我國政府審計問責(zé)制度及其效果探析

楊峰

一、我國審計問責(zé)制度的產(chǎn)生、發(fā)展及現(xiàn)狀

國務(wù)院對審計問題整改工作進行研究部署。2008年9月3日召開的國務(wù)院常務(wù)會議中指出，2008 年上半年，相關(guān)地區(qū)、部門和單位高度重視審計查出問題，加緊整改，盡快改正存在問題，標(biāo)本兼治，加緊完善建制度。在這上半年中，中央預(yù)算的執(zhí)行和管理情況得到了較大改觀。會議強調(diào)，推行審計監(jiān)督應(yīng)當(dāng)從四方面著手：其一，推行整改工作責(zé)任制的建立。審計署要有步驟建立并完善促進整改的長效機制，并將其作為一項重要工作來抓；每一地區(qū)、部門和單位的負責(zé)人必須把整改措施落到實處，要對整改情況做到親自過問、督促和檢查；其二，做好預(yù)算公開工作。要根據(jù)政務(wù)公開的要求，在2007 年11個中央部門預(yù)算公開的基礎(chǔ)上，繼續(xù)擴大公開范圍。其三，強化制度建設(shè)。及時做好相關(guān)法律法規(guī)的修訂和完善工作，規(guī)范管理，逐步提升預(yù)算執(zhí)行和財務(wù)管理水平。其四，進一步深化體制改革。從完善體制、機制角度，認真分析和研究審計查出的問題，做到標(biāo)本兼治。

人大常委會共識：審計之后重在嚴格問責(zé)。審計的真正效力體現(xiàn)在落實后續(xù)的問責(zé)制。全體全國人大常委會委員代表們在十一屆全國人大常委第四次會議上肯定了審計報告的準確務(wù)實、敢于直言，但同時就追究審計所揭露的問題對政府提出了進一步的要求，強化審計后問責(zé)制。在法律、紀律規(guī)定方面，我國已制定了《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》等，但由于歷史原因及機構(gòu)改革問題等，我國各級政府和政府部門對自己的職責(zé)仍然不夠清楚，不夠明確，這成為了實施問責(zé)制的主要障礙，同時問責(zé)法制及程序不完善，也直接影響了問責(zé)效率的提高。就審計的本質(zhì)而言，設(shè)置審計報告并強化從整體評價宏觀層面，將有助于立法機構(gòu)和決策機構(gòu)有一個總體把握，而不是僅僅停留在揭露問題上。

逐步實現(xiàn)審計問責(zé)體系的轉(zhuǎn)型。主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是實現(xiàn)審計問責(zé)體系從行政問責(zé)到法律問責(zé)的轉(zhuǎn)換。在審計中加大法律事后懲戒的介入，可以避免行政問責(zé)彈性大或不確定性強的 弊端，從而起到足夠的事前威懾作用；二是實現(xiàn)審計問責(zé)體系從組織問責(zé)到個人問責(zé)的轉(zhuǎn)換，逐步形成“審而有問”；三實現(xiàn)審計問責(zé)體系從行為問責(zé)到后果問責(zé)的進步。行為問責(zé)與后果問責(zé)有因果關(guān)系，更含有遞進關(guān)系。行為問責(zé)是追究責(zé)任的一種反應(yīng)方式，是前提和基礎(chǔ)，而后果問責(zé)為進一步的紀律追究和法律追究掃清障礙。

二、國內(nèi)審計問責(zé)制度的現(xiàn)狀

（一）我國具有審計問責(zé)制度存在的法律環(huán)境，但在立法方面存在不足

《憲法》規(guī)定：國務(wù)院負責(zé)成立審計機關(guān)，審計機關(guān)的職責(zé)主要是監(jiān)督和審計國家和地方各級政府機關(guān)、企業(yè)組織、事業(yè)單位、金融部門的盈虧情況以及經(jīng)濟活動，即審計機關(guān)直接向國務(wù)院負責(zé)，行使監(jiān)督以及審計權(quán)力，并且其他的機構(gòu)以及個人對此都不能干預(yù)。但在現(xiàn)階段，就審計問責(zé)制度，并未形成統(tǒng)一的法律法規(guī)。在應(yīng)用時就無法避免出現(xiàn)分歧。地方性問責(zé)制度亟待完善，缺乏法律約束力，更無法發(fā)揮其執(zhí)行力作用。雖然國內(nèi)有審計以及監(jiān)察等問責(zé)機構(gòu)，但未設(shè)置執(zhí)行機構(gòu)，即使出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象，也不能及時糾正，直接制約了工作效率。同時，問責(zé)規(guī)范及操作流程也不完善，帶有較大主觀性。

