加強(qiáng)財(cái)政專戶管理，逐步強(qiáng)化國庫單一賬戶建設(shè)

魏穎

摘要：財(cái)政專戶是財(cái)政部門根據(jù)有關(guān)政策和制度的規(guī)定，在商業(yè)銀行開設(shè)的，用于存儲、管理和核算具有專項(xiàng)用途的財(cái)政性資金的專用賬戶。財(cái)政專戶在加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理、保障專項(xiàng)資金?？顚Ｓ玫确矫姘l(fā)揮了一定作用，但隨著各地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、財(cái)政專項(xiàng)資金范圍和總量的逐漸擴(kuò)大，財(cái)政資金專戶管理中存在的開立不規(guī)范、運(yùn)作不透明、管理不到位、風(fēng)險(xiǎn)隱患大等諸多問題逐漸顯現(xiàn)，案件亦時(shí)有發(fā)生。本文針對南通市財(cái)政專戶開設(shè)的情況，揭示財(cái)政專戶管理中存在的問題，探究其根源，分析財(cái)政專戶資金納入國庫單一賬戶管理的可行性，并提出具體建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政專戶 國庫單一賬戶 賬戶清理

2011年以來，各地根據(jù)國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)銀行賬戶管理的要求，對財(cái)政專戶進(jìn)行了清理，取得了一定的成效。但是，隨著財(cái)政管理體制改革的不斷深化和財(cái)政收入的持續(xù)增長，財(cái)政部門在商業(yè)銀行開立財(cái)政賬戶的需求不斷膨脹，某些地方財(cái)政部門為了規(guī)避管理，甚至違規(guī)在商業(yè)銀行開設(shè)隱性財(cái)政子賬戶，造成實(shí)質(zhì)財(cái)政專戶數(shù)量增多的現(xiàn)象，沉淀的財(cái)政資金數(shù)額也日漸龐大。地方財(cái)政資金管理呈現(xiàn)出賬戶數(shù)量多、賬戶種類多、國庫存款少的現(xiàn)象，財(cái)政賬戶在開立審批、資金運(yùn)行、監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)存在的問題也日益突出。不僅影響到國家資金的安全、高效運(yùn)行，影響到人民銀行經(jīng)理國庫法定職責(zé)的履行，也不利于財(cái)政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)運(yùn)行。因此進(jìn)一步加強(qiáng)對財(cái)政專戶資金管理，探索財(cái)政專戶資金納入國庫單一賬戶的路徑顯得尤為重要。

一、當(dāng)前財(cái)政專戶運(yùn)行的基本情況

（一）各級財(cái)政在商業(yè)銀行開設(shè)的賬戶總量逐年增加

近幾年來，根據(jù)財(cái)政部切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政資金管理的通知，以及規(guī)范預(yù)算單位賬戶資金管理和清理整頓財(cái)政賬戶相關(guān)文件要求， 各地雖然開展了財(cái)政賬戶的清理整頓工作，但財(cái)政賬戶總量仍逐年增加。某些地區(qū)財(cái)政部門甚至違規(guī)在商業(yè)銀行開設(shè)隱性的二級財(cái)政子賬戶，掩蓋賬戶數(shù)量不斷增加的實(shí)質(zhì)。

（二）同一資金性質(zhì)的財(cái)政專戶在不同的商業(yè)銀行多頭重復(fù)開設(shè)

近年來，地方政府為了鼓勵商業(yè)銀行增加對地方有效信貸投入，對商業(yè)銀行支持地方信貸的力度實(shí)行量化指標(biāo)考核。商業(yè)銀行出于經(jīng)營需要，同時(shí)要求地方政府根據(jù)其信貸投放力度保有一定比例的財(cái)政性存款，這直接導(dǎo)致了同一性質(zhì)資金在不同的金融機(jī)構(gòu)重復(fù)開戶的現(xiàn)象。

