推進中國制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的財稅政策研究

劉小麗　周林　李曉玲

摘 要 隨著“中國制造2025戰(zhàn)略”的提出，向創(chuàng)新智能化轉(zhuǎn)型已然成為我國制造業(yè)發(fā)展的大趨勢，與之相關(guān)的財稅激勵政策問題逐步成為國內(nèi)外經(jīng)濟學(xué)者的研究熱點。本文結(jié)合制造業(yè)轉(zhuǎn)型的本質(zhì)和特點，深入闡述了財稅政策激勵轉(zhuǎn)型的必要性；其次，在借鑒國外支持制造業(yè)轉(zhuǎn)型的財稅政策基礎(chǔ)上，比較分析了我國現(xiàn)行財稅激勵政策存在的問題；最后，提出激勵制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的財稅政策的幾點思考和建議。

關(guān)鍵詞 制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級 財稅激勵

一、中國制造業(yè)現(xiàn)狀分析

在我國，制造業(yè)一直是國民經(jīng)濟增長的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，不僅為我們的日常生活和社會的發(fā)展提供了物質(zhì)上的支撐，還在很大程度上降低了我國的失業(yè)率，這對于社會的穩(wěn)定發(fā)展有著重要的意義。改革開放以來，我國制造業(yè)發(fā)展迅猛，小到兒童玩具等日常生活用品，大到高速鐵路、航天飛船等高端裝備，我國都具有了相當完備的獨立生產(chǎn)技術(shù)。隨著中國制造業(yè)不斷嵌入全球產(chǎn)業(yè)鏈，Made in China的標志幾乎隨處可見，中國也因此被稱為“世界工廠”。

然而，中國制造業(yè)龐大規(guī)模的背后，存在著技術(shù)工藝滯后、產(chǎn)品質(zhì)量低劣等嚴重問題，在一些發(fā)達國家，“中國制造”甚至成為了劣質(zhì)品的標志。我國制造業(yè)大而不強，深陷低端，在多個方面都缺乏國際競爭力。

一直以來我國制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)模式主要為勞動密集型、資本密集型，而技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)少之又少。這種要素驅(qū)動的發(fā)展模式是我國制造業(yè)嵌入全球產(chǎn)業(yè)鏈的敲門磚，卻也使得整個制造業(yè)始終處于全球價值鏈的低端。缺乏關(guān)鍵核心技術(shù)，大部分關(guān)鍵部件和高端設(shè)備也依賴進口，使得我國制造業(yè)發(fā)展的總體步調(diào)都一定程度的受制于他人。

并且，我國制造業(yè)曾經(jīng)最大的要素優(yōu)勢，也在逐漸消失。在勞動力成本上，一方面，早在2012年1月國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2011年我國人口總量及結(jié)構(gòu)變化情況》中就顯示，我國勞動年齡人口比重已開始下降。另一方面，柬埔寨、越南等一些周邊新興經(jīng)濟體也在和我們爭奪著優(yōu)勢領(lǐng)域。其中在擁有豐富的年輕勞動力的柬埔寨，工人的工資只有中國工人的四分之一。在資源成本上，低端制造帶來的環(huán)境污染代價沉重，不是長久之計。

近年來，發(fā)達國家紛紛制定了一系列創(chuàng)新戰(zhàn)略，加倍重視關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域的發(fā)展，搶占全球價值鏈的制高點，新一輪工業(yè)革命一觸即發(fā)，這對我國來說是一次難得的機遇和挑戰(zhàn)。十八屆五中全會上發(fā)布的十三五規(guī)劃建議中，也明確提出來要實施《中國制造2025》，致力于推動我國制造業(yè)由過去的重規(guī)模擴張向重質(zhì)量效益轉(zhuǎn)型、由粗放式向集約式轉(zhuǎn)型、由規(guī)?；a(chǎn)向個性化定制轉(zhuǎn)型。

二、財稅政策支持制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的必要性分析

各國制造業(yè)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略都有一個共同的主導(dǎo)思想：注重創(chuàng)新能力的建設(shè)和核心技術(shù)的升級。在新一輪的制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的進程中，除了通過市場機制合理分配社會資源外，政府有效的財稅政策也是必不可少的調(diào)控手段。在我國制造業(yè)大而不強，核心技術(shù)匱乏的大背景下，財稅政策的支持對整個制造業(yè)的發(fā)展更是意義非凡。

