產(chǎn)業(yè)政策的作用及功能轉(zhuǎn)型研究

龍瑩麗

摘 要 產(chǎn)業(yè)政策作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采用的干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的手段，其有效性一直是各國(guó)學(xué)者和政府關(guān)心和爭(zhēng)論的問題。中國(guó)是產(chǎn)業(yè)政策制定和實(shí)施較多的國(guó)家，產(chǎn)業(yè)政策幾乎涵蓋了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域。作為政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段，產(chǎn)業(yè)政策起到的作用有哪些？功能轉(zhuǎn)型及發(fā)展趨勢(shì)究竟如何？

關(guān)鍵詞 產(chǎn)業(yè)政策 功能轉(zhuǎn)型 發(fā)展趨勢(shì)

一、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的特征

一般來說，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策以日本的產(chǎn)業(yè)政策為借鑒，但兩者之間存在本質(zhì)區(qū)別。日本20世紀(jì)五六十年代的產(chǎn)業(yè)政策主要采取間接干預(yù)的方式，70年代開始，日本產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)方針發(fā)生較大轉(zhuǎn)變，逐漸建立起“市場(chǎng)機(jī)制配置資源的方式能夠使經(jīng)濟(jì)得到充分發(fā)展”的共識(shí)，產(chǎn)業(yè)政策的運(yùn)用限定在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域內(nèi)。從我國(guó)實(shí)踐來看，產(chǎn)業(yè)政策幾乎涵蓋了所有行業(yè)，在一些市場(chǎng)能夠充分發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府也表現(xiàn)出極大的干預(yù)欲望。選擇性產(chǎn)業(yè)政策很大程度上延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)，在政策制定和執(zhí)行過程中均存在政府直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)、政府選擇代替市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的特征。

二、產(chǎn)業(yè)政策對(duì)企業(yè)的作用

產(chǎn)業(yè)政策對(duì)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新有極大影響，分為“阻礙、中性、促進(jìn)”三種基本情形。所謂“阻礙”，是指創(chuàng)新政策不利于激發(fā)或者容易打擊市場(chǎng)主體創(chuàng)新的熱情和積極性，相較于創(chuàng)新，企業(yè)更容易選擇其他逐利的方式，導(dǎo)致那些真正具有創(chuàng)新意愿和能力的企業(yè)得不到相應(yīng)的激勵(lì)。所謂“中性”，是指產(chǎn)業(yè)政策本身對(duì)創(chuàng)新的影響并不明顯，既不會(huì)促進(jìn)創(chuàng)新也不會(huì)阻礙創(chuàng)新。與產(chǎn)業(yè)政策對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的中性影響類似，某種創(chuàng)新類產(chǎn)品針對(duì)消費(fèi)端的補(bǔ)貼就比較中性。所謂“促進(jìn)”，是指產(chǎn)業(yè)政策能鼓勵(lì)市場(chǎng)主體進(jìn)行創(chuàng)新或者為企業(yè)創(chuàng)新提供良好的外部環(huán)境或市場(chǎng)機(jī)制。相較于其他政策手段，產(chǎn)權(quán)制度和專利制度就會(huì)對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)生積極的影響：產(chǎn)權(quán)制度可以避免產(chǎn)權(quán)疊加而引起的利益糾紛；專利制度可以很好地補(bǔ)償企業(yè)或者個(gè)人因創(chuàng)新而承受的風(fēng)險(xiǎn)和付出的成本，保護(hù)創(chuàng)新者利益，因而能在很大程度上激勵(lì)創(chuàng)新。而“促進(jìn)”市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的是立足于用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方法來解決現(xiàn)有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不足，“政策之手”的作用在于培育、保護(hù)和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)本身。

就整體而言，新常態(tài)下我國(guó)理想的產(chǎn)業(yè)政策走向是向既能促進(jìn)創(chuàng)新能力培育，又能促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)水平提升的方向發(fā)展。

三、產(chǎn)業(yè)政策功能的轉(zhuǎn)型

（一）功能型政策的作用范圍

功能型產(chǎn)業(yè)政策通過研發(fā)補(bǔ)貼、人力資本投資等形式提高產(chǎn)業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，目的是為了彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”。因此，產(chǎn)業(yè)政策的作用范圍也必須局限在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域。另外，基于“公平與效率并重”的觀點(diǎn)，功能性產(chǎn)業(yè)政策還應(yīng)向社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域傾斜。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)同產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型關(guān)系

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型。改革開放30多年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略長(zhǎng)期堅(jiān)持兩條基本的思路：一是在國(guó)內(nèi)發(fā)展建設(shè)任務(wù)巨大的前提下，堅(jiān)持以投資帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；二是在傳統(tǒng)比較優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，通過吸收發(fā)展出口導(dǎo)向的外向型經(jīng)濟(jì)。如今我國(guó)仍然處于重要的發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇期，但是發(fā)展的內(nèi)涵和條件發(fā)生了重要的變化。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，發(fā)展戰(zhàn)略思路的轉(zhuǎn)型必將帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型。

