借勢京津冀協(xié)同發(fā)展構建現(xiàn)代城鎮(zhèn)空間體系

文/崔建甫 河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院總規(guī)劃師

借勢京津冀協(xié)同發(fā)展構建現(xiàn)代城鎮(zhèn)空間體系

文/崔建甫 河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院總規(guī)劃師

京津冀協(xié)同發(fā)展是習近平總書記站在全局角度、戰(zhàn)略層面，面向新的發(fā)展時期提出的重大國家戰(zhàn)略，核心是有序疏解北京非首都功能，調(diào)整經(jīng)濟結構和空間結構，走出一條內(nèi)涵集約發(fā)展的新路子，探索出一種人口經(jīng)濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的模式，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，形成新增長極。2015年中共中央政治局審議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，對河北來講是千年機遇，是河北破解難題、補齊短板的最佳機遇，是河北轉型升級、提質(zhì)增效、又好又快發(fā)展的最佳機遇。河北作為京津冀世界級城市群重要組成部分，城鎮(zhèn)空間布局從規(guī)劃到實施，一要落實京津冀協(xié)同發(fā)展綱要的要求，落實綱要提出的目標要求、定位布局、重大任務等；二要在優(yōu)化城鎮(zhèn)建設中貫徹五大發(fā)展理念，調(diào)整優(yōu)化河北經(jīng)濟結構、空間結構、生態(tài)結構，處理好生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的關系，實現(xiàn)人口經(jīng)濟密集地區(qū)內(nèi)涵集約發(fā)展、資源環(huán)境優(yōu)化開發(fā)。

一、河北推進京津冀協(xié)同發(fā)展進展情況

京津冀協(xié)同發(fā)展實施以來，各項工作扎實推進。中央領導召開相關會議，多次強調(diào)京津冀協(xié)同發(fā)展的重大和長遠意義。我個人理解，京津冀協(xié)同發(fā)展是解決首都大城市病問題，疏解非首都功能；探索人口經(jīng)濟密集地區(qū)優(yōu)化發(fā)展模式，形成新增長極，帶動我國北方地區(qū)加快發(fā)展。一是我省成立了京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組和專家咨詢

委員會，領導決策和咨詢協(xié)同發(fā)展相關領域的重大問題，依據(jù)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》確定的原則、任務、目標、措施等，出臺了《河北省推進京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》。二是京津冀三地主要黨政領導互訪，簽署了區(qū)域環(huán)保、交通一體化、文化領域、協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、人才隊伍建設、商務協(xié)同發(fā)展、稅收合作、疾病防控、高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)、民政事業(yè)、環(huán)境資源、市場供應等一系列框架協(xié)議。三是河北的京津冀協(xié)同發(fā)展工作已經(jīng)進入了一個“新常態(tài)”，就落實《綱要》對河北省定位進行了專題規(guī)劃研究，依據(jù)《綱要》對河北省的“三區(qū)一基地”定位，我省相繼編制了并印發(fā)了《建設京津冀生態(tài)環(huán)境建設支撐區(qū)規(guī)劃》、《建設全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地規(guī)劃》、《新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)建設規(guī)劃》，此外，在編制的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中，把京津冀協(xié)同發(fā)展作為重要章節(jié)。在河北省編制的各項“十三五規(guī)劃”中都對京津冀協(xié)同發(fā)展作為重要規(guī)劃內(nèi)容。四是河北省九次黨代會提出，積極承接北京非首都功能疏解，按照中央部署和要求，抓好重大工程和戰(zhàn)略平臺建設。推進集中承載地建設，堅持世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，著力打造落實新發(fā)展理念的創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)。依托新區(qū)建設，打造戰(zhàn)略支點。推動交通、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)領域實現(xiàn)更大突破。切實完善現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系，著眼建設京津冀世界級城市群和新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)，大力推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。著力構建協(xié)同創(chuàng)新共同體，大力發(fā)展城市經(jīng)濟、縣域經(jīng)濟、沿海經(jīng)濟，加快補齊區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展短板。五是協(xié)同發(fā)展重點領域進展順利。交通方面，打通省際間“斷頭路”500公里，津保鐵路通車，打通了京昆、京臺等多條高速公路及一批省內(nèi)干線、保津、張?zhí)畦F路通車，北京新機場開工建設。產(chǎn)業(yè)方面，2015年省以上開發(fā)區(qū)承接京津轉移項目443個，其中承接北京378個。20多家北京企業(yè)到曹妃甸落戶發(fā)展；北京現(xiàn)代第四工廠落戶河北滄州等，生態(tài)環(huán)境方面，京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃及實施細則，實現(xiàn)了霧霾預警、管控一體化等，其他方面，取消京津冀間漫游費和長途費，秦皇島、保定、石家莊等市與中關村共建園區(qū)和創(chuàng)新平臺，北京支持張家口、承德、保定的16縣（區(qū)）、天津對承德5縣區(qū)對口幫扶，重大工程如北京副中心建設、新機場、冬奧會項目與河北周邊地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展。

