從官辦慈善到人人公益的30年

黎宇琳

這是一個(gè)人人皆可表達(dá)意見的資訊時(shí)代。對于基礎(chǔ)依舊脆弱的公益慈善行業(yè)來說，這是一個(gè)重大的機(jī)遇，也是一次深重的危機(jī)，所幸，《慈善法》來了

如果一名活躍在上世紀(jì)70年代的黨政干部穿越到現(xiàn)在，看到今天的公益慈善行業(yè)，很可能會若有所失。

因?yàn)槟莻€(gè)年代的人相信的，是一套與今天完全不同的故事體系。那時(shí)的主流觀點(diǎn)是：“資本主義的慈善是虛偽的”、“慈善是政府的工作，政府無力去做，才由慈善家代勞”、“慈善越來越多不是好事，意味著社會越來越不公”。

建國以后，中國長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，國家?guī)缀醢k了教育、衛(wèi)生、社會保障和社會福利等社會事務(wù)的各個(gè)方面，“慈善”也是“計(jì)劃”的一部分，是行政壟斷下的一種政府權(quán)力。在那個(gè)多養(yǎng)幾只雞都要被割“資本主義尾巴”的年代，大規(guī)模的民間慈善豈止不被允許，簡直要犯政治錯(cuò)誤。

但社會上總有需要救助的弱勢群體，怎么辦？當(dāng)時(shí)的解決方案是：政府要把扶貧濟(jì)困都管起來，不能讓一個(gè)公民沒飯吃，不能讓—個(gè)小孩沒書讀。

這樣的做法堅(jiān)持了很多年，但到了上個(gè)世紀(jì)80年代，國家財(cái)政撐不住了。

從官辦慈善開始

1978年12月，黨的十一屆三中全會召開。這一標(biāo)志著“改革開放”的會議，除了為中國帶來了私人企業(yè)，也同步催生了一批慈善組織：1981年7月，中國兒童少年基金會成立，是中國第一個(gè)具有獨(dú)立法人資格的公益組織。此后幾年間，中國殘疾人福利基金會、中國綠化基金會等組織也在政府要員的主導(dǎo)下先后成立。

當(dāng)時(shí)沒有相關(guān)法律可以遵循，各級政府的表態(tài)就成了慈善組織設(shè)立的依據(jù)，順理成章地，這些慈善組織在成立后，往往也由政府領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任負(fù)責(zé)人，比如中國綠化基金會，就由烏蘭夫等國家領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)合社會各界共同發(fā)起。

中國最早的一批慈善組織，基本由政府主辦，被稱為“GONGO”（政府主管的非政府組織），與國有壟斷企業(yè)的性質(zhì)十分相似：享受各種特殊政策，工作人員都是從國家領(lǐng)工資的公務(wù)員。這個(gè)時(shí)期成立的慈善組織，屬于試水階段，數(shù)量十分稀少，大家都不知道該怎么干，機(jī)構(gòu)的發(fā)展非常緩慢。

直到1988年9月，國務(wù)院常務(wù)會議通過《基金會管理辦法》（下稱《辦法》），對公益基金會的性質(zhì)、建立條件、籌款方式、基金的使用和管理等一系列事項(xiàng)作出規(guī)定，現(xiàn)代公益的種子，才算是在中國大陸長出萌芽。

有幾家日后影響深遠(yuǎn)的基金會在《辦法》出臺后成立：1988年12月，中國婦女發(fā)展基金會成立；1989年3月，中國扶貧基金會（下稱“中扶貧”）、中國青少年發(fā)展基金會（下稱“青基會”）成立，同年10月，后者發(fā)起聞名遐邇的希望工程。

“那時(shí)候，國家非常窮，很多孩子交不起學(xué)費(fèi)，每年失學(xué)的孩子有一百萬，政府資金有限，農(nóng)村校長管的經(jīng)費(fèi)是給老師一支粉筆，兩支粉筆都沒有。”時(shí)任青基會秘書長、希望工程發(fā)起人徐永光在回望當(dāng)年時(shí)說，一批有政府背景的基金會，為公眾參與公共事務(wù)開辟了一個(gè)機(jī)會，動(dòng)員社會資源和力量，彌補(bǔ)公共財(cái)政的不足。

希望工程是一個(gè)里程碑式的公益項(xiàng)目，生發(fā)出很多膾炙人口的故事，其中最為傳奇的，要數(shù)鄧小平化名“老共產(chǎn)黨人”為其捐款一事。