（三）財(cái)政專用存款賬戶不規(guī)范開戶現(xiàn)象普遍存在

一是部分財(cái)政定期、協(xié)議、協(xié)定、通知存款等賬戶未提供財(cái)政部門的開戶證明。二是少數(shù)預(yù)留簽章與開戶名稱不一致。例如：建設(shè)銀行南通分行、農(nóng)業(yè)銀行南通分行、招商銀行南通分行為海安縣財(cái)政局結(jié)算中心（支農(nóng)項(xiàng)目專戶）、海安縣財(cái)政局結(jié)算中心（拆遷資金特設(shè)專戶）、海安縣財(cái)政局結(jié)算中心（社?；穑╅_戶的預(yù)留簽章均為海安縣財(cái)政局結(jié)算中心。三是部分非法人主體違規(guī)開戶，即部分財(cái)政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，如財(cái)政國庫、核算中心、社會保障、非稅收入管理等部門違規(guī)開戶。四是部分商業(yè)銀行辦理的財(cái)政性賬戶開戶未經(jīng)人民銀行賬戶管理系統(tǒng)核準(zhǔn)。

（四）財(cái)政賬戶在商業(yè)銀行間分布相對分散

一方面財(cái)政存款具有低成本、穩(wěn)定性強(qiáng)、資金量大等特點(diǎn)，因此成為商業(yè)銀行市場營銷的重點(diǎn)區(qū)域，各家都想方設(shè)法參與進(jìn)來，開設(shè)財(cái)政專戶，沉淀賬戶資金，達(dá)到完成存款任務(wù)的目的。另一方面，各地財(cái)政部門為了激勵各商業(yè)銀行增加對本地的有效信貸投放，更好的支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也為了均衡各方利益關(guān)系，往往就在各家商業(yè)銀行重復(fù)開戶，分散財(cái)政存款。

二、財(cái)政專戶運(yùn)行中存在的問題及成因分析

（一）部分財(cái)政專戶淪為調(diào)節(jié)財(cái)政收入的蓄水池

財(cái)政專戶資金運(yùn)轉(zhuǎn)較為隱蔽，財(cái)政部門為了完成地方收入的各項(xiàng)指標(biāo)，通過財(cái)政專戶對入庫資金進(jìn)行調(diào)節(jié)，例如迂回空轉(zhuǎn)增加地方預(yù)算收入、人為控制預(yù)算收支進(jìn)程、幫助實(shí)現(xiàn)稅收占比指標(biāo)等。而這方面國庫很難進(jìn)行有效監(jiān)管。例如，在支撥時(shí)，財(cái)政部門使用“其他支出”、“其他往來性支出”、“往來款”等較為含糊的支出科目，國庫只能按照財(cái)政部門開具的撥款憑證支付款項(xiàng)，對其真實(shí)的資金性質(zhì)和用途，無法做出準(zhǔn)確的判斷，庫款是否真正撥付到最終收款人，還是從財(cái)政專戶以收入形式再回到國庫，不能真正掌握情況。

（二）財(cái)政專戶數(shù)量多、資金分散，造成管理難、運(yùn)轉(zhuǎn)效率低

一是目前財(cái)政專戶全部歸口財(cái)政國庫統(tǒng)一管理，科室人員相對較少，而財(cái)政專戶數(shù)量多，一人要管理多個賬戶，工作量大，記賬不及時(shí)，會計(jì)核算質(zhì)量不高，月底常發(fā)生與銀行對賬不符的情況。二是某些時(shí)點(diǎn)財(cái)政部門開出撥款憑證后，商業(yè)銀行因頭寸不足，或?yàn)榱吮３忠欢ǖ拇婵罨鶖?shù)，常會出現(xiàn)壓票壓單現(xiàn)象，特別是月底年末，造成資金遲遲不能劃撥到收款人賬戶的現(xiàn)象。三是因?yàn)閷魯?shù)量多，資金較為分散，財(cái)政部門有時(shí)在撥付大額資金時(shí)需要集中多個財(cái)政專戶的資金，這既增加工作量，延長了調(diào)撥所需時(shí)間，還易引發(fā)資金風(fēng)險(xiǎn)。

（三）撥款憑證無防偽控制，結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)難防范

目前財(cái)政專戶在進(jìn)行資金結(jié)算時(shí)使用的是財(cái)政部門內(nèi)部印制的《預(yù)算撥款憑證》和《預(yù)算外撥款憑證》。這種憑證在制作上比較簡單，即無防偽標(biāo)記又無號碼控制，與《支付結(jié)算辦法》中關(guān)于“結(jié)算憑證是辦理支付結(jié)算的工具，單位、個人和銀行辦理支付結(jié)算時(shí)，必需使用按中國人民銀行統(tǒng)一規(guī)定印制的結(jié)算憑證”的有關(guān)規(guī)定不相符，也不利于商業(yè)銀行對憑證風(fēng)險(xiǎn)的控制和管理，資金安全防范難度較大。

