三亞推行導游自由執(zhí)業(yè)試點的可行性研究

余有勇　程芳

隨著三亞旅游的發(fā)展，散客已成為三亞旅游市場的主力軍。傳統(tǒng)旅游經營管理模式難以適應當今旅游市場發(fā)展的需要，旅游市場管理體制，特別是導游管理體制暴露出眾多問題亟待解決。本文就政策條件和三亞旅游市場基礎條件展開分析三亞導游體制改革可行性及面臨的問題。

引言

隨著三亞旅游的發(fā)展，散客已成為三亞旅游市場的主力軍。傳統(tǒng)旅游經營管理模式難以適應當今旅游市場發(fā)展的需要，旅游市場管理體制，特別是導游管理體制暴露出眾多問題亟待解決。一方面，傳統(tǒng)導游服務受旅行社委派限制，導游執(zhí)業(yè)渠道單一，難以滿足自由行散客多元化、個性化導游講解及向導的需求；另一方面，團隊數(shù)量的急劇下滑導致出現(xiàn)一部分導游帶團量少，甚至無團可帶的局面，導游的薪酬、權益均難以得到保障。供給和需求不匹配造成導游服務供求關系的緊張，嚴重影響了三亞導游工作的積極性。同時，隨著旅行社數(shù)量的快增，低價競爭日益激烈，導游在基礎保障低的情況承受著來自旅行社和游客的巨大壓力，生存境況的矛盾化，使導游劍走偏鋒，為了獲得利益將矛頭轉向游客，由此引發(fā)諸如：強迫消費、擅自增加自費項目等一系列投訴問題，嚴重擾亂了三亞旅游市場秩序?，F(xiàn)行導游管理體制已經成為制約三亞旅游業(yè)的健康發(fā)展的桎梏。導游管理體制改革已經成為歷史趨勢。下面就政策條件和三亞旅游市場基礎條件展開分析三亞導游體制改革可行性及面臨的問題。

一、政策條件分析

（一）國家政策機遇

2016年全國旅游工作會議明確提出導游管理體制改革的方向，同年5月份，國家旅游局發(fā)布《關于開展導游自由執(zhí)業(yè)試點工作的通知》（旅發(fā)[2016]59號），決定將海南三亞作為全國線上線下導游自由執(zhí)業(yè)試點城市之一。三亞導游管理體制改革具有黨的十八大及十八屆三、四、五全會精神指導，以深入貫徹落實2016年全國旅游工作會議及開展導游自由執(zhí)業(yè)試點工作正式啟動會議指示為核心，契合全國導游體制改革機遇，積極開展自由執(zhí)業(yè)試點工作，全面推進導游體制改革，是適應國家政策方向正確舉措。因此，三亞目前具備導游管理體制改革的政策條件。

（二）當?shù)卣匾?/p>

三亞市委、市政府高度重視導游管理改革工作，為進一步貫徹落實國家旅游局開展導游自由執(zhí)業(yè)試點工作部署，扎實推進三亞開展導游自由執(zhí)業(yè)試點工作，三亞成立“三亞市導游自由執(zhí)業(yè)試點推進工作領導小組”，當?shù)叵嚓P各部門目標統(tǒng)一，分工明確，為推進導游自由執(zhí)業(yè)試點的全部工作同心協(xié)力，從多方面協(xié)調保障試點工作順利開展。由市政府常務會議審議通過了《三亞市推進導游自由執(zhí)業(yè)試點工作實施方案》，細化分工、明確職責，并以市政府的名義下發(fā)各單位、各企業(yè)貫徹落實。體現(xiàn)了當?shù)卣畬в喂芾砀母锏臎Q心和執(zhí)行力。

二、旅游市場條件分析

（一）三亞旅游業(yè)發(fā)展成熟，具備導游管理改革基礎

1.三亞旅游產業(yè)規(guī)模和效益逐年提升

據(jù)三亞旅游委官方統(tǒng)計，三亞建有旅游景區(qū)21個，包括5A級景區(qū)2個、4A級景區(qū)6個。2016年，三亞市旅游接待過夜游客人數(shù)1651.58萬人次，同比增長10.42%；旅游總收入322.40億元，同比增長23.41%，三亞旅游產業(yè)規(guī)模和效益均表現(xiàn)出提升態(tài)勢。三亞擁有海棠灣、亞龍灣、三亞灣等成熟的旅游度假海岸帶，積極開發(fā)旅游新產品，發(fā)展策劃各類旅游產品、滿足游客個性化、精品化需求，打包套餐，旅游服務更加注重游客個性化和參與度，“旅游+農業(yè)”、“旅游+文化”、“旅游+家庭親子”、旅游+婚慶”、“旅游+森林公園”、“旅游+海島”等旅游新產品；逐步形成低空旅游、郵輪旅游、海洋旅游、婚慶旅游、親子旅游、鄉(xiāng)村旅游等旅游新業(yè)態(tài)，旅游市場穩(wěn)定，游客滿意度高，旅游業(yè)發(fā)展成熟。

