行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的若干思考

朱露林

公共財(cái)政是為政府為市場(chǎng)提供公共服務(wù)的行為，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政類型。作為實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的重要手段，現(xiàn)代預(yù)算制度是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要標(biāo)志。預(yù)算績(jī)效管理作為預(yù)算管理的重要有機(jī)組成部分，將績(jī)效理念融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過(guò)程，通過(guò)實(shí)施以結(jié)果應(yīng)用為導(dǎo)向、以績(jī)效評(píng)價(jià)為手段、以績(jī)效提高為目標(biāo)的一系列措施，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金支出效果的管控。

近年來(lái)，各地進(jìn)一步建立健全政府績(jī)效管理制度，完善公共財(cái)政體系，推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理，逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理運(yùn)行機(jī)制。但長(zhǎng)期以來(lái)，政府預(yù)算管理中還存在重收入輕支出、重分配輕管理、重使用輕效益現(xiàn)象，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家做法，構(gòu)建符合我國(guó)實(shí)際的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，促進(jìn)財(cái)政支出效率的提高，已成為新形勢(shì)下深化財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。本文在闌釋預(yù)算績(jī)效管理基本概念與重大意義的基礎(chǔ)上，剖析了新形勢(shì)下預(yù)算績(jī)效管理中存在的深層次問(wèn)題，提出了在加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中應(yīng)注意把握的問(wèn)題。

一、預(yù)算績(jī)效管理的基本概述和主要做法

我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)從1994年發(fā)展到現(xiàn)在，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，已經(jīng)基本形成一個(gè)較為規(guī)范的體系。如財(cái)政部出臺(tái)的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2011]285號(hào)），對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)從評(píng)價(jià)對(duì)象、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法、評(píng)價(jià)組織、評(píng)價(jià)程序、評(píng)價(jià)報(bào)告等作出了比較全面的規(guī)定。隨著新《預(yù)算法》的出臺(tái)，當(dāng)前行政事業(yè)單位大多重視預(yù)算資金安排，同時(shí)也探索開(kāi)展績(jī)效指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系建設(shè)，確保預(yù)算執(zhí)行中階段評(píng)價(jià)，促使預(yù)算執(zhí)行效益提升。同時(shí)建立績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控制度，確保對(duì)績(jī)效數(shù)據(jù)信息以及采集、分析，提出科學(xué)化建議，確?？?jī)效目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

二、預(yù)算績(jī)效管理中存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)還不夠

“重收入、輕支出，重分配、輕管理，重使用、輕績(jī)效”的慣性思維觀念依然存在，大部分行政事業(yè)單位的年度工作計(jì)劃常常是在預(yù)算年度初，而部門(mén)預(yù)算和績(jī)效預(yù)算是在上一年度第四季度時(shí)就對(duì)下一預(yù)算年度進(jìn)行編制，這種時(shí)間上的不同步，造成預(yù)算目標(biāo)管控不理想，預(yù)算績(jī)效管理更是難以控制。

（二）預(yù)算全過(guò)程管理機(jī)制還不夠完善

在編制部門(mén)預(yù)算時(shí)，由于實(shí)行總量控制，并且在對(duì)次年工作尚不明確的情況下，各部門(mén)編制預(yù)算基本都采用傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長(zhǎng)”方法，預(yù)算編制帶有較重的經(jīng)驗(yàn)決策色彩，預(yù)算編制的科學(xué)性和可預(yù)見(jiàn)性較差。

（三）績(jī)效管理制度體系不健全

預(yù)算缺乏有效的技術(shù)手段和細(xì)化的效益目標(biāo)，也沒(méi)有科學(xué)完善的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系?？?jī)效評(píng)價(jià)常局限于單個(gè)項(xiàng)目或某一部門(mén)，無(wú)法對(duì)單位整體預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行效果科學(xué)、合理評(píng)價(jià)。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)體系不科學(xué)