1992年6月，北京后圓恩寺甲1號（青基會會址）來了兩名軍人，要捐款3000元。工作人員請他們留下名字，軍人說：“首長特別交代，不寫名字?！惫ぷ魅藛T一再堅(jiān)持，軍人才說：“如果一定要留名，就請寫‘一位老共產(chǎn)黨員吧?！蓖?0月，兩名軍人又以同樣的方式捐款2000元。當(dāng)時(shí)，正好有軍人在青基會做志愿者，見了悄悄議論：“看起來像是鄧家人。”于是工作人員尾隨捐贈者，記下了車號，最后確定那位“老共產(chǎn)黨員”就干禧年前后，中國公益的原野上長出了中扶貧這樣的大樹，但環(huán)顧四周，在很長一段時(shí)間里，這片原野仍是一片疏落。

是鄧小平。

事實(shí)上，“92南巡”之后，當(dāng)時(shí)的鄧小平有著巨大的政治影響力，但是，他并未動(dòng)用權(quán)力搞攤派，而是選擇自己私下捐錢，這樣的做法頗有深意。這個(gè)故事被徐永光在多個(gè)場合引用，以闡述“慈善屬于民間”的進(jìn)步觀點(diǎn)。

應(yīng)該說，以青基會為代表的官辦公募基金會在扶貧濟(jì)困、幫助弱勢群體方面做了大量工作，功不可沒，但那畢竟是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與行政壟斷的歷史遺留下來的存在，資源壟斷化、管理官僚化的情況難免，用知名學(xué)者資中筠先生的話來說，是“過渡時(shí)期一種不正常的機(jī)制”，隨著社會的發(fā)展與公益市場上供需雙方快速增長，“實(shí)際上起到了阻礙民間慈善事業(yè)的作用”。

新公益沖擊舊體制

90年代，經(jīng)濟(jì)改革激蕩起伏，但是非營利行業(yè)的發(fā)展少人問津，政策也沒有提供什么驅(qū)動(dòng)力，直到1999年6月，第九屆全國人大通過《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》，新中國才有了第一部捐贈法律。

《捐贈法》出臺的同年，出自國務(wù)院扶貧辦的企業(yè)家何道峰“重返”扶貧辦，以志愿者的身份實(shí)際執(zhí)掌中扶貧，在一家官辦基金會內(nèi)部開啟了“去行政化”的改革，探索一條不拿政府補(bǔ)貼，不占人員編制，像企業(yè)一樣運(yùn)作，靠好項(xiàng)目拿社會捐款的市場化道路。

十余年后，中扶貧成了中國最好的公益基金會之一，在許多公益界人士看來，甚至可以把“之一”去掉。2010年，在與知名慈善家曹德旺的“2億對賭”中，這家基金會硬氣而又穩(wěn)健的作風(fēng)令人印象深刻。當(dāng)年，西南五省大旱，曹德旺捐出2億元，但條件是，中扶貧要保證在6個(gè)月之內(nèi)，讓9萬多戶農(nóng)民都拿到捐款，差錯(cuò)率要低于1%，管理費(fèi)用不超過3%——這堪稱企業(yè)家向公益界提出的，迄今為止最苛刻的要求。中扶貧接招，執(zhí)行，完成任務(wù)，一舉奠定了業(yè)界地位。

千禧年前后，中國公益的原野上長出了中扶貧這樣的大樹，但環(huán)顧四周，在很長一段時(shí)間里，這片原野仍是一片疏落。中扶貧成了一個(gè)孤本，直至2016年末，官辦基金會的體系里也沒能產(chǎn)出另一個(gè)差堪比擬的案例，按照清華大學(xué)教授鄧國勝的說法，其改革“有明顯的個(gè)人英雄主義色彩，從某種程度上講，不具有代表性。”

公家的改革向來艱難，如同國企改革的一波三折，公益慈善也需要等待來自民間的動(dòng)力。

時(shí)間終于來到2004年，這是一個(gè)重要的年份。當(dāng)年6月，《基金會管理?xiàng)l例》正式施行。該條例首次提出鼓勵(lì)非公募基金會發(fā)展的意見，被視為民間慈善的破冰性文件。自此，中國民間基金會終于登上歷史舞臺。

政策是公益行業(yè)第一生產(chǎn)力的說法再次得到驗(yàn)證。2004年12月，愛佑慈善基金會的前身北京市華夏慈善基金會成為國內(nèi)第一家注冊成立的非公募基金會。次年6月，廣東企業(yè)家翟美卿創(chuàng)辦了“香江社會救助基金會”。

（在很多資料里，香江被稱為中國首個(gè)全國性非公募基金會，這一說法也沒錯(cuò)，因?yàn)閻塾釉诔闪⒅?，是地方性基金會，香江拿到了民政部?01”的批號，是首家“全國性”民間基金會）

