源頭反腐的新思路：法務(wù)會計參與公共資金監(jiān)管

沈玲

【摘要】腐敗的實質(zhì)是公共財產(chǎn)向私人部門的不正當轉(zhuǎn)移。通過對公共資金的監(jiān)管，形成對公共財產(chǎn)的監(jiān)管，從而防止公共財產(chǎn)的流失，起到從源頭上治理腐敗、預(yù)防腐敗的作用。法務(wù)會計在公共資金的監(jiān)管方面有其優(yōu)勢，可通過積極參與制度建設(shè)、設(shè)置專崗?fù)晟苾?nèi)控制度、參與公共資金外部監(jiān)督等路徑實現(xiàn)對公共資金的監(jiān)管，進行源頭反腐。

【關(guān)鍵詞】源頭反腐 法務(wù)會計 公共資金 監(jiān)管

【中圖分類號】 F275.1 【文獻標識碼】A

【DOI】 10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.06.011

十八屆五中全會、六中全會提出“著力構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制”。①構(gòu)建反腐體制機制需要相對健全的法律體系。2015年，《刑法修正案》對貪污、受賄罪的處罰增設(shè)了“終身監(jiān)禁”，在法律上對腐敗犯罪加大了懲罰力度，使人們“不敢腐”。同時，由于人們腐敗的對象往往表現(xiàn)為公共財產(chǎn)，任何財物的轉(zhuǎn)移變動都會留下會計痕跡，若能對公共財產(chǎn)轉(zhuǎn)移變動留下的會計痕跡形成專業(yè)的預(yù)防監(jiān)督機制并建立調(diào)查懲治支持機制，就能從源頭上防治腐敗，達成“不能腐”和“不想腐”的目標。因而，反腐敗也是個會計問題。

2016年，財政部《會計改革與發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》提出支持法務(wù)會計服務(wù)業(yè)務(wù)的發(fā)展。②法務(wù)會計業(yè)務(wù)是指法務(wù)會計人員依據(jù)法律規(guī)定，綜合運用會計、審計、法律等多學科交叉知識和專業(yè)技能，對社會經(jīng)濟活動中發(fā)生的欺詐行為、經(jīng)濟糾紛等進行調(diào)查、檢查、審核、估算、分析等，據(jù)此做出鑒定或作為專家輔助人支持訴訟的專業(yè)服務(wù)活動。③可見，法務(wù)會計在反腐領(lǐng)域理應(yīng)大有可為。本文試從法務(wù)會計參與公共資金監(jiān)管的角度，為源頭反腐提供思路。

源頭反腐：監(jiān)管公共資金

涉及腐敗的罪名有貪污罪、挪用公款罪、受賄罪、行賄罪、巨額財產(chǎn)來源不明罪等。貪污和挪用公款是典型的公款私吞和公款私用。受賄行賄罪的實質(zhì)是權(quán)錢交易，利用國家工作人員的身份動用權(quán)力將公共資源給予私人部門或減少私人部門應(yīng)繳納的公共稅費，其后果是公共財產(chǎn)流向私人部門。巨額財產(chǎn)來源不明罪中的巨額財產(chǎn)不外乎兩個來源：一是直接來自于公共部門；二是通過濫用權(quán)力，拿公共財產(chǎn)交換而來，如立法者受大額財產(chǎn)誘惑被“立法游說”進行立法權(quán)尋租，造成公共財產(chǎn)流失而私人部門獲得不正當利益。另外，違規(guī)發(fā)放津貼補貼、公款送禮、豪華公務(wù)會議培訓等腐敗問題的實質(zhì)也是將公共財產(chǎn)用于滿足私人欲望。因此，可將腐敗概括為公共財產(chǎn)向私人部門的不正當轉(zhuǎn)移。④

摧毀不正當轉(zhuǎn)移通道。既然腐敗的實質(zhì)為公共財產(chǎn)向私人部門的不正當轉(zhuǎn)移，那么監(jiān)管好公共財產(chǎn)，堵住、切斷、消除公共財產(chǎn)向私人部門不正當轉(zhuǎn)移的通道，也就從源頭上預(yù)防和遏制了腐敗。公共財產(chǎn)包括公共物資和公共資金。其中，公共物資主要通過公共資金實現(xiàn)，如國有基礎(chǔ)設(shè)施、扶貧物資等都依賴于公共資金的投入和使用。對公共資金的監(jiān)管能夠達到公共物資和公共資金雙重監(jiān)管的效果，摧毀公共財產(chǎn)向私人部門轉(zhuǎn)移的通道，形成對腐敗的源頭打擊。我國公共資金體量龐大，對巨額公共資金收支的不力監(jiān)管會形成大量的腐敗機會。

減少消除腐敗機會。人們做出腐敗選擇受到三方面因素的影響：腐敗動機、腐敗機會和制度約束。腐敗動機是腐敗行為發(fā)生的內(nèi)在因素；有了腐敗動機還需找到腐敗機會，即找到制度漏洞從而通過權(quán)力濫用將公共財產(chǎn)占為己有；有了腐敗的動機和機會還要權(quán)衡成本，根據(jù)懲治制度的嚴厲性和實施力度判斷腐敗的成本收益。⑤其中，減少消除腐敗機會對預(yù)防腐敗頗有意義，而針對公共資金監(jiān)管的目的恰恰是減少和消除腐敗機會，起到從源頭上治理腐敗的作用。

