共同利益。

（二）營造公平的競爭環(huán)境

在合同制治理中，政府作為合同購買方，其中一項重要責任就是選擇最為適合的公共服務承接者，這就需要政府努力營造公平的競爭環(huán)境。具體來講，在招投標環(huán)節(jié)，要加強信息的公開，鼓勵更多的社會力量參與投標。同時，對于申請投標的社會力量，也要對其資質、技術、信譽等加以監(jiān)督。再者，還有必要對招投標制度加以規(guī)范。筆者認為，尤其是在相關材料公示的方式、范圍、期限等方面要有明確的規(guī)定?！稗r(nóng)轉居”社區(qū)是由農(nóng)村社區(qū)轉化而來，城鄉(xiāng)二元結構的轉化是城市化的本質和難點所在，在通過合同來對社區(qū)進行管理時，尤其要注意在對招投標對象的管理，給投標方創(chuàng)造一個公平的競爭環(huán)境，使得真正有能力的投標者能競爭成功，實現(xiàn)對“農(nóng)轉居”社區(qū)在公共基礎設施、城鄉(xiāng)社保制度等公共服務提供方面真正落實到位。

（三）加強對合同的管理能力

用合同的方式對“農(nóng)轉居”社區(qū)進行治理，政府不再是管理社區(qū)的單一的權力主體，這對合同的管理能力提出了較高要求。首先要加強對合同管理的人才隊伍建設。合同管理離不開專業(yè)人才，應當加強對合同管理專業(yè)人才的培養(yǎng)。合同管理人才不僅要具備合同談判、合同策劃能力，還要在合同擬定、合同條款分析、服務指標體系確定、合同風險分析等方面具有專業(yè)性，以確保合同的準確與完善。同時，在對“農(nóng)轉居”社區(qū)的治理中，合同的簽訂涉及到許多方面，應當根據(jù)不同類別的公共服務項目，聘請相關領域的專家協(xié)助合同管理。我們知道，“農(nóng)轉居”社區(qū)居民大多是由農(nóng)民轉化而來，這些居民在身份轉變之后大多進入二、三產(chǎn)業(yè)工作。因此在對居民進行職業(yè)培訓時，要聘請相關專業(yè)的機構對居民進行培訓。

【參考文獻】

[1]滕尼斯：《共同體與社會》，北京，商務印書館，1999，52-53。

[2]陳剩勇；《政府創(chuàng)新，治理轉型與浙江模式》，《浙江社會科學》2009年第4期。

[3]陳振明：新公共管理前沿[M].福州：福建人民出版社，2002年版， 363—383。