（二）審計問責(zé)制度可以對重大決策出現(xiàn)的錯誤要追究相關(guān)責(zé)任，但卻不能順利的落實審計結(jié)果

“十一五”規(guī)劃綱要明確提出要健全民主決策制度，其中包含完善決策失誤追究制度、社會公示制度、專家咨詢制度以及集體討論制度等，強化管理新聞媒體，讓群眾參與進來國家機關(guān)的工作，充分理解情況，并且表達自己的見解，發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，使國家機關(guān)的工作更加公開、透明。當(dāng)前，國內(nèi)審計機關(guān)以及人員的權(quán)利僅限于檢查，而無法進行處理，在調(diào)查問責(zé)人時，只能詢問 ，其進一步針對性的處理則需要公安、監(jiān)察等部門的參與。究其主要原因是協(xié)調(diào)機制及問責(zé)機制尚需健全，沒有發(fā)揮問責(zé)制度應(yīng)有的作用，嚴重限制著審計機關(guān)工作的開展。另外，即便是發(fā)現(xiàn)了問題，審計問責(zé)的處罰通常也只是罰款，例如追繳資金等，缺乏對負責(zé)人的針對性的懲罰手段，很明顯這根本無法徹底的杜絕違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。

三、政府審計問責(zé)制度的影響因素分析

（一）政府審計權(quán)限對政府審計問責(zé)制度的影響

政府審計權(quán)限指的是政府審計署確定審計的對象、采取審計行為并根據(jù)審計結(jié)果及相關(guān)的法律規(guī)定對被審計的單位及相關(guān)責(zé)任人給予相應(yīng)處罰的權(quán)力，它包括確 定審計對象權(quán)、審計行為權(quán)以及審 計（建議）處理處罰權(quán)等三個方面，這三個方面通過不同的途徑影響政府審計問責(zé)的效果。

1、確定審計對象權(quán)

這主要包括以下兩方面：其一， 審計機關(guān)在制定審計項目計劃時，應(yīng)當(dāng)明確本年度審計哪些單位的權(quán)力問題。在我國，對于不同的審計對象，會達到不同的審計問責(zé)的效果，譬如秦榮生所言：“同級政府不會接受政府審計機關(guān)的監(jiān)督，尤其是對于身處領(lǐng)導(dǎo)層的人，而且監(jiān)督也只是形式?！蓖ǔＶv，國有企業(yè)與公營事業(yè)單位相比，前者的問責(zé)效果明顯更好。其二，審計機關(guān)量化被審計單位的權(quán)力問題，被審計單位的數(shù)量是由審計機關(guān)依據(jù)當(dāng)年的具體情況進行確定的。當(dāng)年被審計對象越多，審計任務(wù)就會越重，這會直接影響到審計人員工作的積極性和態(tài)度，進而影響審計工作的質(zhì)量。所以，確 定審計對象權(quán)會對政府審計問責(zé)的影響主要體現(xiàn)在第一過程效果指標(biāo)（應(yīng)糾正違規(guī)金額）及第二過程效果指標(biāo)（類型、金額數(shù)計糾正率）。

2、審計行為權(quán)

它是指進行審計時應(yīng)當(dāng)具有的權(quán)力，包括檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、制止權(quán)、建議糾正權(quán)、通報和公布權(quán)、申請協(xié)助權(quán)等等，它們關(guān)系著審計問責(zé)的效果。檢查權(quán)是審計機關(guān)及其工作人員所應(yīng)當(dāng)擁有的最基本的權(quán)力。調(diào)查權(quán)是是審計機關(guān)及其工作人員在特定事務(wù)中調(diào)查相關(guān)單位和個人的權(quán)力。制止權(quán)是指國家審計機關(guān)及其工作人員有權(quán)制止被審計單位的公共經(jīng)濟權(quán)力異化行為。對于上述三項權(quán)力，審計機關(guān)在審計問責(zé)中對其的使用主要涉及到審計問責(zé)的第一個過程，即審查應(yīng)當(dāng)糾正的違規(guī)金額的過程。建議糾正權(quán)是指審計部門向被審計單位的主管部門建議就診其違法違規(guī)的權(quán)力，它主要是涉及糾正過程，即第二個過程。審計信息披露權(quán)是指審計機關(guān)有披露審計發(fā)現(xiàn)的問題及審計結(jié)果的權(quán)力。 其對審計問責(zé)效果的影響涉及到第一、第二兩個方面，即它不僅影響到了第一過程的絕對指標(biāo)，又影響到了第二過程的相對指標(biāo)。

3、審計（建議）處理處罰權(quán)

