云南民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧所面臨的問題及相應(yīng)對策研究

韓寧+張丹丹+張楊海

【摘 要】近年來，隨著我國扶貧開發(fā)的深入推進(jìn)，“精準(zhǔn)扶貧”一詞在大眾視野中出現(xiàn)的頻率越來越高，精準(zhǔn)扶貧是中國扶貧進(jìn)行到新階段后的新舉措，符合中國國情。扶貧的重點(diǎn)已經(jīng)逐漸落實(shí)到各地的貧困縣及貧困村。2015年1月，習(xí)近平總書記新年首個調(diào)研地點(diǎn)選擇了云南，總書記強(qiáng)調(diào)堅(jiān)決打好扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)，加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，并提出扶貧開發(fā)“貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”。這些都強(qiáng)調(diào)了“精準(zhǔn)扶貧”政策的貫徹實(shí)施的重要性。云南省作為國家級貧困縣最多的省份，屏邊縣位于云南紅河州的南部，屬國家扶貧重點(diǎn)縣，屬全國14個特殊困難地區(qū)石漠化片區(qū)縣，在新時期的扶貧開發(fā)工作中，屏邊縣面臨著很多問題。本文將選取云南省紅河州屏邊縣作為研究對象，研究精準(zhǔn)扶貧的具體實(shí)施情況及績效分析并提出相應(yīng)的對策和建議，為精準(zhǔn)扶貧政策的進(jìn)一步實(shí)施提供理論依據(jù)。

【關(guān)鍵詞】云南；民族；精準(zhǔn)扶貧；研究

一、精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵及政策分析

目前，精準(zhǔn)扶貧政策并沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)概念，一般的定義為地方要優(yōu)化整合扶貧資源，實(shí)行精準(zhǔn)扶貧，確保扶貧到村到戶。筆者認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵應(yīng)分為兩個方面，分別是扶貧政策的“精”和“準(zhǔn)”。

精準(zhǔn)扶貧中的“精”就是要作到扶貧資源的合理優(yōu)化配置及充分利用。不但要達(dá)到經(jīng)濟(jì)效用的最大化，并且能夠促進(jìn)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。保證扶貧政策不是解一時之貧困，而是讓貧困地區(qū)徹徹底底的擺脫貧困，達(dá)到我國全面建設(shè)小康社會的新標(biāo)準(zhǔn)。而真正做到“精”則需要做到因戶施策，精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)到每一個貧困戶，掌握貧困的原因，從根源著手切實(shí)解決每個貧困戶的貧困問題。而政府則是在管理上和決策上作到“精”，對每個貧困戶作到最有效的幫扶。

精準(zhǔn)扶貧中的“準(zhǔn)”就是要是扶貧資源真正分配到每個貧困戶，做到精確識別，總的原則是“縣為單位、規(guī)?？刂?、分級負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識別、動態(tài)管理”。不但要成分了解每個貧困戶的具體情況，而且要做到每個措施作用的精確發(fā)揮。要使扶貧政策民主化，充分公開、公正、公平。讓貧困戶積極參與精準(zhǔn)扶貧政策的貫徹與實(shí)施。把識別的權(quán)利交給貧困戶，判斷的標(biāo)準(zhǔn)由貧困戶集體做出，提高精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的準(zhǔn)確度。

但在現(xiàn)實(shí)政策的具體實(shí)施中還是遇到了很多的問題。在精準(zhǔn)扶貧之路上并沒有真正做到精準(zhǔn)。因?yàn)榫珳?zhǔn)的要求比較難以達(dá)到，要做到精準(zhǔn)的工作量就特別大，單位越小需要的調(diào)查成本就越高，具體的扶貧內(nèi)容越實(shí)就越難以全面做到。在具體案例中都是“一鍋煮”，沒有做到因地制宜，因戶施策，沒有做到具體問題，具體分析。還有的現(xiàn)象是精準(zhǔn)的問題解決了，然而上下級的協(xié)調(diào)溝通沒有達(dá)到具體目標(biāo)，不能統(tǒng)籌兼顧。使扶貧政策沒有落到實(shí)處，扶貧政策只是一紙空文，沒有真正解決當(dāng)前遇到的貧困問題。

