地方政府在跨區(qū)域生態(tài)治理中的創(chuàng)新研究

汪娜　錢結(jié)苗　趙宏斌

摘 要 隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，改革邁向縱深，原來行政管理的界限越來越模糊，區(qū)域公共問題不斷凸顯，區(qū)域治理成為各界關(guān)注的話題。而作為區(qū)域治理的重要內(nèi)容之一的跨區(qū)域生態(tài)治理，更是社會關(guān)注的話題之一。安徽省政府及黃山市政府積極實施“新安江流域生態(tài)補償機制試點工作”，在借鑒國內(nèi)其他生態(tài)補償機制的基礎(chǔ)上，逐漸形成了以“協(xié)商—治理—補償—監(jiān)督”為核心的水流域治理的生態(tài)補償安徽新模式，有效地促進了我國地方政府在跨區(qū)域生態(tài)治理當(dāng)中主觀能動性的發(fā)揮，更好的實現(xiàn)跨區(qū)域不同層級政府間在生態(tài)治理過程中的良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞 地方政府 跨區(qū)域生態(tài)治理 補償機制

當(dāng)今社會，經(jīng)濟社會快速發(fā)展快速推進，社會分工的縱深發(fā)展，同時隨著信息化時代的到來，使得原來行政管理的界限越來越模糊，現(xiàn)代社會面臨的問題越來越復(fù)雜，區(qū)域公共問題不斷凸顯，而這些問題單純依靠任何一個政府部門或者政府單位去解決，都變得不切實際。這就要多個政府部門或者政府單位跨區(qū)域合作，形成一種新的管理理念和模式。于是區(qū)域治理的概念變應(yīng)運而生。區(qū)域治理是指政府、非政府組織、私人部門、公民及其他利益相關(guān)者為實現(xiàn)最大化區(qū)域公共利益，通過談判、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式對區(qū)域公共事務(wù)進行集體行動的過程。[1]區(qū)域治理是作為補充政府管理和市場調(diào)節(jié)自身缺陷營運而生的一種管理方式。我國當(dāng)代的區(qū)域治理，是治理理念或理論在國內(nèi)不同區(qū)域公共管理中的具體運用，其實質(zhì)上是一個以公共權(quán)力在政府間合理配置為主要內(nèi)容的治理變遷過程。[2]

一、黃山市新安江流域生態(tài)治理的措施及成效

（一）背景

新安江發(fā)源于黃山市休寧縣，是浙江省錢塘江源頭，也是安徽省省內(nèi)僅次于長江水系、淮河水系的第三大水系。新安江是浙江省最大的入境河流，黃山市三區(qū)四縣以及宣城市績溪縣都是新安江流域安徽境內(nèi)的流域的覆蓋范圍。浙江省千島湖年均入庫水量的60%以上來自新安江安徽段，新安江安徽段不僅是下游地區(qū)重要的戰(zhàn)略水源地，還是華東地區(qū)堅強的純天然的生態(tài)安全屏障，也是我國目前水質(zhì)最好的河流之一。

由于當(dāng)?shù)毓I(yè)、旅游、農(nóng)業(yè)等的快速發(fā)展，以及農(nóng)村面源污染的加劇，新安江生態(tài)保護成為擺在當(dāng)?shù)卣媲暗囊粋€重要問題。2011年，國家財政部、環(huán)保部共同牽頭啟動為期三年的首輪新安江流域生態(tài)補償機制試點，并于2012年正式實施，這也是全國首個跨省流域的生態(tài)補償機制試點。黃山市作為試點工作的主要承擔(dān)者，按照“保護第一、科學(xué)規(guī)劃、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、加快治理、永續(xù)利用、富裕百姓”的總體要求，全面啟動實施新安江流域綜合治理（見表1）。

（二）具體做法

截至2014年底，新安江流域生態(tài)補償機制首輪試點圓滿完成，三年中，新安江流域總體水質(zhì)為優(yōu)，作為跨省界的街口斷面水質(zhì)三年連續(xù)達(dá)到地表水環(huán)境質(zhì)量Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，連續(xù)三年達(dá)到補償條件。同時，浙江省千島湖水質(zhì)實現(xiàn)與上游來水同步改善，新安江生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估工作也初步完成，為生態(tài)補償?shù)膶嵤┨峁┝死碚摗⒓夹g(shù)和實踐支撐，也為進一步深化生態(tài)補償試點工作奠定了良好基礎(chǔ)，初步探索了一條上游地區(qū)強化保護意識、主動加大工作力度，下游地區(qū)立足本地實際、助力上游加快發(fā)展的互利共贏之路。