全國(guó)尚未建立科學(xué)有效的評(píng)價(jià)體系，評(píng)價(jià)指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)缺乏可比性，無(wú)法確保評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和公正性。這也造成績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果大多停留在反映情況和問(wèn)題的層面，其權(quán)威性、公信力、實(shí)用性不足，加上績(jī)效管理未與預(yù)算編制充分結(jié)合等原因，評(píng)價(jià)結(jié)果約束力不強(qiáng)。

（五）績(jī)效結(jié)果應(yīng)用不夠

績(jī)效評(píng)價(jià)未真正與預(yù)算資金安排相掛鉤，獎(jiǎng)懲制度還不夠健全，雖然各行政事業(yè)單位在報(bào)年度部門(mén)預(yù)算時(shí)也上報(bào)了績(jī)效計(jì)劃，財(cái)政部門(mén)也組織專家評(píng)審，但對(duì)績(jī)效結(jié)果不好的單位，并未采取切實(shí)有效的問(wèn)責(zé)措施。

三、預(yù)算績(jī)效管理改進(jìn)建議

（一）強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效理念

通過(guò)多種措施開(kāi)展財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理培訓(xùn)宣傳，引導(dǎo)全社會(huì)重視和關(guān)注績(jī)效管理工作，及時(shí)糾正原來(lái)粗放式預(yù)算管理方式的弊端，牢固樹(shù)立“用錢(qián)必問(wèn)效、問(wèn)效必問(wèn)責(zé)、問(wèn)責(zé)效為先”的預(yù)算績(jī)效管理理念，將預(yù)算績(jī)效理念貫穿到財(cái)政管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督等，共同形成科學(xué)完整的預(yù)算管理體系。

（二）健全預(yù)算管理體系

逐步建立以提高政府管理效能和財(cái)政資金效益為核心、以提高資金管理效率和合理分配財(cái)政資源為著力點(diǎn)、以實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算為遠(yuǎn)期目標(biāo)、并與公共財(cái)政相適應(yīng)的預(yù)算管理體系，加強(qiáng)預(yù)算管理的定量考核。健全有關(guān)預(yù)算法規(guī)體系建設(shè)，依據(jù)《預(yù)算法》等有關(guān)法律法規(guī)，完善和規(guī)范部門(mén)預(yù)算管理、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。

（三）完善動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制

應(yīng)緊緊依托大數(shù)據(jù)建設(shè)平臺(tái)，完善預(yù)算執(zhí)行的信息管理系統(tǒng)，在大數(shù)據(jù)浪潮中用數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行分析，通過(guò)科學(xué)的統(tǒng)計(jì)分析方法，轉(zhuǎn)換成有用的決策信息基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)信息共享和財(cái)政透明，對(duì)預(yù)算單位資金支付進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算執(zhí)行成效的實(shí)時(shí)反映。

（四）健全科學(xué)合理績(jī)效評(píng)價(jià)體系

財(cái)政預(yù)算支出范圍廣、分類復(fù)雜、影響因素多、支出效益內(nèi)涵豐富，需要構(gòu)建多元化的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，績(jī)效評(píng)價(jià)體系需要盡量細(xì)化、量化，具有可操作性，才能科學(xué)評(píng)價(jià)行政事業(yè)單位對(duì)財(cái)政公共資金使用效率的執(zhí)行效果，如實(shí)反映財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益等。

（五）完善績(jī)效問(wèn)責(zé)制度

進(jìn)一步明確行政事業(yè)單位的主體責(zé)任，建立政府財(cái)政部門(mén)監(jiān)管、人大政協(xié)監(jiān)督、社會(huì)廣泛參與的“誰(shuí)用款，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制，逐步建立起政府支持、部門(mén)配合、公眾參與的工作機(jī)制，明確職責(zé)范圍和權(quán)限責(zé)任，整合多方力量，提高績(jī)效評(píng)價(jià)效率。同時(shí)，完善績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與部門(mén)預(yù)算相結(jié)合，與項(xiàng)目執(zhí)行監(jiān)管相結(jié)合，與干部選拔任用相結(jié)合，與績(jī)效薪酬相結(jié)合的全方位、多維度的績(jī)效問(wèn)責(zé)制度體系。

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