這一時(shí)期，官辦基金會動(dòng)作頻頻，民間基金會也陸續(xù)成立，形勢看似一片大好，但實(shí)則暗流涌動(dòng)，許多不正之風(fēng)開始出現(xiàn)，為日后慈善丑聞的大爆發(fā)埋下了伏筆。

2005年，政府工作報(bào)告首次提出“支持慈善事業(yè)”，這本是一件好事，但各級政府在后面加了幾個(gè)字，變成“支持慈善事業(yè)，發(fā)展第二稅源”，事態(tài)開始走歪。許多地方政府揮舞紅旗，發(fā)動(dòng)“慈善風(fēng)暴”，上級動(dòng)員，強(qiáng)行攤派，以權(quán)謀捐，“慈善”開始大規(guī)模地染上權(quán)力與金錢的色彩。

社交媒體的“鏈?zhǔn)叫?yīng)”首次在公益慈善領(lǐng)域展現(xiàn)其強(qiáng)大的威力，此前散落民間、對官辦慈善體系星星點(diǎn)點(diǎn)的不滿匯成洪流，并泛濫成災(zāi)，“慈善”在中國遭遇前所未有的質(zhì)疑。這次的反對聲浪不在廟堂之上，生發(fā)于人民群眾的汪洋大海中。在許多公益從業(yè)者看來，2011至2012年間是這個(gè)行業(yè)最艱難的時(shí)期。

長時(shí)間的積弊，在2008年的汶川地震中首次展現(xiàn)在眾人面前。在那場罕見的災(zāi)難面前，民間的捐贈熱情被點(diǎn)燃，但是，當(dāng)時(shí)缺乏具有國家級別公信力的民間慈善機(jī)構(gòu)（他們也沒有公募資格），于是760億民間捐款，超過8成進(jìn)入了政府賬戶，雖說政府也沒浪費(fèi)，大抵都用于救災(zāi)，但是，賬目混雜不清、缺乏“售后服務(wù)”的官辦慈善體系讓許多捐贈者產(chǎn)生了不滿。

在這次地震中，加多寶公司為汶川災(zāi)民捐了1億元。其后，該公司想要了解1億元到底用于何處，但是接受捐贈的機(jī)構(gòu)卻無法解釋清楚，這讓加多寶方面很不滿意。盡管在事后的審計(jì)中，汶川地震捐款并未發(fā)現(xiàn)貪腐情況，但對于捐款人而言，善款去向不明的結(jié)果依然讓人難以接受。

今天，人們普遍認(rèn)為汶川地震是中國公益的“元年”，原因就在于，汶川作為一個(gè)巨大的歷史舞臺，對數(shù)以萬計(jì)的公民與企業(yè)完成了一次卓有成效的公益啟蒙，自此之后，

“公益”不再是知識分子圈層里生僻的名詞，而成了越來越高頻的社會熱詞，人們也不再是對善款去向漠不關(guān)心、對被攤派下來的募捐任務(wù)聽之任之的被動(dòng)公民。

互聯(lián)網(wǎng)下的多重博弈

如果說，汶川、玉樹地震中的質(zhì)疑聲音只是暴風(fēng)雨的前奏，那么2011年的“郭美美事件”則將民間對官辦慈善的不信任推向了一個(gè)極致，它的關(guān)鍵詞是“炫富”。

社交媒體的“鏈?zhǔn)叫?yīng)”首次在公益慈善領(lǐng)域展現(xiàn)其強(qiáng)大的威力，此前散落民間、對官辦慈善體系星星點(diǎn)點(diǎn)的不滿匯成洪流，并泛濫成災(zāi)，

“慈善”在中國遭遇前所未有的質(zhì)疑。這次的反對聲浪不在廟堂之上，生發(fā)于人民群眾的汪洋大海中。在許多公益從業(yè)者看來，2011至2012年間是這個(gè)行業(yè)最艱難的時(shí)期，紅會遭重創(chuàng)自不待言，許多民間NG0在募款時(shí)也被不信任的公眾要求“查賬本”。

盡管后來的調(diào)查表明，郭美美跟紅會沒有直接聯(lián)系，但并不足以挽回公眾對官辦慈善的信任。2013年4月，蘆山地震爆發(fā)，與官辦慈善機(jī)構(gòu)不受待見形成對比的是，超過600萬人次向民間公益機(jī)構(gòu)壹基金捐贈救災(zāi)款物共計(jì)3.5億元。