從外部性的角度分析，制造業(yè)企業(yè)進行核心技術(shù)的研發(fā)和創(chuàng)新存在著非常大的正外部性，也就是技術(shù)溢出效應(yīng)。企業(yè)的創(chuàng)新成果往往很難完全獨享，卻無法向產(chǎn)業(yè)中其他受益者索取報酬，使得進行技術(shù)研發(fā)的企業(yè)所獲得的邊際私人收益小于邊際社會收益，出現(xiàn)市場失靈。運用恰當?shù)呢斦愂照邔χ圃鞓I(yè)轉(zhuǎn)型中的經(jīng)濟主體給予一定的補貼和支持，可以有效地緩解這種市場失靈，補償技術(shù)外溢的損失，并且能激發(fā)企業(yè)投資研發(fā)的積極性。

從不確定性的角度分析，就制造業(yè)的研發(fā)、生產(chǎn)、使用的過程來看，企業(yè)進行創(chuàng)新升級的不確定性主要在于供給和需求兩個方面。制造業(yè)中任何一門核心技術(shù)從研究開發(fā)到成果轉(zhuǎn)化都需要一定的時間、人力、物力，整個過程又環(huán)環(huán)相扣，成功率渺茫，卻不能保證到時候市場上不會出現(xiàn)同類的產(chǎn)品，也不確定消費者的需求是否已發(fā)生變化。據(jù)統(tǒng)計，世界上產(chǎn)生收益的創(chuàng)新項目占比不到10%。創(chuàng)新活動的不確定性、高風(fēng)險性使得許多中小企業(yè)望而卻步，整個制造業(yè)的革新需要財稅激勵政策作為強心劑。

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段特征分析，目前我國制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級還處在起步階段，技術(shù)人才的儲備、產(chǎn)業(yè)模式的定位、資金鏈的支持等各個方面都處于不穩(wěn)定和脆弱的狀態(tài)。在這種情況下，政府合理運用財稅政策對制造業(yè)企業(yè)加以積極的引導(dǎo)和扶持，會有事半功倍的效果。

三、我國支持制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級財稅政策存在的問題

一直以來，我國政府都非常重視運用財稅政策來激勵企業(yè)進行技術(shù)創(chuàng)新，支持產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與進步，相繼出臺了一系列的財稅政策來促進科技創(chuàng)新發(fā)展。當前我國制造業(yè)正處于轉(zhuǎn)型升級的緊要關(guān)頭，整個轉(zhuǎn)型過程涉及不同層次、不同發(fā)展階段的主體，這對我國財稅政策提出了更高的要求。而我國現(xiàn)行的支持制造業(yè)轉(zhuǎn)型的財稅政策還存在著幾個方面的問題，制約著轉(zhuǎn)型的進程。

（一）財政資金投入強度不足，支出結(jié)構(gòu)不科學(xué)

對照圖1、表1我們不難發(fā)現(xiàn)，近年來我國政府在科技創(chuàng)新方面的投入不斷增加，但相較于美、日、德、法等發(fā)達國家，我國科技投入強度仍顯不足?，F(xiàn)階段隨著制造業(yè)的轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對科技創(chuàng)新的要求越來越高，我國財政科技支出結(jié)構(gòu)不合理的問題也日益凸顯。一方面由于早年間部分地方政府對市場缺乏科學(xué)的預(yù)估，財政上大力扶持光伏、電解鋁等產(chǎn)業(yè)，而忽視了對加工制造業(yè)、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的支持，導(dǎo)致整個制造業(yè)發(fā)展參差不齊，轉(zhuǎn)型升級的難度加大。另一方面，我國每年的科技成果轉(zhuǎn)化率不到10%，遠遠低于國際平均水平，其重要原因之一也是在成果轉(zhuǎn)化階段缺乏資金的支持。

