王名：保衛(wèi)慈善法

偉升

慈善法真正開啟了一個時代，有可能從根本上轉(zhuǎn)變國家社會關(guān)系。如果慈善法不能真正落地，我們過去所做的一切努力都等于失效了，沒有意義了

王名[自述]

慈善法關(guān)系所有人的基本權(quán)益

2016年12月上旬，我參加的政協(xié)調(diào)研組，以“慈善組織”為主題，由全國政協(xié)盧展工副主席、社會與法制委員會宋育英副主任帶隊并全程指導(dǎo)，重點調(diào)研了上海和云南的慈善法普法和實施情況。我們在調(diào)研中感到這項工作并不到位，我注意到許多人，包括一些慈善組織的負(fù)責(zé)人乃至執(zhí)法機關(guān)的同志，對慈善法知之甚少，或者不求甚解，或者以為與己無關(guān)，或者妄加評論，真正學(xué)習(xí)領(lǐng)會并努力貫徹的不多。

2016年3月16日，慈善法頒布以來，我去了十多個省市調(diào)研，積極呼吁并參加普法宣傳活動，總體感覺普法力度不大，這讓我深感憂慮。十年前，誰也沒敢想象我們會有一部慈善法，誰也不敢想象我們有這樣一部慈善法。好不容易通過了，中國立法史上里程碑式的法律，結(jié)果大家就把它掛一邊了，不去看、不去學(xué)，好像跟自己沒關(guān)系，太可悲了。

無論慈善法在文本上還存在哪些問題，還有什么樣的爭議，但它代表中國慈善近十年來的最大成就，是發(fā)展的集大成、思想的集大成、制度的集大成。我從制度、理念上理解，認(rèn)為慈善法真正開啟了一個時代，有可能從根本上轉(zhuǎn)變國家社會關(guān)系。如果慈善法不能真正落地，我們過去所做的一切努力都等于失效了，沒有意義了。

慈善法關(guān)系每個社會成員的基本權(quán)益，是大家的法。如果你覺得它跟自己沒關(guān)系，所以不去看，不去學(xué)，大錯特錯。慈善跟衣食住行密切相關(guān)，我們要不要受教育，要不要看病，要不要參與體育鍛煉？教科文衛(wèi)體以及環(huán)境保護(hù)，都包含很重要的慈善行為。北京的空氣質(zhì)量就跟慈善有關(guān)，環(huán)保是一種基本慈善。現(xiàn)代社會，不光國家離不開慈善，任何人、任何組織都離不開慈善。這些如果不宣傳，老百姓是不知道的。

慈善法由全國人民代表大會表決通過，普法理應(yīng)大張旗鼓地開展起來，可是法通過至今，無論中央還是地方，普法宣傳都做得不夠。全國人民代表大會是中國的最高立法機關(guān)，《中國人民共和國憲法》就是在這里通過的，慈善法放到這里討論，它的位置得多重要？交通法跟慈善法一個性質(zhì)，交通法我們怎么宣傳的？交通法怎么宣傳，慈善法就應(yīng)該怎么宣傳。要以基本法來理解慈善法，把普法工作推動起來。

曾經(jīng)有記者問我，慈善法從頒布到生效隔了半年，時間是不是長了點。我當(dāng)時說，其實壓力挺大的，好多法規(guī)要修訂，因為慈善法是基本法，基礎(chǔ)動了之后上面的東西都要跟著動，更重要的是要讓老百姓了解，慈善法是一部關(guān)乎大家基本權(quán)益的法律。有些人把普法宣傳理解成民政部的事情，等著民政部來釋法，這是一種誤解。這部法律是全國人大起草和通過的基本法，民政部只是執(zhí)法機關(guān)。普法不力，立法機關(guān)、執(zhí)法機關(guān)、媒體、相關(guān)學(xué)者都有責(zé)任。普法過程中，專家學(xué)者非常重要，他們能讀懂，然后告訴大家法條為什么這樣規(guī)定，它的含義是什么，法條和法條、法律和法律之間的關(guān)系是什么。

慈善法體現(xiàn)的八項理念共識

跟其他國家相比，中國的慈善法來得最晚，但是最新。新有新的好處，就是人家有的東西我們都有，現(xiàn)成的東西我們都可以去研究，所以這部法律容納了很多新東西。可以說，世界上各個相關(guān)的法律法規(guī)，涉及到的主要問題，我們都盡可能地容納進(jìn)來了。