（四）財(cái)政性存款繳存范圍界定不清，客觀上增大商業(yè)銀行信貸投放規(guī)模，給國家穩(wěn)健的貨幣政策造成不利影響

2002年以來，國家開始進(jìn)行財(cái)政國庫管理體制改革，對國庫財(cái)政資金實(shí)施統(tǒng)一管理、集中收付。改革后，財(cái)政資金除財(cái)政不需入庫管理的個別預(yù)算外存款（如，教育資金）外，均應(yīng)繳入國庫統(tǒng)一管理，并由國庫按照預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行辦理支付。但在實(shí)際執(zhí)行中，由于財(cái)政性存款定義界定不明，在核定繳存數(shù)額時(shí)只規(guī)定需繳存的科目，而未對應(yīng)繳存科目所涵蓋的資金性質(zhì)進(jìn)行明確規(guī)定，因此，這部分可以不繳存的財(cái)政性資金就引起了商業(yè)銀行的爭奪，造成大量應(yīng)入庫管理的財(cái)政性資金以財(cái)政專戶的形式，存放在各商業(yè)銀行單位定期、單位活期存款等科目下，而未作為財(cái)政性存款放到應(yīng)當(dāng)繳納財(cái)政性存款的相關(guān)科目下，如此大額的財(cái)政性存款以一般存款的形式停留在商業(yè)銀行，商業(yè)銀行勢必將這些財(cái)政性資金進(jìn)行投資、放貸，以獲取利潤。這一做法客觀上增加了銀行的放貸規(guī)模，使得國家貨幣政策的執(zhí)行力度有所下降。同時(shí)，市場風(fēng)險(xiǎn)是難以預(yù)料的，這一再投放進(jìn)程帶來的風(fēng)險(xiǎn)也將轉(zhuǎn)嫁到財(cái)政資金之上。

（五）資金性質(zhì)登記不全面形成國庫監(jiān)管難題

一方面，財(cái)政專戶在向人民銀行賬戶管理系統(tǒng)進(jìn)行開戶申報(bào)時(shí)，資金性質(zhì)欄目里只有財(cái)政預(yù)算外資金一個選項(xiàng)，而且此項(xiàng)并非必錄項(xiàng)。另一方面，商業(yè)銀行業(yè)務(wù)系統(tǒng)中賬戶資金性質(zhì)分類方法并不統(tǒng)一。所以在國庫對專戶資金性質(zhì)進(jìn)行檢查時(shí)，無判斷依據(jù)，不能有效識別違規(guī)現(xiàn)象，也就無法真正做好專戶資金的管理工作。

三、將財(cái)政專戶資金納入國庫單一賬戶管理的可行性分析

目前財(cái)政專戶運(yùn)行管理中出現(xiàn)的若干問題，主要由現(xiàn)行專戶管理制度導(dǎo)致，因此本部分我們探討將相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督、相互制約的機(jī)制引入了專戶管理當(dāng)中，形成科學(xué)、統(tǒng)一、規(guī)范、高效的國庫單一賬戶的可行性。

（一）《中華人民共和國預(yù)算法（2014年修正）》、《中國人民銀行法》賦予中國人民銀行經(jīng)理國庫的職能，為構(gòu)建國庫單一賬戶提供了法律依據(jù)

國庫負(fù)責(zé)辦理國家預(yù)算資金的收納、支撥，對國家財(cái)政資金的支撥付有監(jiān)督管理的職責(zé)，相關(guān)法律賦予國庫的這一職責(zé)為將財(cái)政資金納入國庫管理，構(gòu)建國庫單一提供了法律依據(jù)。財(cái)政資金存放于國庫之外，游離于監(jiān)督體系之外，不利于預(yù)算資金的集中調(diào)度，不利于預(yù)算資金的安全、完整和公開透明，不利于人大、審計(jì)對預(yù)算的監(jiān)督，既放大了政府部門的自由度，又不符合改革的方向。實(shí)行國庫單一賬管理，可以解決“預(yù)算內(nèi)、外兩個體系、兩種管理模式”的問題，預(yù)算內(nèi)、外統(tǒng)一管理后，財(cái)政專戶也就沒有存在的必要。如確有必要，財(cái)政可以在國庫單一賬戶下設(shè)立分戶，以確保國庫資金安全可控。