表1 2010～2012年全球主要國家R&D投入占GDP百分比

國家 2010年 2011年 2012年

美國 2.83% 2.70% 2.68%

中國 1.48% 1.55% 1.60%

日本 3.44% 3.47% 3.48%

德國 - 2.85% 2.87%

法國 2.21% 2.21% 2.24%

（資料來源：2006～2012《中國統(tǒng)計年鑒》，中國國家數(shù)據(jù)網(wǎng)。）

（二）稅收優(yōu)惠政策覆蓋面窄，激勵效果不足

一方面，就支持制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級而言，我國現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策以事后優(yōu)惠為主，例如所得稅中，根據(jù)轉(zhuǎn)型企業(yè)的經(jīng)營狀況來確定所得稅減免力度。這樣的形式將優(yōu)惠的范圍限制在了轉(zhuǎn)型過程中取得收益的制造業(yè)企業(yè)上，而那些投資規(guī)模大、轉(zhuǎn)型周期長、正處在技術(shù)研發(fā)階段的企業(yè)卻只能“望惠興嘆”。另一方面，現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策有諸多不合理的限制，不適用于當前制造業(yè)中轉(zhuǎn)型企業(yè)的特點。 例如增值稅減免時，實行憑發(fā)票抵扣制度，而許多技術(shù)創(chuàng)新企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中對人力資本和無形資產(chǎn)的投入比較大，卻無法獲得優(yōu)惠。個人所得稅的減免也僅限于在編正式職工獲得的“特定獎金”和“特殊津貼”，個人投資科研事業(yè)卻無法享受優(yōu)惠。在轉(zhuǎn)型升級的背景下，不合理的限制使得稅收優(yōu)惠政策的激勵作用大打折扣，抑制了制造業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型的積極性。

（三）法規(guī)環(huán)境不完善，政策實施低效

一方面，我國的財稅優(yōu)惠政策多以“決定、通知、函”的形式出臺，缺乏系統(tǒng)的法律法規(guī)體系，指導(dǎo)性和穩(wěn)定性都不足。另一方面，我國財稅政策實施過程中存在權(quán)力尋租、資金下?lián)軠蟮葐栴}，各級管理部門執(zhí)行力不強，監(jiān)管不力，嚴重影響了財稅政策的效力。

四、發(fā)達國家促進制造業(yè)發(fā)展財稅政策的借鑒與啟示

（一）注重政府的科技投入，并通過多種渠道保障其穩(wěn)定增長

發(fā)達國家相當重視政府對科技創(chuàng)新的投資，如美國、日本、法國等發(fā)達國家長期保持著2%以上的R&D強度，并且還保持著高于GDP增速的政府科技投入增速。發(fā)達國家積極采取多種措施保障著政府投入，如財政補貼、貼息貸款、設(shè)立專項基金等，用較少的財政資金帶動更多的社會資金參與到對科技創(chuàng)新的投資中來。此外。美、法等國還充分利用財政專項資金設(shè)立企業(yè)、大學(xué)、政府之間的科研機構(gòu)，鼓勵產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合，推動新興科技的創(chuàng)新發(fā)展。

（二）政府采購政策引導(dǎo)市場需求，扶持轉(zhuǎn)型企業(yè)發(fā)展

發(fā)達國家在制造業(yè)發(fā)展過程中不但重視供給側(cè)的創(chuàng)新發(fā)展，還注重需求側(cè)的同步升級和市場的培養(yǎng)。政府采購具有很強的市場導(dǎo)向作用，是整個社會生產(chǎn)和消費的“指揮棒”，發(fā)達國家通過要求政府部門優(yōu)先購買本國創(chuàng)新企業(yè)的產(chǎn)品，一方面為制造業(yè)轉(zhuǎn)型企業(yè)提供了有力的市場支撐，降低企業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險。另一方面也引導(dǎo)市場需求的創(chuàng)新升級，刺激市場機制發(fā)揮作用。

（三）稅收優(yōu)惠政策普惠性強，注重立法保障

一方面，大多優(yōu)惠政策沒有行業(yè)或技術(shù)領(lǐng)域的限制，只要是符合基本條件的技術(shù)創(chuàng)新活動都可以享受優(yōu)惠；另一方面，發(fā)達國家對事前鼓勵和事后優(yōu)惠都十分注重，既重視科研成果的生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化，也重視核心技術(shù)的研發(fā)。目前許多發(fā)達國家采取投資抵免的優(yōu)惠手段，允許企業(yè)將投入科研活動的一部分資本從應(yīng)納稅所得額中扣除，注重對創(chuàng)新企業(yè)的事前鼓勵。另外，許多發(fā)達國家的稅收政策立法層次較高，例如英國政府制定《稅收意義上的研發(fā)含義指南》《資本補貼法案》等一系列法律法規(guī)，建立政策效果評估機制，保障稅收優(yōu)惠政策的高效實施。