在新安江流域綜合治理過程中，安徽省委、省政府調(diào)整了黃山市政府的考核體系，省相關(guān)部門也先后出臺一系列具體措施，黃山市委、市政府也成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，以及專門負(fù)責(zé)日常工作的新安江流域生態(tài)建設(shè)保護局，并先后出臺了一系列政策文件，為流域生態(tài)保護提供政策保障，還建立了責(zé)任落實機制、綜合治理機制、綜合協(xié)調(diào)機制、跟蹤督查機制、考核獎懲機制和競爭激勵機制等各項保障機制，進一步推進試點工作的實施。

2015年6月，安徽省委、省政府啟動了第二輪新安江流域生態(tài)補償機制試點工作。而在9月，國家印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中明確提出“繼續(xù)推進新安江水環(huán)境補償試點”，這也意味著試點工作已經(jīng)納入到中央頂層設(shè)計。

二、生態(tài)補償機制創(chuàng)新：新安江流域生態(tài)治理的亮點

筆者認(rèn)為，生態(tài)補償就是建立在地方政府在跨區(qū)域生態(tài)治理中所產(chǎn)生的流域生態(tài)補償基礎(chǔ)之上，流域生態(tài)補償是指以實現(xiàn)社會公正為目的，在流域內(nèi)上下游各個地區(qū)之間展開的以直接支付生態(tài)補償金為內(nèi)容的行為，[3]主要是以生態(tài)補償機制為基礎(chǔ)，建立一整套地方政府在跨區(qū)域生態(tài)治理中所形成的“協(xié)商—治理—補償—監(jiān)督”良性的發(fā)展模式，實現(xiàn)合作共贏，共同發(fā)展。

在跨區(qū)域生態(tài)治理當(dāng)中，安徽創(chuàng)新性的設(shè)立了“協(xié)商—治理—補償—監(jiān)督”模式，當(dāng)?shù)卣凑铡罢l受益、誰補償”的原則，在新安江流域生態(tài)補償機制試點工作實施過程中，積極發(fā)揮政府對生態(tài)環(huán)境保護的主導(dǎo)作用，逐漸建立了以“協(xié)商—治理—補償—監(jiān)督”為核心的生態(tài)補償安徽新模式，有效地促進了我國地方政府在跨區(qū)域生態(tài)治理當(dāng)中主觀能動性的發(fā)揮，更好的實現(xiàn)跨區(qū)域不同層級政府間在生態(tài)治理過程中的良性循環(huán)發(fā)展模式。

第一，創(chuàng)新機制，為生態(tài)補償機制試點提供機制保障。由于我國政府實行條塊分割的行政管理體制，不同層級地方政府間、同級別的地方政府間由于經(jīng)濟地位等的懸殊，縱向和橫向都缺乏平等有效的溝通協(xié)商機制，尤其是跨行政區(qū)域的省級地方政府與市級地方政府間由于層級上的不平等，導(dǎo)致話語權(quán)的缺失。而全國首個跨省流域的生態(tài)補償機制試點——新安江流域生態(tài)補償機制試點，是由國家環(huán)保部、財政部牽頭，安徽省和浙江省簽訂了明確補償方式、補償標(biāo)準(zhǔn)等重要內(nèi)容的補償協(xié)議。作為試點工作的主要承擔(dān)者的地方政府，不論是在補償協(xié)議簽訂之前、簽訂過程中，還是在整個流域生態(tài)治理和生態(tài)補償機制試點工作實施中，黃山市政府可以直接與省政府乃至國家相關(guān)部門對接，在一定范圍內(nèi)理順了與浙江省政府在平等協(xié)商、談判的途徑，也能夠在一定較高程度上發(fā)揮地方政府在跨區(qū)域生態(tài)治理當(dāng)中的主動性。