我們的慈善法非常小，但實際上詳盡、全面、系統(tǒng)、完整。一共12章112條，基本覆蓋了慈善事業(yè)的方方面面。因為慈善法是新法，沒有什么東西可以依據(jù)，只能從憲法延伸下來，所以涉及的都是新的制度安排，很多東西值得認(rèn)真研讀。首先，它的立法過程充分體現(xiàn)立法公開原則。其次，其在法律框架、制度、原則和法條中體現(xiàn)了許多重要的理念共識，我覺得至少有八個方面：全國人民代表大會是中國的最高立法機關(guān)，慈善法放到這里討論，它的位置得多重要？交通法跟慈善法一個性質(zhì)，交通法我們怎么宣傳的？

第一是大慈善。在慈善法里，慈善就是公益，這是前所未有的突破。以前講的小慈善主要是少數(shù)富人的事，范圍集中在扶貧濟(jì)困；大慈善則跟全社會的成員密切相關(guān)，科教文衛(wèi)體、環(huán)保都在范圍內(nèi)，每個人都是慈善的主體。有些人習(xí)慣認(rèn)為慈善就是扶危濟(jì)困，就是民政工作。現(xiàn)在，慈善的定義突破了部門邊界，它不是部門立法，而是站在國家的高度。

第二是組織為主。慈善法強調(diào)，法律的調(diào)節(jié)、保障、促進(jìn)對象是慈善組織，也就是說，慈善活動歸根到底是以慈善組織為主體的活動。慈善法實際上是社會治理法，現(xiàn)代的社會治理就是組織治理，我們從社會管理到了社會治理。社會管理是政府直接面對個人，社會治理是面對組織。

第三是多元主體。組織為主的同時，慈善法沒有用公民的概念，用的是自然人、法人和其他組織，強調(diào)慈善參與主體是多元、開放的。政府、企業(yè)、外國人、宗教人士、未成年人，甚至監(jiān)獄里的犯人都是慈善事業(yè)的參與主體。

第四是深化改革。慈善法在全面深化改革的背景下通過，立法的過程中反復(fù)強調(diào)一個原則：為改革開綠燈，不要成為改革的絆腳石。改革進(jìn)程中的立法往往會出一些問題，改革走在前面，還是法走在前面？如果法走在改革后面的話，就阻礙了改革。我們盡量讓這個法走在前面，不給改革制造障礙。

慈善法在很多方面是在力推改革，比如說統(tǒng)一直接登記。相關(guān)部門對這個問題一直有所保留，但是慈善法自始至終沒有用雙重管理、業(yè)務(wù)主管單位的概念，包括年審、年檢的制度改為申報和信息公開，這就是改革。

第五是社會向善。這是慈善法非常重要的價值取向，它沒有出現(xiàn)黨建的字樣。我們強調(diào)，慈善法是高位法，在政治上要淡化意識形態(tài)，強調(diào)社會主義價值觀中友善的概念。慈善是最大公約數(shù)，我們希望通過慈善來凝聚共識。

第六是公益價值。慈善法樹立了一個取向，我稱為“公益價值主流化”。在承認(rèn)多元價值的基礎(chǔ)上，樹立一個更高級的、以公益來引導(dǎo)社會價值的、需要全社會特別是公共部門去推動的取向。

第七是政府向外。慈善法強調(diào)，政府對公益慈善事業(yè)發(fā)展，特別是執(zhí)法方面有不可推卸的責(zé)任，但同時也強調(diào)政府要還慈善于民，有意識地把政府往外推。就是說，政府要從直接慈善行為中退出來，不要干涉直接慈善行為。派捐是中國轉(zhuǎn)型期經(jīng)?？吹降默F(xiàn)象，慈善好像是政府的第二財源。慈善法限制政府的募捐行為，禁止派捐。

第八是規(guī)則向嚴(yán)。慈善法不是軟法，而是具有很強剛性的“硬法”，特別是對慈善組織和政府相關(guān)部門，有很多法律約束和問責(zé)機制。

理解了這八個共識，就理解了慈善法的意義。

行政法規(guī)的修訂要服從高位法

慈善法出臺后，民政部在加緊修訂幾個行政法規(guī)。這件事情很重要，但從幾個征求意見稿的情況來看，有些問題值得注意。我總的看法是，慈善法是基本法、高位法，相關(guān)的實施細(xì)則包括行政法規(guī)都是低位法。低位法要服從高位法。