五、完善支持制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的財稅政策建議

未來幾年是我國制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級、由強變大的關(guān)鍵時期，是中國制造水平實現(xiàn)“彎道超越”的重要階段。日趨激烈的全球競爭、消失殆盡的成本優(yōu)勢、核心技術(shù)研發(fā)遲緩等等這一系列因素都使得此輪的技術(shù)革新任重而道遠，需要更加系統(tǒng)、有力的財稅政策來調(diào)控和支撐整個產(chǎn)業(yè)的運行和發(fā)展。針對制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的背景，財稅政策的設(shè)計應(yīng)遵循制造業(yè)企業(yè)的發(fā)展階段的特點，注重對資金來源、人才培養(yǎng)、技術(shù)研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化等各個環(huán)節(jié)的扶持。

（一）優(yōu)化政府科技投入機制，拓寬籌資渠道，擴大投入規(guī)模

為緩解創(chuàng)新企業(yè)資金短缺和融資難等問題，政府應(yīng)逐步豐富財政支持的形式，從單一的財政撥款向財政擔(dān)保、貼息貸款、直接資助等多種形式并存過渡，保證財政投入的穩(wěn)定增長。地方政府還可以適當發(fā)行企業(yè)債，建立PPP模式（公共私營合作制）來吸引更多的社會資金投資制造業(yè)創(chuàng)新事業(yè)。另外，設(shè)立政府專項基金，用于建設(shè)產(chǎn)學(xué)研官緊密合作的科研機構(gòu)，加強對技術(shù)人才的培養(yǎng)。

（二）充分利用政府采購政策激勵企業(yè)自主創(chuàng)新

政府采購制度不僅對市場需求具有極強的導(dǎo)向作用，而且直接關(guān)系到財政資金的分配問題，其調(diào)控效果更是有“四兩撥千斤”之妙。所以，應(yīng)重視通過政策采購來支持制造業(yè)的轉(zhuǎn)型。一方面，促進政府采購制度系統(tǒng)化，完善政府預(yù)算機制，對本國創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)品實行首購政策或優(yōu)先購買政策，引導(dǎo)創(chuàng)新產(chǎn)品市場的形成，降低創(chuàng)新企業(yè)的風(fēng)險，提高自主創(chuàng)新積極性。另一方面，規(guī)范政府采購競標、審批等相關(guān)流程，提高我國制造業(yè)產(chǎn)品競爭力。

（三）完善支持制造業(yè)轉(zhuǎn)型的稅收政策體系

首先，我國稅收優(yōu)惠政策應(yīng)從側(cè)重于事后優(yōu)惠向事前事后并重調(diào)整，注重鼓勵成果轉(zhuǎn)化階段的同時，也要重視對研發(fā)階段的扶持和激勵?？梢圆捎枚惽翱鄢?、投資抵免、先征后退、調(diào)整免征額等多種稅收手段來實現(xiàn)對科技研發(fā)階段的支持，提高企業(yè)的創(chuàng)新積極性。其次，應(yīng)以本次產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型為契機，重點調(diào)整稅收優(yōu)惠政策中行業(yè)、領(lǐng)域、區(qū)域等不合理的限制條件，讓制造業(yè)體系中參與轉(zhuǎn)型升級的中小企業(yè)都能享受到減費降稅的優(yōu)惠政策。另外，為提高優(yōu)惠政策的穩(wěn)定性和規(guī)范性，應(yīng)該將支持制造業(yè)轉(zhuǎn)型的優(yōu)惠政策系統(tǒng)的列明，并在條件成熟時以實施條例的形式統(tǒng)一出臺，增強其規(guī)范性，保障政策的有效實施。

（作者單位為安徽財經(jīng)大學(xué)）

[作者簡介：劉小麗（1995—），安徽安慶人，安徽財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院本科生。周林（1981—），男，墊江縣桂溪小學(xué)教師，研究方向：信息技術(shù)教育。李曉玲（1987—），女，池州市中國郵政儲蓄銀行站前區(qū)大堂經(jīng)理，研究方向：金融學(xué)?；痦椖浚罕疚南?016年度安徽財經(jīng)大學(xué)國家級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目“從中國制造到中國智造：財稅激勵政策存在必要性與建議”（項目編號：201610378127）的研究成果。]

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