二、河北省城鎮(zhèn)發(fā)展存在的主要問題

河北省作為京畿重地長達幾百年的歷史，歷史角色決定了河北服務首都的功能要求，明清時期，京津冀區(qū)域作為獨立的行政單元拱衛(wèi)京城。解放后，京津冀作為三個行政單元，特殊的體制大大削弱了河北省內(nèi)空間聯(lián)系的整體性，服務首都的職能一直未變。河北自然條件類型齊全（山地、丘陵、平原、沿海），地貌齊全的地理構造產(chǎn)生差異化的城鎮(zhèn)布局、人口分布、經(jīng)濟動力、生態(tài)格局，豐富多樣的自然生態(tài)條件與發(fā)展特點，產(chǎn)生了多樣化發(fā)展格局和差異化空間治理戰(zhàn)略。河北空間資源遼闊，發(fā)展?jié)摿薮?，京津冀協(xié)同發(fā)展使得河北面臨重大的發(fā)展空間布局調(diào)整機遇，中央大力推進京津冀協(xié)同發(fā)展，特別是從國家層面布局展開一批重大歷史性工程，將給我省帶來不可估量的發(fā)展勢能。北京非首都功能集中承載地建設，將對河北構筑創(chuàng)新發(fā)展高地、提升經(jīng)濟社會發(fā)展水平產(chǎn)生重大影響；北京城市副中心建設，將使我省與之相鄰區(qū)域率先同北京融合發(fā)展，形成河北新的經(jīng)濟增長點；北京新機場臨空經(jīng)濟區(qū)建設，將加速高端臨空產(chǎn)業(yè)集聚，拉動我省臨近區(qū)域加快發(fā)展；北京攜手張家口承辦冬奧會，有望在冀北大地打造新的發(fā)展高地；國家推動環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展，將加速河北沿海開放發(fā)展步伐。

我省城鎮(zhèn)建設面臨著京津冀協(xié)同發(fā)展和推進新型城鎮(zhèn)化的雙重任務，就目前城鎮(zhèn)發(fā)展狀況來看，還遠不適應國家發(fā)展戰(zhàn)略的要求，主要存在以下問題：

（一）城鎮(zhèn)布局失衡。京津冀城鎮(zhèn)體系規(guī)模等級結構不合理，京津兩個特大城市過于“肥胖”，河北城市過于“瘦弱”，城鎮(zhèn)體系失衡，區(qū)域中心城市發(fā)展和服務能力不足，重要節(jié)點城市聚集水平低，縣城規(guī)模偏小等，不但制約了河北經(jīng)濟社會的發(fā)展，也影響了非首都功能疏解和產(chǎn)業(yè)轉移。

（二）區(qū)域發(fā)展“斷崖”。經(jīng)濟水平落差大，河北人均GDP僅為北京的40%和天津的38%。人均財政收入僅為北京、天津的1/6和1/5。 河北在京津冀GDP占比從2004年的48%下降到2014年的44.2%。公共服務差距大，河北每百萬人擁有三甲醫(yī)院數(shù)量僅為北京、天津的1/4左右；每千人擁有醫(yī)療機構床位數(shù)和執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)分別為北京的1/3和2/3。環(huán)首都貧困帶凸顯，省貧困縣62個，國家級貧困縣數(shù)量（39個）列全國第5位，占全國貧困縣總數(shù)的6.6%。 貧困人口485.5萬人，占全省總人口的6.6%，占全國貧困人口的5.9%。