現(xiàn)在要保衛(wèi)慈善法。像基金會、社團(tuán)、社會服務(wù)機構(gòu)等管理條例的修改，征集意見階段一定要以慈善法為標(biāo)準(zhǔn)來提意見，這樣民政部才能接受，因為必須守法，低位法要服從高位法?，F(xiàn)在這三個管理條例修訂，我就建議民政部要稍微慎重一些，一定要根據(jù)慈善法來修訂條例，不能根據(jù)條例來解釋慈善法，必須讓條例去符合慈善法。

這樣的話，我建議這三類社會組織都應(yīng)該區(qū)分慈善類跟非慈善類，把這個缺口給留著，讓符合條件的去認(rèn)定，不符合條件的先放一放。我也建議，可以鼓勵所有的社會組織都去發(fā)展慈善組織，比如行業(yè)協(xié)會、商會。但是慈善法非常明確，慈善組織的門檻是降低的。我建議降低到社會組織的門檻高度，甚至更低一些。門檻高低無所謂，不要在乎門檻，比如非要一米七以上才能穿這衣服，那沒道理，如果一米三的人覺得自己體型好，也可以穿啊。

慈善法實施后，各地開始陸續(xù)認(rèn)定慈善組織，但進(jìn)度不一。有些地方很糾結(jié)，不知道認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)是寬一些好還是嚴(yán)一些好。我們習(xí)慣于入口管理，設(shè)高門檻，在認(rèn)定條件上做文章。我建議慈善組織的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)盡量簡化，就按照法條的規(guī)定執(zhí)行。重要的不是門檻管理，而是認(rèn)定之后的過程監(jiān)管。

認(rèn)定完了之后，慈善組織需要調(diào)整原來的行為規(guī)范、宗旨、使命和專業(yè)性，政府依法約束慈善組織，這里才是可以大做文章的。在未來很長一段時間內(nèi)，會有一些慈善組織不適應(yīng)。新制度會讓很多慈善組織不舒服

現(xiàn)在主要的問題是大家還沒有完全明白，政府相關(guān)部門也沒有把慈善法的要求細(xì)化。接下來需要把實施細(xì)則落實在過程管理上，慈善組織也好，主管部門也好，都要努力適應(yīng)過程管理。最近民政部在加緊出臺一系列實施細(xì)則，包括信息公開、慈善信托、慈善服務(wù)等方面，據(jù)說有三十多個實施細(xì)則在陸續(xù)出來，這些都是落實過程監(jiān)管的重要舉措。

慈善法實施，特別是一系列實施細(xì)則出臺以后，很多慈善組織就會覺得不舒服了。就像衣服，你要覺得自己能穿，拿回去穿好了?，F(xiàn)在扣子還沒系上，拉鏈還沒拉上，你還覺得沒事兒。等到拉鏈拉上、扣子系上，你就覺得緊了。一些慈善組織認(rèn)定完就很后悔。為什么呢？對于體型不合適甚至過于肥胖的慈善組織來說，慈善法就像緊身衣，穿不下。比如關(guān)于信，息公開的要求，對許多慈善組織來說前所未有。

衣服穿上，想再脫就沒那么容易，你得調(diào)節(jié)自己，直到合適為止。真到了那時候，我建議還是留個出口，實在穿不下的，脫下來過一段時間再穿，或者干脆先不要穿，你費那么大勁干嘛？未來要保證慈善組織都能夠合乎法的要求，我覺得這個條件是不可能退的。慈善法今年通過，你想要全國人大再討論一次慈善法，修訂法的標(biāo)準(zhǔn)，那得等到猴年馬月去？我可以非常直接地說，法的標(biāo)準(zhǔn)不可能降低，慈善組織只能修訂自己。

以上是說2016年9月1日慈善法生效之前注冊的、需要認(rèn)定的，我簡單地稱為舊慈善組織。9月1日之后，按慈善法的標(biāo)準(zhǔn)登記注冊的慈善組織，我稱為新慈善組織。