二、屏邊縣粗放式扶貧政策演進(jìn)及實(shí)施情況

（一）屏邊縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r

屏邊縣是云南省紅河哈尼族彝族自治州的一個苗族自治縣，位于北回歸線以南，地處云南省南部，紅河州東南部，地跨東經(jīng)103°24`至103°58`和北緯22°49`至23°23`之間，南北長63公里，東西寬55公里，全縣國土總面積1906平方公里。在2013年全年完成了地區(qū)生產(chǎn)總值20.01億元，同比增長15%，其中第一產(chǎn)業(yè)完成了5.31億元，增長5%以上；第二產(chǎn)業(yè)完成7.49億元，增長22%；第三產(chǎn)業(yè)完成了7.21億元，增長15%。人均生產(chǎn)總值達(dá)到了12902元/人，比2012年的10952元/人增長了1950元/人，增長了17.8%。總?cè)丝谶_(dá)到了15.51萬人，農(nóng)業(yè)人口13.81萬人，占總?cè)丝诘?9%，非農(nóng)業(yè)人口1.7萬人，占總?cè)丝诘?1%。2013年全縣實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）25.01元/人，同比增長了42%。地方公共財政預(yù)算收入達(dá)到了0.93億元，同比增長了20.4%。地方公共財政預(yù)算支出達(dá)到了12.26億元，同比增長了23.8%。社會消費(fèi)品零售總額達(dá)到了7.38億元，同比增長了12%。城鄉(xiāng)居民儲蓄存款年末余額13.82億元。同比增長了19.9%。農(nóng)村居民人均純收入達(dá)到了3565元，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國的8896元。在整個2013年中屏邊縣，不斷加快特色農(nóng)業(yè)發(fā)展的步伐，實(shí)現(xiàn)工業(yè)壯大，第三產(chǎn)業(yè)不斷推進(jìn)的，抓項(xiàng)目、夯基礎(chǔ)，著力擴(kuò)大投資規(guī)模的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，在經(jīng)濟(jì)社會日益發(fā)展的時間段扶貧開發(fā)工作的順利推行，特別是精準(zhǔn)扶貧政策的正確實(shí)施，更能讓屏邊縣擺脫少數(shù)民族自治貧困縣的狀況，更好的完成經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的目標(biāo)。

（二）屏邊縣扶貧政策的演進(jìn)及實(shí)施情況

2004年屏邊縣堅(jiān)持以提高貧困群眾生產(chǎn)生活水平為根本出發(fā)點(diǎn)，以貧困村為主戰(zhàn)場，以貧困人口為重點(diǎn)扶持對象，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)。啟動了馬卡、阿母黑、補(bǔ)嘎3個重點(diǎn)村建設(shè)，改造農(nóng)村茅草房1025間，建成安居房342間，實(shí)施易地搬遷476戶2000人，社會幫扶工作穩(wěn)步推進(jìn)，建成溫飽示范村和小康試點(diǎn)村13個，發(fā)放助學(xué)金和獎學(xué)金12萬元，轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力4673人。全縣累計投入各類扶貧資金2624萬元，解決了農(nóng)村特困人口3200人的溫飽問題，鞏固溫飽不穩(wěn)定人口5323人，貧困人口和低收入人口從9萬人下降到81477人。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民人均吃糧360公斤，農(nóng)民人均純收入1136元，分別增長0.56%和2.5%。

2006年屏邊縣堅(jiān)持把整村推進(jìn)與安居溫飽、易地搬遷、產(chǎn)業(yè)扶貧、勞務(wù)輸出、小額信貸、社會幫扶、以工代賑等相結(jié)合的扶貧開發(fā)工作機(jī)制，千方百計籌措扶貧資金，努力完成28個新農(nóng)村示范村建設(shè)，36個自然村整村推進(jìn)工程，培訓(xùn)轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力3500人，切實(shí)加快農(nóng)村致富進(jìn)程。