（三）環(huán)境約束“嚴峻”。 水資源嚴重短缺，人均水資源量307立方米，僅為全國平均水平1/7，典型資源性缺水省份。 地下水超采嚴重，全省地下水位降落漏斗26個，其中漏斗面積超1000平方公里的7個。水污染問題突出。七大水系Ⅴ類及劣Ⅴ類水質(zhì)比例為37.4%。全省河流水質(zhì)總體為中度污染，白洋淀水質(zhì)劣Ⅴ類。大氣污染呈面域擴展態(tài)勢。 以PM2.5為核心的區(qū)域性復合型大氣污染嚴重， 2015年全國空氣綜合質(zhì)量相對較差10個城市，河北占7個。燃煤、工業(yè)廢氣為主的多種污染物共生，亟需能源結構的轉變和產(chǎn)業(yè)的轉型升級。

（四）發(fā)展模式“粗放”。產(chǎn)業(yè)結構重化工依賴特征突出， 重工業(yè)占工業(yè)增加值的80%，鋼鐵、石化、裝備、建材四個行業(yè)占工業(yè)增加值比重為68.6%。土地利用粗放，能源利用低效，地均非農(nóng)產(chǎn)出僅為蘇浙的70%，廣東省的45%。9個國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)平均土地產(chǎn)出58億元/平方公里，僅為全國341個國家級開發(fā)區(qū)平均水平的45%。 2014年單位GDP能耗為0.99萬標準煤/萬元，比全國高出49%。

三、構建河北省城鎮(zhèn)空間體系發(fā)展思路

根據(jù)現(xiàn)有基礎和存在問題，河北省城鎮(zhèn)發(fā)展要堅持“五大發(fā)展理念”，切實實現(xiàn)轉型提升，打造生態(tài)宜居可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)空間體系。

（一）落實創(chuàng)新發(fā)展理念，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局。一是創(chuàng)新驅動，加強頂層設計，構筑一體化發(fā)展格局。借鑒國內(nèi)外城鎮(zhèn)群空間演化規(guī)律，在落實京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要基礎上，積極承接非首都功能疏解，構筑我省“兩翼、四區(qū)、五帶、多點”的城鎮(zhèn)空間布局結構，促進京津冀城市群多城聯(lián)動、協(xié)同發(fā)展。二是按照省九次黨代會提出的推進集中承載地建設，堅持世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，著力打造落實新發(fā)展理念的創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)，建設非首都功能集中承載地，成為京津冀地區(qū)新的增長極。三是發(fā)揮石家莊、保定、唐山、邯鄲等區(qū)域中心城市的引領作用，拓展發(fā)展空間，提升要素聚集、科技創(chuàng)新、高端服務能力。加快發(fā)展中小城市，增強基礎設施和公共服務功能，發(fā)展壯大特色產(chǎn)業(yè)。有重點地培育特色小城鎮(zhèn)，創(chuàng)新小城鎮(zhèn)發(fā)展機制。四是創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化的機制，統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，加快農(nóng)業(yè)轉移人口市民化進程。五是緊緊抓住區(qū)域發(fā)展的創(chuàng)新點，培育城市創(chuàng)新空間，構建增長極。加強環(huán)首都、北京新機場、曹妃甸、冬奧會、通州-北三縣等協(xié)同發(fā)展的熱點地區(qū)協(xié)同創(chuàng)新，創(chuàng)新合作共贏的新機制，為京津冀協(xié)同發(fā)展起到示范作用。

（二）落實協(xié)調(diào)發(fā)展理念，促進城鎮(zhèn)健康發(fā)展。一是統(tǒng)籌安排好生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，創(chuàng)新規(guī)劃理念，優(yōu)化城市內(nèi)部空間布局，著力改善城市建設模式，在合理確定城市規(guī)模、開發(fā)邊界和開發(fā)強度基礎上，處理好住宅、辦公、文化、商業(yè)、產(chǎn)業(yè)等不同功能區(qū)的有機組合關系，推動商業(yè)、住宅、工業(yè)用地混合布局和復合開發(fā)建設。二是加強城市設計，堅持新城老城整體設計，既要延續(xù)城市歷史文脈，又要體現(xiàn)時代特征，堅持“適用、經(jīng)濟、綠色、美觀”的建筑方針，精心打造標志性建筑精品。把城市設計指標納入城市控規(guī)管理指標體系中，突出對城市的空間立體性、平面協(xié)調(diào)性、風貌整體性的規(guī)劃和管控，三是圍繞提升城市功能，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市基礎設施建設，優(yōu)化街區(qū)路網(wǎng)結構、推進海綿城市、地下綜合管廊建設等，著力解決“交通擁堵”、“逢雨必澇”、“馬路拉鏈”等突出矛盾。