第二，制定相關(guān)政策，成立專門機構(gòu)，為在協(xié)商基礎(chǔ)上的治理提供政策和組織保障。國務(wù)院正式批復(fù)實施《千島湖及新安江上游流域水資源和生態(tài)環(huán)境保護綜合規(guī)劃》，將新安江流域保護和發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，這就為新安江流域的生態(tài)治理和新安江流域生態(tài)補償機制的實施提供了戰(zhàn)略支撐。同時，不論是安徽省政府還是試點主要承擔(dān)者——黃山市政府都陸續(xù)制定出臺了相關(guān)政策，為試點工作實施提供切實的政策保障。最后，黃山市政府設(shè)立了專門的機構(gòu)，更好了推進了新安江流域生態(tài)補償機制試點工作的實施。據(jù)此可以看出，安徽省在跨區(qū)域生態(tài)治理當(dāng)中，是在協(xié)商基礎(chǔ)上，與各層級政府共同推進跨區(qū)域生態(tài)治理這項工作。

第三，明確補償模式、補償資金來源，為補償提供基礎(chǔ)保障。在推進新安江流域生態(tài)補償機制試點實施當(dāng)中，在國家三部門的推動下，明確了補償資金來源、補償模式和考核標(biāo)準(zhǔn)。黃山市政府治理成效達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，就能夠獲得因?qū)嵤┛鐓^(qū)域生態(tài)治理放棄的發(fā)展機遇等帶來的損失相對應(yīng)的來自國家、安徽省政府及浙江省政府三方的生態(tài)補償資金。與此同時，協(xié)議中也明確規(guī)定，由中央財政轉(zhuǎn)移支付的補償資金不論當(dāng)?shù)卣卫沓尚欠襁_(dá)標(biāo)，但是只要實施了治理，都會撥付，因此補償是基于協(xié)商、治理基礎(chǔ)上的補償。這也就說，補償是基于地方政府在協(xié)商、治理的基礎(chǔ)上才能獲得，如果沒有前期的協(xié)商制定協(xié)議，以及付諸實踐的治理，生態(tài)補償資金都將成為一紙空文。

第四，明確考核標(biāo)準(zhǔn)、補償原則、補償標(biāo)準(zhǔn)，為監(jiān)督提供制度保障。從協(xié)議的主要內(nèi)容，可以看出，監(jiān)督在新安江流域生態(tài)補償機制試點工作起到了非常重要的作用。協(xié)議中明確規(guī)定，如果治理效果不達(dá)標(biāo)，安徽省政府將會賠償浙江省政府相對應(yīng)的生態(tài)補償金，這就在一定程度上達(dá)到了國家、浙江省政府及安徽省政府對新安江流域生態(tài)補償機制試點實施主要承擔(dān)者治理過程及治理成效的監(jiān)督效果。同時，協(xié)議當(dāng)中，明確了考核標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定用做考核標(biāo)準(zhǔn)的水質(zhì)數(shù)據(jù)由安徽省黃山市和浙江省淳安縣相關(guān)部門聯(lián)合監(jiān)測得出。由此可見，新安江流域生態(tài)補償機制的成功，只有協(xié)商、治理、補償和監(jiān)督四者有機融合統(tǒng)一，才能共同推進新安江流域生態(tài)補償機制試點工作的圓滿成功，也為新安江流域生態(tài)補償機制新一輪的實施打下了堅實的基礎(chǔ)。

跨區(qū)域生態(tài)治理在中國越來越被更多的專家、學(xué)者及政府所重視，如何發(fā)揮地方政府在跨區(qū)域生態(tài)治理中的作用，就顯得尤為重要。在新安江流域生態(tài)補償機制試點工作的實施過程中，安徽省政府創(chuàng)造性地建立了“協(xié)商—治理—補償—監(jiān)督”新模式，有利于地方政府在跨區(qū)域生態(tài)治理中長效機制的建立，為我國其他地方、更多領(lǐng)域的跨區(qū)域生態(tài)治理提供了寶貴的經(jīng)驗。

（作者單位為安徽工程大學(xué)人文學(xué)院）

[作者簡介：汪娜，安徽工程大學(xué)人文學(xué)院MPA15級研究生。錢結(jié)苗，安徽工程大學(xué)人文學(xué)院MPA15級研究生。趙宏斌，安徽工程大學(xué)人文學(xué)院MPA導(dǎo)師。]

參考文獻(xiàn)

[1] 陳瑞蓮，楊愛平.從區(qū)域公共管理到區(qū)域治理研究：歷史的轉(zhuǎn)型[J].南開學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2012（2）.

[2] 喬德中.當(dāng)代中國區(qū)域治理中的府際合作創(chuàng)新研究[D].內(nèi)蒙古大學(xué)，2011.

[3] 錢水苗，王懷章.論流域生態(tài)補償?shù)闹贫葮?gòu)建——從社會公正的視角[J].資源經(jīng)濟，2002（1）.