2007年屏邊縣堅(jiān)持以扶貧開發(fā)統(tǒng)攬農(nóng)村工作全局，五年實(shí)施茅草房改造2025戶，易地搬遷800戶3264人。建成重點(diǎn)扶持村9個、安居溫飽村12個，實(shí)施整村推進(jìn)項(xiàng)目86個，完成百村衛(wèi)生公廁建設(shè)185個，村容、村貌明顯改善。爭取上海徐匯區(qū)、中信公司及省、州社會幫扶資金2138萬元，發(fā)放小額信貸1462萬元。實(shí)施各類水利工程1032件，新增灌溉面積4200畝，改善灌溉面積2600畝，解決了65745人、18575頭大牲畜飲水困難問題。強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策全面落實(shí)，五年累計兌現(xiàn)退耕還林資金5092萬元、雜交玉米糧種補(bǔ)貼167萬元、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼501萬元、能繁母豬補(bǔ)貼50.67萬元、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼14.92萬元，投放“三農(nóng)”貸款45371萬元。電腦農(nóng)業(yè)、“農(nóng)信通”、“數(shù)字鄉(xiāng)村”全面推進(jìn)，各類農(nóng)村專業(yè)合作社組織不斷發(fā)展壯大。

2008年屏邊縣堅(jiān)持扶貧開發(fā)與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，完成了37個整村推進(jìn)項(xiàng)目和8個社會幫扶項(xiàng)目，完成6個社會主義新農(nóng)村建設(shè)和1個民族團(tuán)結(jié)示范村，完成1680戶農(nóng)村民居地震安全工程加固改造和拆除重建，建成356個“百村衛(wèi)生公廁”。通過對貧困地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)完成勞務(wù)輸出5000人，并發(fā)放了600萬元的小額信貸資金。將各項(xiàng)支農(nóng)、惠農(nóng)政策都得到貫徹實(shí)施，兌現(xiàn)各項(xiàng)補(bǔ)貼資金，包括種糧農(nóng)民補(bǔ)貼資金、退耕還林資金、農(nóng)資綜合直補(bǔ)資金、繁母豬補(bǔ)貼資金、石油價格補(bǔ)貼資金等，投放“三農(nóng)”貸款21769萬元。

2009年屏邊縣為貫徹實(shí)施扶貧政策新開挖19條自然村公路，使得自然村通路率達(dá)到了80.69%。投資整村推進(jìn)項(xiàng)目725萬元完成43個項(xiàng)目，并先后啟動了建設(shè)“民族團(tuán)結(jié)示范村”和“興邊富民行動”計劃示范村。爭取社會幫扶資金707萬元并實(shí)施21個社會幫扶項(xiàng)目。通過對貧困地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)完成勞務(wù)輸出4126人。支農(nóng)惠農(nóng)政策全面貫徹實(shí)施，將各項(xiàng)支農(nóng)、惠農(nóng)政策都得到貫徹實(shí)施，兌現(xiàn)各項(xiàng)補(bǔ)貼資金，包括種糧農(nóng)民補(bǔ)貼資金、退耕還林資金、農(nóng)資綜合直補(bǔ)資金、繁母豬補(bǔ)貼資金、石油價格補(bǔ)貼資金等。不斷推進(jìn)農(nóng)村移動信息富民工程和供銷合作社“二次創(chuàng)業(yè)”。

2010年屏邊縣將各項(xiàng)支農(nóng)、惠農(nóng)政策努力貫徹實(shí)施，在五年內(nèi)，實(shí)現(xiàn)累計兌現(xiàn)各項(xiàng)補(bǔ)貼共計10624萬元，其中包括種糧農(nóng)民補(bǔ)貼資金、退耕還林資金、農(nóng)資綜合直補(bǔ)資金、繁母豬補(bǔ)貼資金、石油價格補(bǔ)貼資金等；投放“三農(nóng)”貸款共計91518萬元。全面推進(jìn)“農(nóng)信通”、“數(shù)字鄉(xiāng)村”、農(nóng)村移動信息富民工程和供銷合作社“二次創(chuàng)業(yè)”等項(xiàng)目，不斷發(fā)展壯大各類農(nóng)村專業(yè)合作組織。