2.統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)與同產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)處于轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期。如果政府的產(chǎn)業(yè)政策自身不實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，那么舊的產(chǎn)業(yè)政策不僅難以有效指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，還有可能造成新的矛盾和沖突。改革開放30多年來，我國(guó)面臨的發(fā)展問題已經(jīng)不是沒有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，也不是沒有市場(chǎng)自由，更不是沒有發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)，而是缺少“平等競(jìng)爭(zhēng)”，缺少自由競(jìng)爭(zhēng)中的公平環(huán)境和條件。表現(xiàn)為行政壟斷、行政干預(yù)、各種利益團(tuán)體借助于產(chǎn)業(yè)政策等手段，嚴(yán)重扭曲市場(chǎng)的資源配置功能，降低了市場(chǎng)運(yùn)行的效率，導(dǎo)致了嚴(yán)重的尋租和不公正，使市場(chǎng)取向的改革嚴(yán)重走樣。這是中國(guó)存在嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)問題以及發(fā)展方式粗放的主要原因?；诮ㄔO(shè)統(tǒng)一市場(chǎng)、消除平等競(jìng)爭(zhēng)障礙的要求，首先必須調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策的行使方式，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)從“發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)向“自由競(jìng)爭(zhēng)”和“平等競(jìng)爭(zhēng)”，確立橫向的產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策在整個(gè)政策體系中的優(yōu)先地位。這是我國(guó)在新常態(tài)下全面深化改革的重要內(nèi)容和體現(xiàn)。具體就是要進(jìn)行四個(gè)方面的重要改革：一是產(chǎn)業(yè)政策中性化；二是產(chǎn)業(yè)政策去地方政府化；三是競(jìng)爭(zhēng)政策唱主角；四是產(chǎn)業(yè)政策橫向化。

（三）從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策邁向競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新政策

我國(guó)當(dāng)前執(zhí)行的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策體系不僅不能適應(yīng)未來中國(guó)以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的需要，而且會(huì)成為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的巨大障礙。因此，我們將未來中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的總路線是從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策邁向競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新政策。

1.政策目標(biāo)轉(zhuǎn)型：以產(chǎn)業(yè)扶持為主轉(zhuǎn)向維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)和促進(jìn)創(chuàng)新。加快產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型就是要逐步實(shí)現(xiàn)以產(chǎn)業(yè)扶持為主向維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)和促進(jìn)創(chuàng)新的政策目標(biāo)，并使之成為基礎(chǔ)性政策。一是維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，以競(jìng)爭(zhēng)政策為取向。基于我國(guó)建設(shè)統(tǒng)一市場(chǎng)與維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的客觀要求，二是要建立一個(gè)行之有效的市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施方式，確立競(jìng)爭(zhēng)政策在整個(gè)產(chǎn)業(yè)政策體系中的優(yōu)先地位。三是促進(jìn)創(chuàng)新，以創(chuàng)新政策為取向。四是要建立完善創(chuàng)新導(dǎo)向的金融支持體系，良好的金融體系，以解決創(chuàng)新中高風(fēng)險(xiǎn)、信息不對(duì)稱等問題的有效手段，對(duì)創(chuàng)新培育至關(guān)重要。

2.政策手段轉(zhuǎn)型：選擇性轉(zhuǎn)向功能性。產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型成功有賴于政策手段的成功轉(zhuǎn)型，逐漸從挑選性政策轉(zhuǎn)向功能性政策，建立起基于“競(jìng)爭(zhēng)一創(chuàng)新”框架的負(fù)面清單制度。一是從選擇性政策轉(zhuǎn)向功能性政策?，F(xiàn)行選擇性產(chǎn)業(yè)政策存在重大缺陷。普適性政策是指政策作為政府治理經(jīng)濟(jì)的政策工具，在實(shí)施功能性產(chǎn)業(yè)政策當(dāng)中，應(yīng)構(gòu)建統(tǒng)一開放、公平競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，充分發(fā)揮市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰機(jī)制，而政府盡量減少選擇性政策的運(yùn)用，從挑選贏家轉(zhuǎn)向有效提供服務(wù)。二是建立競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新政策負(fù)面清單制度。從行政審批轉(zhuǎn)向“負(fù)面清單”管理邁進(jìn)，負(fù)面清單制度是功能性政策的有效方式。

3.政策組織和程序轉(zhuǎn)型：行政批文轉(zhuǎn)向行政立法。加快產(chǎn)業(yè)政策組織與程序從行政批文轉(zhuǎn)向行政立法轉(zhuǎn)型，今后應(yīng)以立法的形式和程序?yàn)橹?，制定?jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新政策法，避免由行政部門直接出臺(tái)相關(guān)政策。加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)政策決策程序活的規(guī)范。組建國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新政策委員會(huì)，推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新政策去地方政府化。

四、轉(zhuǎn)型的產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展趨勢(shì)與定位

新型產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向，致力于培育企業(yè)的創(chuàng)新能力，通過對(duì)技術(shù)研發(fā)補(bǔ)貼、人力資本投資等形式提高企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，即實(shí)施功能性產(chǎn)業(yè)政策。實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策不可避免地要涉及產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的關(guān)系，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，競(jìng)爭(zhēng)政策對(duì)實(shí)現(xiàn)要素自由流動(dòng)、消除行政壟斷具有重大意義，因此，必須確定競(jìng)爭(zhēng)政策的優(yōu)先地位，功能性產(chǎn)業(yè)政策的設(shè)計(jì)和實(shí)施應(yīng)設(shè)限在競(jìng)爭(zhēng)政策所確立的范圍內(nèi)。

五、結(jié)語(yǔ)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)市場(chǎng)調(diào)節(jié)資源配置的自組織過程。但“市場(chǎng)失靈”的存在說明市場(chǎng)還需要進(jìn)一步完善，政府必須承擔(dān)清除市場(chǎng)發(fā)展阻礙，推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，政府逐漸從配置資源和組織生產(chǎn)的領(lǐng)域中退出，產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施逐漸以市場(chǎng)為導(dǎo)向，由選擇性產(chǎn)業(yè)政策向功能性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型。功能性產(chǎn)業(yè)政策的作用范圍應(yīng)著重考慮市場(chǎng)失靈和社會(huì)服務(wù)，政策手段由直接干預(yù)向市場(chǎng)監(jiān)管和間接引導(dǎo)轉(zhuǎn)變。

（作者單位為北京優(yōu)貝在線網(wǎng)絡(luò)科技有限公司）

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