它是指審計機關(guān)有依據(jù)審計結(jié)果，（建議）給予被審計單位及其相關(guān)負責(zé)人的權(quán)力異化行為相應(yīng)處置處罰的權(quán)力，包括（建議）給予違規(guī)人員的行政處分、司法處罰（由檢察機關(guān)及司法機關(guān)）及經(jīng)濟處罰等。因此，審計（建議）處理處罰權(quán)的大小直接影響著其對被審計單位及單位相關(guān)負責(zé)人震懾作用的強弱。如果審計機關(guān)所擁有的審計（建議）處理處罰權(quán)越大，所產(chǎn)生的震懾力越強，被審計單位就會給予審計機關(guān)的（建議）處理處罰的重視程度就越多，迫使被審計單位糾正濫用權(quán)力或不作為行為的可能性和力度就越大。

（二）政府審計力對政府審計問責(zé)制效果的影響

政府審計的審計力量，即審計機構(gòu)及審計人員，在很大程度上制約著政府審計問責(zé)效果的優(yōu)差。審計人員組成審計機構(gòu)，它也是審計力量最根本和最關(guān)鍵的內(nèi)容。政府審計力量是政府審計活動的基礎(chǔ)，沒有政府審計力量便不會有政府審計問責(zé)效果問題的存在。

1、政府審計力量的質(zhì)量

政府審計力量的質(zhì)量指的是審計人員的素質(zhì)及其專業(yè)能力的大小，在政府審計問責(zé)的過程中，審計力量的質(zhì)量有著非常重要的作用。一名審計人員的素質(zhì)和專業(yè)能力決定了他所從事審計業(yè)務(wù)的內(nèi)容和范圍，審計人員素質(zhì)越高，其所從事的審計業(yè)務(wù)便會多且復(fù)雜，相反便會少且簡單。因為，在審計實踐活動中，素質(zhì)越高，能力越強的審計人員對審計組織及其審計人員所擁有的審計權(quán)限（特別是檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)及制止權(quán)）的運用就會更深刻，更精通。在調(diào)查權(quán)力濫用或不作為時也就會更深刻、更嚴格，在審計問責(zé)的第一過程中取得的效果便會越好。另外，審計人員的素質(zhì)水平及專業(yè)能力在審計問責(zé)的第二過程中的運用也十分常見。在審計查出的應(yīng)糾正的濫用權(quán)力或不作為行為上 素質(zhì)越高、專業(yè)能力越強的審計人員在運用建議糾正權(quán)、（建議）處理處罰權(quán)及審計信息披露權(quán)時便會更用力，處理的更恰當(dāng)，這會給被審計單位及其負責(zé)人更大的威懾力，而迫使其不得不做出更大力度的違規(guī)行為糾正，因此，素質(zhì)水平及專業(yè)能力同樣參與了權(quán)力控制的第二過程，進而影響到政府審計問責(zé)的效果。

2、政府審計力量的數(shù)量

這主要是指政府審計人員的數(shù)量。審計問責(zé)最終是要由人去執(zhí)行才能完成，因此，作為審計資源中一項重要的資源，審計人員要保證一定的數(shù)量。伴隨我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，國家加大了對權(quán)力腐敗的治理力度，社會公眾對審計信息的要求隨之增加，政府審計任務(wù)的強度與審計力量的沖突越來越突出，同時，審計力量的強弱對政府審計問責(zé)的效果也有著十分明顯的影響。審計力量的數(shù)量對政府審計問責(zé)效果的影響主要是通過影響每位審計人員的審計工作量進行的。政府審計人員投入的數(shù)量與審計工作效率呈正比，其投入數(shù)量越多，審計工作效率越高，則對濫用權(quán)力或不作為的糾正就會越多，審計問責(zé)的第一過程所達到的效果便會越好。審計人員投入數(shù)量的增多，也預(yù)示著此時期審計機關(guān)對審計力度投入加大，會迫使被審計單位采取更有力的方式去糾正自己濫用權(quán)力或不作為的行為。因此，審計力量的數(shù)量自然也在很大程度上影響著審計問責(zé)第二過程的糾正效果。

（三）經(jīng)濟發(fā)展水平對政府審計問責(zé)的影響

審計存在的前提是經(jīng)濟責(zé)任關(guān)系的存在，并伴隨社會、政治、經(jīng)濟的發(fā)展而發(fā)展，所以，因經(jīng)濟發(fā)展水平的不同，國家審計控制公共經(jīng)濟權(quán)力所取得的效果自然會有差別。在政府審計問責(zé)的效果，我們可以從以下兩個方面來理解經(jīng)濟發(fā)展水平對其的影響。