2011年屏邊縣全面啟動“農(nóng)戶萬元增收行動計劃”試點(diǎn)工作。發(fā)放涉農(nóng)補(bǔ)貼資金2850萬元，兌付家電、汽車、摩托車下鄉(xiāng)補(bǔ)貼及石油價格補(bǔ)貼713萬元?！班l(xiāng)村流通工程”有序推進(jìn)，完成便民超市建設(shè)18個、農(nóng)資連鎖店8個，發(fā)展“兩社一會”41個，新建農(nóng)產(chǎn)品信息網(wǎng)點(diǎn)1個。

2012年屏邊縣充分貫徹實(shí)施各項(xiàng)支農(nóng)、惠農(nóng)政策，五年累計兌現(xiàn)退耕還林補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、“家電下鄉(xiāng)”補(bǔ)貼等各類補(bǔ)貼資金1.4億元；發(fā)放小額信貸扶貧資金8700萬元。實(shí)施394個農(nóng)村“一事一議”財政獎補(bǔ)項(xiàng)目、269個整村推進(jìn)項(xiàng)目、245個社會幫扶項(xiàng)目、10個農(nóng)村片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目、8個產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目、6個民族團(tuán)結(jié)示范村（社區(qū)）、4個先行先試“興邊富民”示范村、2個農(nóng)村環(huán)境綜合整治項(xiàng)目、1個民族特色村寨。完成1510人的易地搬遷；

（三）屏邊縣粗放式扶貧政策的問題分析

屏邊縣的歷年來的各項(xiàng)扶貧政策在實(shí)施中都達(dá)到了一定的效果，特別是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，為貧困戶，貧困村提供了良好的公共服務(wù)設(shè)施，解決了大部分貧困戶在生產(chǎn)生活方面遇到的諸多困難和問題。但大部分政策的實(shí)施都是粗放式的，沒有起到既治標(biāo)又治本的效果，貧困戶及貧困村的貧困問題只能得到暫時的解決，并沒有真正將政策落實(shí)到每個貧困戶，真正走上脫貧致富的道路。

三、精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施問題及對策分析

（一）精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的具體問題

2015年以來，屏邊縣響應(yīng)國家精準(zhǔn)扶貧政策的要求，走上了一條精準(zhǔn)扶貧之路。屏邊縣政府提出了三大方針，分別是精準(zhǔn)識別、科學(xué)規(guī)劃和找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)。

在精準(zhǔn)識別中，屏邊縣努力完成貧困戶識別與建檔立卡工作，通過精準(zhǔn)識別共識別出27682戶貧困戶、貧困人口107920 人，60個貧困村和6個貧困鄉(xiāng)。還識別出貧困村民小組115個，貧困危房戶15913戶，易地搬遷戶3732戶，為落實(shí)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核、精準(zhǔn)脫貧等扶貧環(huán)節(jié)提供了可靠的數(shù)據(jù)與信息基礎(chǔ)。

在科學(xué)規(guī)劃中，屏邊縣先后完成了《滇桂黔石漠化片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011-2020年）》、《滇桂黔石漠化片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)五年實(shí)施規(guī)劃（2011-2015年）》、《屏邊縣山區(qū)綜合扶貧開發(fā)規(guī)劃》、《屏邊縣集中連片特殊困難地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展規(guī)劃》、《屏邊縣苗族、瑤族聚集區(qū)綜合扶貧開發(fā)規(guī)劃》等扶貧規(guī)劃，為扶貧開發(fā)工作提供了良好的指導(dǎo)作用。

在找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)中，屏邊縣以“十百千”工程做為完成扶貧開發(fā)的中心任務(wù)，著力開發(fā)扶持荔枝、獼猴桃等水果產(chǎn)業(yè)。并在扶貧開發(fā)“四到縣”試點(diǎn)項(xiàng)目中投資2825萬元，“四到縣”即指責(zé)任、權(quán)力、資金、任務(wù)到達(dá)貧困縣。在此過程屏邊縣還加大了扶貧貸款的資金投入。

在具體的政策實(shí)施過程中可能遇到以下問題。一是精準(zhǔn)識別，做到精準(zhǔn)識別就要屏邊縣政府對當(dāng)?shù)刎毨舻男畔⒂兄浞值牧私?。在了解貧困戶的具體情況挨個調(diào)查時可能出現(xiàn)信息的不完全性，對于其他采取抽樣的方式時也不能夠充分的了解實(shí)際的情況，在精準(zhǔn)扶貧過程中需要對貧困戶進(jìn)行建檔立卡，在識別過程對貧困戶的具體標(biāo)準(zhǔn)要做到準(zhǔn)確判定。