2.三亞酒店國際化水平高，酒店資源豐富

據(jù)調查發(fā)現(xiàn)，三亞擁有國際上數(shù)量最多的高星級品牌連鎖酒店，共有旅游接待飯店256家，喜達屋、希爾頓、萬豪、洲際、凱賓斯基、雅高等25個國際知名酒店管理集團、旗下43個品牌，60家酒店落戶三亞，是全國頂級酒店品牌最集中、國際化程度最高的區(qū)域，能夠適應游客多元化、高端化住宿需求。

據(jù)三亞人民政府發(fā)布的《2016年上半年三亞市旅游業(yè)發(fā)展報告》（三亞旅游白皮書）統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，三亞市接待過夜游客781.73萬人次，同比增長8.92%，三亞市接待過夜游客量占海南省全省接待過夜游客量的33.70%，入境游客量占全省入境游客量58.11%。據(jù)抽樣調查統(tǒng)計，三亞游客滿意度為82.59%，64%的游客是多次到三亞度假，三亞酒店資源，住宿環(huán)境受到國內外游客的認可。

（二）重視導游人才引進與培養(yǎng)，滿足導游服務多元化需求

據(jù)統(tǒng)計，2016年上半年，三亞七大景區(qū)（天涯海角、大小洞天、南山、三亞千古情、亞龍灣森林公園、蜈支洲島、西島）接待游客997.56萬人次，同比增長5.31%。散客、家庭消費成為旅游市場主力，2016年上半年，三亞旅游市場散團比擴大為75：25，自由行散客繼續(xù)主導旅游市場，個性化服務和旅游精品路線是目前三亞旅游市場的基本需求。三亞導游服務中心現(xiàn)有的1684名導游具備開展導游自由執(zhí)業(yè)試點的初始條件，通過層層篩選，最終保障導游自由執(zhí)業(yè)試點的高標準、高質量。

另外，三亞正積極多渠道培養(yǎng)高標準、高品質的導游隊伍，拓展導游執(zhí)業(yè)渠道，適應旅游市場多元化、個性化的導游服務要求，提升三亞導游服務管理水平，努力打造一支綜合素質高、業(yè)務能力強、具有國際化視野和專業(yè)化水平的導游人才隊伍，構建適應國際旅游島建設需要的導游管理機制，全面提升三亞導游服務質量，助力三亞導游管理體制改革。

（三）三亞涉旅企業(yè)支持，改革試點阻礙較小

首先，三亞召開符合條件的線上企業(yè)和線下旅游機構工作座談會，包括線上企業(yè)攜程網、去哪網等，線下旅游機構包括本市A級景區(qū)游客中心、天涯通公司、旅游咨詢公司等，特別邀請大三亞旅游經濟圈周邊主要A級景區(qū)：保亭縣呀諾達、民族風情村，陵水縣南灣猴島，樂東縣尖峰嶺國家森林公園等涉旅企業(yè)均積極參與導游自由執(zhí)業(yè)試點工作；其次，三亞發(fā)動金融機構代表和保險機構做好導游自由執(zhí)業(yè)責任保險的投保和理賠工作，保證了第三方支付平臺和電子結算業(yè)務；同時，三亞市主要A級景區(qū)和大三亞旅游經濟圈周邊主要A級景區(qū)開經逐步研究對自由執(zhí)業(yè)導游給予免票或優(yōu)惠等事宜；另外，旅行社、導游紛紛對三亞開展導游自由執(zhí)業(yè)試點工作表示歡迎，為開展導游自由執(zhí)業(yè)試點工作獻言獻策。

（四）三亞服務監(jiān)管設施完善，具備良好的應急機制

目前，三亞旅游服務、監(jiān)管與治理工作成績突出，三亞旅游警察、旅游巡回法庭已經成為全國各地學習的典范，服務監(jiān)管設施完善，能夠應對改革突發(fā)問題。

1.三亞旅游服務設施完善

三亞建有市民游客中心，11個游客服務咨詢點，覆蓋三亞機場、火車站、汽車站、主要景區(qū)、景點等游客密集區(qū)域，是三亞市民、游客全方位的旅游資訊服務和旅游信息反饋平臺。三亞市民游客中心于2015年9月投入運行，其主要功能包括“常規(guī)溝通+量身定制”的咨詢和一日游服務、三亞市旅游調度指揮中心、12301旅游服務熱線和12345政府服務熱線，實現(xiàn)為市民、游客提供求助、咨詢、投訴、舉報、建議24小時“一站式”服務。自運行以來，三亞市民游客中心一直廣受社會各界好評，其作為一個統(tǒng)一的覆蓋全市的旅游監(jiān)管服務平臺，能夠及時應對導游執(zhí)業(yè)過程中產生的問題。