（二）國庫服務(wù)的廣度和深度不斷拓展，為構(gòu)建國庫單一賬戶積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)

近年來，隨著國庫電子化建設(shè)步伐的不斷加快和服務(wù)創(chuàng)新理念的不斷深化，央行國庫已不再局限于辦理傳統(tǒng)的預(yù)算收支核算業(yè)務(wù)，而是積極探索、創(chuàng)新服務(wù)。目前，部分地區(qū)國庫已經(jīng)開始直接辦理涉農(nóng)資金、社保資金、抗震救災(zāi)款項(xiàng)等關(guān)系國計(jì)民生的政策性資金收支業(yè)務(wù)，擴(kuò)大了國庫服務(wù)領(lǐng)域的廣度和深度，得到了地方政府和社會公眾的好評和認(rèn)可。國庫服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)的能力大大增強(qiáng)、服務(wù)觸角不斷延伸、業(yè)務(wù)處理能力大幅提高以及社會影響力的不斷擴(kuò)大，為積極構(gòu)建國庫單一賬戶積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）國庫各項(xiàng)系統(tǒng)的建設(shè)為構(gòu)建國庫單一提供了技術(shù)保障

經(jīng)過多年的發(fā)展建設(shè)，央行國庫已成功建立了以現(xiàn)代支付系統(tǒng)為依托，相對獨(dú)立快捷的國庫資金匯劃體系和國庫資金匯劃報(bào)解新模式。全國統(tǒng)一的國家金庫管理信息系統(tǒng)（TIMS）、財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（TIPS）和國家金庫會計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）這三大系統(tǒng)在全國的推廣運(yùn)用，縣級國庫部門也可參與大、小額支付系統(tǒng)進(jìn)行資金清算。國庫資金的收繳、劃撥渠道日益暢通，央行國庫已具備先進(jìn)的手段來核算和管理所有財(cái)政性資金，履職能力得到大幅提升。這些都為財(cái)政專戶資金納入央行國庫管理提供了有力的技術(shù)保障。

（四）財(cái)政部門對財(cái)政資金保值增值的需求，是構(gòu)建國庫單一賬戶的內(nèi)在動力

財(cái)政部門在確保資金安全完整和財(cái)政支出需要的前提下，存在對財(cái)政性資金進(jìn)行有效運(yùn)作管理，實(shí)現(xiàn)財(cái)政閑置現(xiàn)金余額最小化、投資收益最大化的需要。國庫現(xiàn)金管理是以國庫現(xiàn)金余額的集中為前提和基礎(chǔ)的，將財(cái)政資金納入國庫單一賬戶的管理模式，能夠積累大量的財(cái)政資金，為國庫現(xiàn)金管理創(chuàng)造了良好的條件，有利于財(cái)政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)運(yùn)行，又能為增加財(cái)政資金收益。