慈善法實施，特別是一系列實施細(xì)則出臺以后，很多慈善組織就會覺得不舒服了。一些慈善組織認(rèn)定完就很后悔。為什么呢？對于體型不合適甚至過于肥胖的慈善組織來說，慈善法就像緊身衣，穿不下。比如關(guān)于信息公開的要求，對許多慈善組織來說前所未有。

認(rèn)定只是過渡性的辦法，我建議應(yīng)該把工作重心放在新慈善組織上。新法頒布后，我建議要樹立一批標(biāo)桿，告訴大家這才是慈善組織的“模特”。有些規(guī)模大的基金會，不一定整體認(rèn)定成為慈善組織，可以以項目為單位，把一些做得很不錯的公益項目直接登記為慈善組織。民政部門可以給更優(yōu)惠的政策、更大的支持力度，鼓勵它們登記為新慈善組織。

這樣的話，才能為未來做好更好的鋪墊。慈善組織首先是要有，第二是能夠發(fā)展起來，第三是大量涌現(xiàn)出來，這才說明慈善法是真正能夠落地的。

但是有一個很重要的問題必須提出來。從部門職能的角度來說，慈善法超越了民政部的職責(zé)范圍，他們只能做這部法的一部分工作。比如，民政部關(guān)注的是社會組織，那么社會組織跟慈善組織是什么關(guān)系？怎么去理解和把握慈善組織？我現(xiàn)在最大的擔(dān)心是民政部門把慈善組織給降低了，低于慈善法。他們覺得慈善組織屬于社會組織，應(yīng)該按社會組織的標(biāo)準(zhǔn)來理解、規(guī)范和管理。

我認(rèn)為，慈善組織是社會組織的高級形態(tài)，是更高級、更純粹、更具公益導(dǎo)向和更具公共性的社會組織，應(yīng)該用更高的標(biāo)準(zhǔn)、境界去理解它、把握它。我這么講是有根據(jù)的，慈善法的法律地位高于社團(tuán)、基金會和社會服務(wù)機構(gòu)這三種法人形式，那么慈善組織當(dāng)然要高于社會組織，而且慈善組織的政策支持力度、社會關(guān)注度和社會貢獻(xiàn)都要更高。

社會組織需要政府監(jiān)督，是因為政府公共性更強，如果沒有政府監(jiān)督，它會出問題。按照慈善法的精神，慈善組織的公共性比政府更強，因此慈善組織的信息公開程度比政府還要高。在這種意義上講，慈善組織的監(jiān)管和問責(zé)，應(yīng)當(dāng)是政府接受社會的委托，行使必要的監(jiān)管職責(zé)。最終的監(jiān)管主體不是政府，而是社會。

所以，慈善組織有一個致命的趨勢——合法唯一化?，F(xiàn)在，一些慈善組織獲取資源、公信力，不完全是靠合法，有的不合法還可以獲得很高的公信力、很多的資源。未來，合法成為唯一的出路。這個階段，慈善組織要學(xué)法、適應(yīng)法，分清哪些是合法的，哪些是不合法的，然后以法律為準(zhǔn)繩約束自己。有些慈善組織沒有完全認(rèn)識到這一點，以為還可以按原來的規(guī)則做，這是錯的。

在新體制中，慈善組織代表著公益價值，公益價值代表社會方向。慈善組織引領(lǐng)社會方向，不是因為它離政府近，或政府管得嚴(yán)，而在于它是合乎法律要求的，是按法的要求走在社會組織前面，甚至走在政府前面的。盡管慈善組織的總量未必那么大，但它是引領(lǐng)方向的。

在不太敏感的領(lǐng)域探索政治轉(zhuǎn)型

基于現(xiàn)狀，我對未來有一個展望和推理。我認(rèn)為中國的國家社會關(guān)系可能發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變。慈善法非常巧妙地把改革的一些核心命題和技術(shù)進(jìn)步、社會參與結(jié)合在一起，實現(xiàn)傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型。

慈善法里最具有剛性約束、最核心的制度安排是信息公開。從前我們講的信，息公開是向政府公開信息，郭美美事件以后，公眾要求信息向社會公開，還要求政府也要公開公共信，息。這就形成了慈善法對信息公開的要求—必須面向社會。