2.形成了“四位一體”旅游市場長效監(jiān)管機制

三亞秉持“治理管理與發(fā)展同等重要”理念，堅持問題導向，積極創(chuàng)新旅游市場治理管理。三亞始終保持旅游警察、旅游巡回法庭、旅游糾紛人民調解委員會與行政執(zhí)法部門組成“四位一體”旅游市場長效監(jiān)管機制，與全市35個涉旅部門形成綜合執(zhí)法合力，對全市的旅游形成動態(tài)監(jiān)管機制，能夠及時發(fā)現(xiàn)導游管理改革進程中出現(xiàn)的各項問題，積極響應。

三、存在的問題

（一）三亞城市體量較小，試點工作局限較大

而三亞城市體量較小，旅游發(fā)展和周邊縣市一直保持良好的資源共享、互通互聯(lián)局勢，三亞和陵水、樂東、保亭等周邊縣市正在樹立“大三亞旅游經濟圈”一體化意識，推進一體化進程，帶動形成獨具特色的熱帶經濟板塊。而目前，三亞導游自由執(zhí)業(yè)試點工作限制在三亞市范圍內進行，將會限制三亞導游體制改革發(fā)揮預期效果。

（二）尚未健全導游行業(yè)組織

《中華人民共和國旅游法》中明確導游注冊的兩種方式：與旅行社訂立勞動合同或者在相關旅游行業(yè)組織注冊，社會導游人員服務管理機構將不再承擔注冊登記工作。目前，尚未健全導游行業(yè)組織，對開展導游自由執(zhí)業(yè)后導游人員管理、登記注冊、行業(yè)自律等問題缺少解決措施。

（三）旅游客運市場供求矛盾突出

旅游客運市場供求矛盾嚴重制約三亞旅游業(yè)健康發(fā)展，急需破題。三亞旅游淡旺季明顯，每到旺季，旅游用車的矛盾凸顯，尤其在散客時代日益興旺的今天，滿足散客需求的小型車輛（5—14座）嚴重短缺。

四、對策及建議

（一）建議擴大三亞試點范圍

將“大三亞旅游經濟圈”內的陵水、樂東、保亭等周邊縣市納入試點范圍；將有利于三亞抓住“一帶一路”國家戰(zhàn)略機遇和國家旅游局將海南全省作為國家首批全域旅游示范區(qū)的大好時機，創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)，打造國際化旅游精品城市，深入推進旅游供給側結構性改革。

（二）健全行業(yè)協(xié)會組織，完善行業(yè)自律

《國家旅游局關于促進導游行業(yè)組織建設的指導意見》旅發(fā)〔2014〕215號文件明確指出要推進導游行業(yè)組織成立。因此，三亞需要健全導游行業(yè)組織，完善導游行業(yè)自律機構，保障導游權益，完善監(jiān)督管理，健全導游執(zhí)業(yè)保障機制。

（三）應盡快解決三亞旅游客運用車問題

盡快出臺三亞的旅游客運用車配套措施，解決三亞旅游用車問題，讓三亞旅游市場運行更為順暢，減少導游體制改革阻力，減輕導游執(zhí)業(yè)負擔，提升試點城市的旅游競爭力。

五、結語

三亞具備得天獨厚的旅游資源優(yōu)勢，有完善的旅游服務基礎設施和監(jiān)管平臺，旅游產業(yè)發(fā)展健康、成熟，能夠應對導游管理體制改革出現(xiàn)的各種問題，已經具備導游管理改革的良好基礎。一方面，三亞契合全國導游體制改革機遇，根據(jù)旅游市場結構特點，積極開展自由執(zhí)業(yè)試點工作，拓寬導游執(zhí)業(yè)渠道，滿足自由行散客個性化、多元化的服務需求，更好的服務游客，是符合旅游業(yè)發(fā)展規(guī)律的重要舉措。另一方面，三亞以“雙修”“雙城”為內在驅動力，通過建立旅游服務新規(guī)范，推動建立便利化、多元化、規(guī)范化的導游執(zhí)業(yè)體系，能夠促進導游管理體制從行政化、封閉化向法制化、市場化轉變，將有助于推動旅游供給側結構性改革，促進三亞旅游業(yè)的快速轉型升級，加快實現(xiàn)國際化熱帶濱海旅游精品城市建設目標。

（作者單位：1.三亞學院旅業(yè)管理學院；2.三亞理工職業(yè)學院）