四、國庫加強(qiáng)財(cái)政專戶管理，逐步構(gòu)建單一賬戶的相關(guān)措施和建議

（一）清理整合財(cái)政專戶，加強(qiáng)專戶資金監(jiān)管

針對目前財(cái)政專戶管理中出現(xiàn)的問題，一是要對財(cái)政專戶進(jìn)行清理，一方面，檢查開戶依據(jù)，撤銷無開戶文件依據(jù)、開戶文件廢止以及政策執(zhí)行到期的賬戶，對仍有結(jié)余資金的，應(yīng)按規(guī)定將結(jié)余資金匯繳國庫并及時(shí)辦理銷戶手續(xù)。另一方面，對確需保留的財(cái)政賬戶按資金性質(zhì)進(jìn)行歸并，即將資金性質(zhì)相同或相似的賬戶進(jìn)行合并。二是由人民銀行與財(cái)政部門合作建立財(cái)政賬戶管理信息系統(tǒng)，動態(tài)監(jiān)控財(cái)政賬戶開立、變更、撤銷及資金活動情況。同時(shí)，要完善財(cái)政專戶對賬制度，人民銀行國庫部門指定專人參加財(cái)政與商業(yè)銀行的專戶對賬工作，以保證信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確。三是優(yōu)化人民銀行賬戶管理系統(tǒng)。增加自動識別開立證明文件編號和有效期的功能，對利用相同文件開立多個財(cái)政賬戶的，系統(tǒng)自動拒絕；對有有效期的專用賬戶，在開戶時(shí)將有效時(shí)間錄入系統(tǒng)，到期時(shí)系統(tǒng)自動提示，便于及時(shí)有效管理。四是認(rèn)真執(zhí)行賬戶年檢制度，通過檢查，督促商業(yè)銀行認(rèn)真履行賬戶年檢職責(zé)，對不年檢或年檢流于形式的，給予必要處罰并堅(jiān)決要求進(jìn)行整改。五是明確子賬戶為不合規(guī)賬戶，必須納入銀行結(jié)算賬戶管理范疇，按照開立一個賬戶使用一份開戶申請書和證實(shí)書的要求，規(guī)范單位定期存款賬戶的管理。六是加強(qiáng)存款準(zhǔn)備金管理，人民銀行要結(jié)合“兩管理、兩綜合”工作職責(zé)，整合內(nèi)部職能，開展對金融機(jī)構(gòu)上繳財(cái)政性存款和一般性存款管理，實(shí)施定期或不定期的現(xiàn)場檢查，對金融機(jī)構(gòu)將財(cái)政資金專戶歸入一般性機(jī)關(guān)團(tuán)體存款，造成少繳財(cái)政性存款的問題要加大監(jiān)管處罰力度，使隨意改變財(cái)政存款資金性質(zhì)的現(xiàn)象得到糾正。

（二）將財(cái)政專戶資金納入國庫單一賬戶，重構(gòu)財(cái)政專戶管理機(jī)制

即將財(cái)政專戶資金納入到國庫單一賬戶，由人民銀行國庫部門進(jìn)行資金核算，財(cái)政部門負(fù)責(zé)專戶管理和預(yù)算編制，形成由財(cái)政部門和人民銀行組成的管理與核算相分離、資金與預(yù)算相分離的財(cái)政專戶管理新機(jī)制。財(cái)政資金收付完全由國庫直接統(tǒng)一管理。區(qū)分預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金，實(shí)行“統(tǒng)一管理，分類操作，嚴(yán)控收付”。收入方面：所有收入資金由納稅人、繳費(fèi)人通過商業(yè)銀行直接繳入人民銀行國庫單一賬戶，實(shí)現(xiàn)國庫統(tǒng)一管理，保證各項(xiàng)收入實(shí)時(shí)足額入庫。支出方面：根據(jù)支出用途和分類建立財(cái)政專項(xiàng)資金子賬戶，由國庫按使用計(jì)劃和進(jìn)度在TCBS系統(tǒng)中通過大、小額支付系統(tǒng)將專戶中的預(yù)算資金實(shí)時(shí)直接撥付至最終收款人賬戶。財(cái)政部門實(shí)行“專項(xiàng)資金額度管理”，細(xì)化撥款計(jì)劃和進(jìn)度，如按年、按季、按月分別制定支出明細(xì)，國庫嚴(yán)格控制支付額度，按時(shí)間進(jìn)度支付。

（三）關(guān)注并及時(shí)解決財(cái)政專戶資金納入國庫后的相關(guān)問題

財(cái)政資金納入國庫集中統(tǒng)一管理后，隨之而來的一系列問題將成為今后工作應(yīng)解決的重點(diǎn)。一是國庫資金總量劇增后，要關(guān)注年度收支預(yù)算的合理編制，適時(shí)安全開展現(xiàn)金管理，實(shí)現(xiàn)國家資金的保值增值。二是國庫業(yè)務(wù)量劇增后，要關(guān)注國庫崗位設(shè)置與資金風(fēng)險(xiǎn)的防控。三是商業(yè)銀行存款減少后，要關(guān)注市場流動性的變化，以及財(cái)政政策與貨幣政策的運(yùn)行效果。

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