（三）落實綠色發(fā)展理念，保護城鎮(zhèn)生態(tài)底線。一是嚴格落實《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求，嚴格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)準入約束性指標。二是加強資源環(huán)境保護，協(xié)調(diào)好水資源承載力、環(huán)境承載力、人口承載力和產(chǎn)業(yè)支撐力的關系，實現(xiàn)資源環(huán)境本底與人口、城鎮(zhèn)布局的有效耦合。三是嚴格劃定生態(tài)紅線和城市增長邊界，嚴格劃定河湖水系、濕地、草原、生態(tài)林地、水源地、農(nóng)田等生態(tài)控制線，強化水源涵養(yǎng)區(qū)、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等空間控制線；根據(jù)城市發(fā)展定位和發(fā)展?jié)摿?，科學劃定城市增長邊界，轉變攤大餅的粗放發(fā)展模式，挖掘利用城市存量資源，推動城鎮(zhèn)發(fā)展由外延擴張向內(nèi)涵提升轉變，實現(xiàn)“精明增長”。四是加強京津冀大氣污染、水體治理聯(lián)防聯(lián)控，加強燕山-太行山綠色生態(tài)屏障建設。五是建立健全區(qū)域生態(tài)補償制度，按照誰受益誰補償?shù)脑瓌t，建立地區(qū)間橫向生態(tài)補償機制，明確各方責任和義務，確定合理的補償規(guī)模和比例，形成長效機制。

（四）落實開放發(fā)展理念，打造開放新高地。一是解放思想，自覺打破“一畝三分地”的思維定式和保守思想，緊緊抓住國家實施“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展機遇，構筑全方位、多層次的開放格局。二是積極搭建對外開放通道，推進港口腹地一體化。依托我省秦皇島、唐山、滄州港口，構建向西北、華北、東北以及中亞國家腹地延伸的鐵路大通道，開辟國際綜合物流通道，打造中國北方融入“一帶一路”互聯(lián)互通大格局的重要出?？凇Ｈ且劳斜本┬聶C場、石家莊機場，增多加密國內(nèi)國際航線，建設臨空經(jīng)濟區(qū)，建設聯(lián)通國際、輻射全國的人員、商貿(mào)物流樞紐。四是加快開放平臺建設，加快曹妃甸區(qū)、渤海新區(qū)、北戴河新區(qū)、正定新區(qū)、冀南新區(qū)、白洋淀科技城的發(fā)展，建設成為全省重要的開放發(fā)展新平臺和人口聚集新城區(qū)。

（五）落實共享發(fā)展理念，構建和諧幸福城鎮(zhèn)。堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享的理念，不斷提高城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施配套水平，打造和諧幸福的城鎮(zhèn)。一是結合美麗鄉(xiāng)村建設，大力實施脫貧攻堅，以環(huán)首都貧困帶、燕山-太行山和黑龍港流域集中連片貧困地區(qū)為主戰(zhàn)場，全面實施“五個一批”行動計劃，解決區(qū)域性整體貧困，到2020年實現(xiàn)小康。二是彌補城鎮(zhèn)公共服務短板，優(yōu)化學校、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育、養(yǎng)老、公園等服務設施布局和建設規(guī)模，并在城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃中作為強制性內(nèi)容予以控制，按照標準，預留足夠布局空間，方便居民生活。。三是加強城鎮(zhèn)基礎設施建設。優(yōu)化街區(qū)路網(wǎng)結構，加大路網(wǎng)密度，加快發(fā)展公共交通，方便居民出行；全面推進海綿城市、綜合管廊、垃圾處理設施建設，解決城市建設的突出問題；加強水利基礎設施建設，保障水資源供給。讓老百姓在城鎮(zhèn)生活的有幸福感、自豪感，真正實現(xiàn)改革發(fā)展成果更多、更公平、更實在地惠及廣大人民群眾。 ▲