經(jīng)濟發(fā)展水平的程度與政府審計問責(zé)第一過程的效果呈正相關(guān)，即經(jīng)濟發(fā)展水平越高，審計問責(zé)取得的效果便會越好。但是在分析二者之間的關(guān)系之前，我們必須明確另外一組關(guān)系，即地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平越低，其公共經(jīng)濟權(quán)力異化問題越厲害。作為政府部門、事業(yè)單位行使公共經(jīng)濟權(quán)力的物質(zhì)基礎(chǔ)，財政實力的情況會對公共經(jīng)濟權(quán)力產(chǎn)生直接的影響，財政實力越強，其對公共經(jīng)濟權(quán)力會產(chǎn)生正面影響，反之，產(chǎn)生負面影響。因此，在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，對財政和社會的積累較多，公職人員不必對工資缺口和辦公經(jīng)費不足等問題擔(dān)憂，政府貴伐審計程序、加強審計力量以及給予審計機關(guān)更多的獨立性等方面做的更好，如此，國家審計會給予公共經(jīng)濟權(quán)力更嚴格的控制，查處的應(yīng)糾正違規(guī)金額便會越大。在這些地區(qū)，其公共經(jīng)濟權(quán)力異化問題反而較好。

地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平越高，其經(jīng)濟損失的能力便會越強，則其實施的糾正力度就會越大，如此，政府審計問責(zé)第二過程所取得的糾正效果便會越好。被審計單位的經(jīng)濟承受能力會對政府審計問責(zé)第二過程效果的指標(biāo)產(chǎn)生直接的影響。在一些地區(qū)，由于受到經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，無論其糾正的意愿有多強，其糾正的違規(guī)金額也會很小，糾正率也會很低。

四、政府審計問責(zé)制度完善對策

在問責(zé)政府時，審計面臨難以解決的矛盾，即在財政“同級審”條件下，審計向同級政府問責(zé)，缺乏必要的獨立性，使問責(zé)流于形式。由于我國的民主化基礎(chǔ)比較薄弱，人大制度尚不完善，社會轉(zhuǎn)型時期的不確定因素較多、修改現(xiàn)行《憲法》存在程序上、時間上的障礙等原因，至少在近期內(nèi)還無法對審計體制做出重大的調(diào)整。現(xiàn)在對審計問責(zé)的改革，更多是在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新和完善。

（一）“垂直領(lǐng)導(dǎo)”解決“同級審”獨立性不足的問題

體制的調(diào)整。我國尚處在體制轉(zhuǎn)軌時期，“同級審”是舊體制留下的困難之一?，F(xiàn)有的政策建議中，“垂直領(lǐng)導(dǎo)”是比較可行的方案，“垂直領(lǐng)導(dǎo)”可以較好地解決“同級審”獨立性不足的問題，同時在較大程度上能夠節(jié)約制度改革的成本。在實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的條件下，計經(jīng)費全部由中央預(yù)算解決，切斷地方審計機關(guān)與地方政府的經(jīng)濟聯(lián)系，保證以充分的資源支持獨立的監(jiān)督。

（二）通過落實責(zé)權(quán)利、公開審計結(jié)果完善審計細則

任何單位、部門和企業(yè)的責(zé)任，本質(zhì)上是人的責(zé)任。開展經(jīng)濟責(zé)任審計，就是對人（尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部）應(yīng)負的責(zé)任進行審計。對那些不負責(zé)任的瀆職行為，給國家和社會造成重大經(jīng)濟損失和浪費的行為，應(yīng)從以前的界定責(zé)任推進到落實責(zé)任和依法追究其責(zé)任。

審計機關(guān)把檢查監(jiān)督的結(jié)果以《審計結(jié)果公告》向全社會公開，既是審計機關(guān)履行職責(zé)的需要，以此減少公眾與政府之間在責(zé)任問題上的信息不對稱，也是其接受社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督的需要。在審計結(jié)果公告的內(nèi)容上，除了對存在問題進行嚴格的責(zé)任追究外，還應(yīng)適當(dāng)提出審計建議，提供適應(yīng)不同需要的各類型審計信息，推廣好的做法和經(jīng)驗，更好地促進政府管理，完善政府責(zé)任的履行。

（三）規(guī)范問責(zé)程序

在問責(zé)實施的程序上，應(yīng)首先明確政府在社會管理中的責(zé)任，其次，將政府責(zé)任法制化，再次，通過法律授權(quán)，合理界定國家審計的范圍，最后，由審計機關(guān)依法開展問責(zé)。在審計資源的安排上，以政府責(zé)任風(fēng)險為基礎(chǔ)實現(xiàn)優(yōu)化配置。現(xiàn)階段，應(yīng)立足我國國情，合理確定審計目標(biāo)與審計類型，建立健全的基礎(chǔ)配套工程：對已有審計類型的相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)盡快細化和完善；盡快制定不同部門不同崗位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)容、程序和評價標(biāo)準，并合理界定任期內(nèi)直接責(zé)任和主管責(zé)任；完善預(yù)算執(zhí)行審計，將預(yù)算執(zhí)行審計與問責(zé)相結(jié)合，并在適當(dāng)?shù)臅r機進行預(yù)算編制審計；分類制定績效評價體系，加快績效審計的程序、方法和規(guī)范性報告模式的研究。

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