從改革的意義上說，在慈善領(lǐng)域探索國家社會關(guān)系轉(zhuǎn)型具有示范意義。國家社會關(guān)系轉(zhuǎn)型是政治過程，慈善比較偏離政治，相對不敏感，社會公約數(shù)比較大，轉(zhuǎn)型如果能在慈善領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)，那么在其他領(lǐng)域當(dāng)然也可以探索，比如社區(qū)民主、城鄉(xiāng)基層民主、行業(yè)治理等領(lǐng)域。

實際上，相當(dāng)一部分信息不在慈善組織手里，是在政府手里，所以政府也有義務(wù)公開信息。慈善法要求，所有慈善組織的相關(guān)信，息（募捐、財務(wù)、管理運作等）都要在相應(yīng)的信息平臺向社會公開，縣級以上人民政府必須公開慈善組織相關(guān)的所有信息。而且慈善法的設(shè)置很有意思，凡是講到信息公開，先強調(diào)政府公開信息，再強調(diào)慈善組織公開信息。這兩方面對現(xiàn)行體制都是挑戰(zhàn)，也是我們接下來的幾年里要著力打造的地方。

信息在平臺上公開，大數(shù)據(jù)就自然而然生成了，我們再建立舉報和受理系統(tǒng)，通過移動互聯(lián)網(wǎng)與每個人連接，政府和慈善組織發(fā)布假信息很快就會被發(fā)現(xiàn)。這個平臺一旦成熟，我們夢想的社會監(jiān)督可能會成為現(xiàn)實。我把它定義為政府管控平臺，平臺監(jiān)管組織，組織依法行為。平臺背后是每一個公民，慈善組織也好，政府也好，只要發(fā)布了信息，社會馬上會形成一個巨大的監(jiān)督系統(tǒng)。民政部的表態(tài)也很清楚，這個平臺不是政府自建為主，是政府跟社會合作共建，以社會為主，發(fā)揮社會資源的最大優(yōu)勢。

現(xiàn)在還是政府監(jiān)管，政府直接面對慈善組織，糾結(jié)于是收還是放，接下來可能是政府往外退，社會公眾依據(jù)法、通過平臺來面對慈善組織，不需要政府直接監(jiān)管。在這之前，民政部也推信息公開，包括地方政府通過信息公開來加強政府監(jiān)管，這個公開并不是政府退出，而是政府進(jìn)入，因為信息要向政府部門公開。慈善法意義上的監(jiān)督和問責(zé)，政府職能大大地縮減、往外退，社會監(jiān)督是大大加強，慈善組織也應(yīng)該有內(nèi)在的監(jiān)管、問責(zé)、自我約束的機制和能力。

之前，政府監(jiān)督的依據(jù)是政府文件、領(lǐng)導(dǎo)講話、領(lǐng)導(dǎo)授意，甚至一些政治判斷，以后的依據(jù)就是法。老百姓手里有法，根據(jù)法律可以質(zhì)疑，對發(fā)布的東西可以監(jiān)督。社會監(jiān)督取代政府監(jiān)督，國家社會關(guān)系的格局就會發(fā)生逆轉(zhuǎn)，很多政府職能會轉(zhuǎn)移給社會。這個改革是天成的，不是人為設(shè)計的。

從改革的意義上說，在慈善領(lǐng)域探索國家社會關(guān)系轉(zhuǎn)型具有示范意義。國家社會關(guān)系轉(zhuǎn)型是政治過程，慈善比較偏離政治，相對不敏感，社會公約數(shù)比較大，轉(zhuǎn)型如果能在慈善領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)，那么在其他領(lǐng)域當(dāng)然也可以探索，比如社區(qū)民主、城鄉(xiāng)基層民主、行業(yè)治理等領(lǐng)域。

在慈善領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)型，絕對不是靠社會動蕩，不是通過暴力。它是靠一部法和基于這個法所建構(gòu)的信息公開、社會監(jiān)督、平臺建設(shè)以及慈善組織參與，是非常和平的。所以，這個過程如果能夠穩(wěn)步推進(jìn)，其他領(lǐng)域以法的形式建構(gòu)規(guī)則，引入開放的社會參與系統(tǒng)，對既有的制度、資源重新安排，起到的效果會是一樣的。在移動互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)時代，中國的深化改革可能走出一條完全不同于常規(guī)的發(fā)展路徑。