壹基金，中國民間的標(biāo)志性公益組織，由影視明星李連杰創(chuàng)立，脫胎于“中國紅十字會李連杰壹基金計(jì)劃”。2010年，適逢廣東推行“小政府、大社會”的行政體制改革，李連杰創(chuàng)辦獨(dú)立機(jī)構(gòu)“深圳壹基金公益基金會”，并以“特事特批”的方式成為國內(nèi)首家民間公募基金會，此后，壹基金高歌猛進(jìn)，直至蘆山地震后的2014年。

壹基金的崛起，以及同時(shí)期如雨后春筍般出現(xiàn)的民間公益組織，離不開“后郭美美時(shí)代”政府高層一系列的利好政策。

2013年3月，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》發(fā)布，明確提出公益慈善類等四大類公益組織可直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。其中，“探索一業(yè)多會”、“放開四類組織登記”等要點(diǎn)，被媒體視為社會組織管理制度的重大改革突破。

同年9月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》；11月，慈善法立法程序啟動(dòng)；同月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》發(fā)布，明確傳達(dá)了高層對“現(xiàn)代慈善”的態(tài)度，其中“完善慈善捐助減免稅制度”、“激發(fā)社會組織活力”的表態(tài)令業(yè)界鼓舞。

但是，在苛刻的互聯(lián)網(wǎng)上，提速發(fā)展的公益慈善行業(yè)仍不能滿足公民日益增長的期待。社交媒體上無孔不入的質(zhì)疑，不獨(dú)針對官辦機(jī)構(gòu)，民間組織也不能幸免。2014年是一個(gè)爭議多發(fā)的年份，1月，嫣然天使基金被指關(guān)聯(lián)交易；4月，壹基金被指蘆山地震的善款“花得太慢”；5月，“獨(dú)居男孩”楊六斤的超限募捐令輿論一片嘩然……

然而，2014年的公益江湖，并非一地雞毛，學(xué)者們期盼已久的‘公民參與”，也在當(dāng)年意外地打開了局面。8月，漂洋過海而來的“冰桶挑戰(zhàn)”首次為大陸帶來“人人公益”的風(fēng)潮。當(dāng)時(shí)，美國一名網(wǎng)友發(fā)起了一個(gè)基于社交媒體的有趣“挑戰(zhàn)”，號召參與者在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布自己被冰水澆遍全身的視頻內(nèi)容，并指定他人來參與這一挑戰(zhàn)，被邀請者如拒絕，可以選擇為對抗“肌肉萎縮性側(cè)索硬化癥”捐出100美元。

這樣通俗有趣、便于參與的“挑戰(zhàn)”不僅在美國很受歡迎，在中國大陸也風(fēng)靡一時(shí)，公益組織紛紛借勢募捐，收獲了前所未有的支持。人們首次確信，在西方國家人人參與公益的盛況，中國也能有所作為。受此鼓舞，騰訊公益慈善基金會在2015年9月推出“99公益日”，以“1：1”配捐的方式直接“放大”網(wǎng)民對公益組織的捐款。3天內(nèi)，該活動(dòng)動(dòng)員205萬人次，募得善款共計(jì)2.3億元，讓“人人公益”的風(fēng)潮真正變成支付平臺上的真金白銀。

這是一個(gè)人人皆可表達(dá)意見的資訊時(shí)代，人們的喜、惡、愛、憎都在互聯(lián)網(wǎng)上以幾何級數(shù)被擴(kuò)大。對于基礎(chǔ)依舊脆弱的公益慈善行業(yè)來說，這是一個(gè)重大的機(jī)遇，也是一次深重的危機(jī)，所幸，“懷胎十年”的慈善法來了。

2016年3月，第十二屆全國人大通過《中華人民共和國慈善法》。野蠻生長30余年，只能從各種政策、法規(guī)、意見中尋找動(dòng)力的公益慈善行業(yè)總算是“有法可依”，日后的諸多爭議，起碼有望達(dá)成法律上的共識。

業(yè)內(nèi)人士對此寄予厚望，徐永光說，慈善法明確限制政府權(quán)力進(jìn)入慈善募捐，任何不尊重公眾權(quán)利的募捐攤派將依法受到處罰。但是，這要靠什么？要靠每一個(gè)公民、每一個(gè)企業(yè)運(yùn)用《慈善法》，抵制這種行為，保護(hù)自己的權(quán)利。

2016年3月，第十二屆全國人大通過《中華人民共和國慈善法》。野蠻生長30余年，只能從各種政策、法規(guī)、意見中尋找動(dòng)力的公益慈善行業(yè)總算是“有法可依”，日后的諸多爭議，起碼有望達(dá)成法律上的共識。