二是精準(zhǔn)幫扶，在具體的幫扶過程，要明確貧困戶需要什么，需要技術(shù)還是資金，對農(nóng)產(chǎn)品的種植與銷售中哪方面出現(xiàn)了問題，對在幫扶產(chǎn)業(yè)范圍的產(chǎn)業(yè)做到對從建立到生產(chǎn)，叢生產(chǎn)到銷售，從銷售到售后一條龍的幫扶規(guī)劃。建立固定的幫扶關(guān)系，不能讓精準(zhǔn)扶貧只是作為一時只用只解燃眉之急。在確定幫扶關(guān)系的過程做到幫扶者與幫扶對象的最優(yōu)化配置，提高扶貧政策的執(zhí)行效益。

三是精準(zhǔn)管理，在對貧困戶及貧困村的具體管理過程中，要理清精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)幫扶中出現(xiàn)的問題，做到隨機(jī)應(yīng)變。特別是在對扶貧資金的管理中要準(zhǔn)確的做好扶貧資金預(yù)算，達(dá)到資金準(zhǔn)確的落到貧困戶的手中。在對貧困戶的檔案管理中要做到實(shí)時的信息更新，掌握好每一個貧困戶的實(shí)時數(shù)據(jù)，并建立統(tǒng)一的管理系統(tǒng)。

四是精準(zhǔn)考核，對現(xiàn)已實(shí)施的扶貧政策進(jìn)行考核，建立一套有效的考核標(biāo)準(zhǔn)及考核體系。精準(zhǔn)考核的目標(biāo)是讓各貧困地區(qū)的政府意識到精準(zhǔn)扶貧政策的重要性，把精準(zhǔn)扶貧作為以后工作的重點(diǎn)。

（二）對策分析

要提高精準(zhǔn)扶貧創(chuàng)新機(jī)制。

第一、改革鑒定貧困標(biāo)準(zhǔn)的具體方法，進(jìn)一步提高精準(zhǔn)識別機(jī)制的準(zhǔn)確性。由于技術(shù)和成本問題，基層政府不太可能獲得準(zhǔn)確的的農(nóng)民收入信息和數(shù)據(jù)。因此，把收入作為貧困家庭唯一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是不可行的。建議放棄一份收入標(biāo)準(zhǔn)并建立多維貧困標(biāo)準(zhǔn)識別方案，來對貧困戶進(jìn)行建檔立卡，避免出現(xiàn)制定的國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)完全脫節(jié)的現(xiàn)象。

第二、提高考核機(jī)制的準(zhǔn)確性。建議對精準(zhǔn)考核的評估結(jié)果僅用于建檔立卡的貧困戶，主要是為了評估在多個維度中的貧困戶的收入、消費(fèi)、資產(chǎn)等貧困狀況的改善情況。這就要求改善對農(nóng)村貧困家庭的調(diào)查方法，尤其是建檔立卡的信息應(yīng)反映在住戶調(diào)查中。

第三，地方政府要探索和建立貧困家庭的受益機(jī)制。因?yàn)樵斐韶毨У囊蛩睾芏?，但不是一個單一的，它不僅需要采取綜合措施，幫扶貧困，而且還需要有一個長期的規(guī)劃方案，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和收入產(chǎn)生的過程中，重點(diǎn)是如何解決現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈中貧困農(nóng)民的技術(shù)、資本和市場問題。

第四，基金管理體制改革，加強(qiáng)金融一體化。為了滿足貧困戶的需求幫助他們，我們必須在了解當(dāng)?shù)卣拓毨Ъ彝サ那闆r下，使用資金。因此，扶貧資金管理應(yīng)進(jìn)一步下放給縣政府、鄉(xiāng)政府，讓其根據(jù)實(shí)際情況確定自己的扶貧項(xiàng)目。中央和省級人民政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督、檢查、評估和評價，重點(diǎn)研究扶貧的實(shí)際效果和扶貧資金的是否被濫用。

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