形成統(tǒng)一戰(zhàn)線。直接針對“人”的監(jiān)督易引起被監(jiān)督對象的抵觸，我國官員財產(chǎn)申報制度的“難產(chǎn)”就是典型例子。而對公共資金的監(jiān)管則不同，其監(jiān)管對象是“財”，并非 “人”，非事后算賬而重在預(yù)防，相對來說較易為被監(jiān)管資金的管理人接受。公共資金監(jiān)管的推行相對直接針對“人”的監(jiān)督和調(diào)查，遇到的阻力較小，且公共資金監(jiān)管能夠使各級公共資金管理人形成統(tǒng)一戰(zhàn)線，共同預(yù)防腐敗的發(fā)生，有利于監(jiān)管工作的順利開展。⑥

法務(wù)會計參與公共資金監(jiān)管的優(yōu)勢與路徑

參與公共資金監(jiān)管的優(yōu)勢。較一般的審計，法務(wù)會計有其優(yōu)勢。在遇到涉及訴訟的公共資金腐敗問題時，由于訴訟證據(jù)的認定問題專業(yè)性較強，普通審計人員未必精通法律尤其是訴訟制度，其在審計過程中所獲取的證據(jù)材料與訴訟證據(jù)的認定標準存在差距，往往需要司法機關(guān)對相關(guān)證據(jù)進行重新調(diào)取和轉(zhuǎn)換，造成公共資源的浪費，阻礙對腐敗行為的及時懲治。而法務(wù)會計精通法律，在參與公共資金監(jiān)管過程中可結(jié)合訴訟證據(jù)認定標準進行調(diào)查取證，確保證據(jù)符合訴訟要求，提高反腐效率。法務(wù)會計還可協(xié)助司法機關(guān)對腐敗分子和相關(guān)利益人的個人和家庭財產(chǎn)進行調(diào)查，追回被轉(zhuǎn)移的公共資金，加強法律實施力度，增加腐敗選擇中制度約束的砝碼。

法務(wù)會計參與公共資金監(jiān)管的路徑。第一，積極參與制度建設(shè)。監(jiān)管本身要法治化，較完備的制度是監(jiān)管的前提。首先，制度的空白會造成監(jiān)管依據(jù)缺失從而形成監(jiān)管的真空地帶；其次，在制度空白地帶進行監(jiān)管，監(jiān)管本身無法可依，又會造成新的權(quán)力尋租，引發(fā)監(jiān)管過程中的公共財產(chǎn)流失。因此，盡快完善與公共資金直接相關(guān)的財稅制度，既是財稅改革的自身任務(wù)，也是加強公共資金監(jiān)管的前提。公共資金領(lǐng)域的立法專業(yè)性較強，沒有會計學、法學、經(jīng)濟學等多重背景的專業(yè)人員參與，很難保證立法的科學性、民主性、有效性。法務(wù)會計可利用跨專業(yè)的理論優(yōu)勢和監(jiān)管實踐經(jīng)驗，通過聽證等方式積極參與公共資金領(lǐng)域的立法，推動源頭反腐的制度建設(shè)。

第二，設(shè)置專崗?fù)晟苾?nèi)控制度。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。”

內(nèi)控制度是組織自我制約的系統(tǒng)，其目的在于保障組織內(nèi)部各環(huán)節(jié)有效運行、維護資產(chǎn)不被侵占挪用、保證會計信息真實準確、遵守國家相關(guān)法律法規(guī)、貫徹組織決策、實現(xiàn)組織目標。內(nèi)控越完善，錯弊越少。財權(quán)是行政權(quán)力中最有價值最關(guān)乎經(jīng)濟發(fā)展和社會公平的權(quán)力，同時也是最易被濫用的權(quán)力。所以，完善公共資金收支的內(nèi)控制度尤為必要和重要。如前所述，法務(wù)會計在完善內(nèi)控制度方面具有顯著的優(yōu)勢，可探索在公共資金管理單位的內(nèi)控部門中設(shè)置法務(wù)會計崗位，對公共資金事項進行監(jiān)管以完善內(nèi)控制度。在腐敗行為發(fā)生前，法務(wù)會計發(fā)現(xiàn)問題提前介入，及時制止腐敗行為；在出現(xiàn)公共資金流失等問題后，發(fā)現(xiàn)會計痕跡，切斷公共資金流失通道，獨立或協(xié)助有關(guān)部門制定方案、調(diào)查取證、提供專家支持，打擊腐敗。

第三，參與公共資金外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督固然重要，外部監(jiān)督也必不可少。法務(wù)會計參與公共資金的外部監(jiān)督的方式很多，不一定拘泥于某一固定的形式。除接受公共資金管理機關(guān)、審計機關(guān)或社會組織等聘請，協(xié)助其進行監(jiān)督、審計、調(diào)查，協(xié)助支持司法機關(guān)偵查、訴訟工作外，法務(wù)會計還可以拓展多種方式作為外部專業(yè)人士參與到公共資金的收支管理活動中去。例如，公共收入中的稅收問題比較復(fù)雜，白紙黑字的法條往往難以涵蓋復(fù)雜的經(jīng)濟活動。該不該征、該征多少，如果在此類問題上缺乏必要的科學決策、民主決策的程序，可能造成公共財產(chǎn)不正當轉(zhuǎn)移。為提高決策質(zhì)量，規(guī)范決策程序，促進決策的科學化、民主化和制度化，許多稅務(wù)機關(guān)設(shè)有專家咨詢委員會，幫助解決疑難問題。法務(wù)會計作為這方面的專業(yè)人員應(yīng)該進入專家咨詢委員會，通過提供咨詢以法務(wù)會計的權(quán)利限制財稅機關(guān)的自由裁量權(quán)力，實現(xiàn)對公共資金的外部監(jiān)督。

反腐是國家治理中的一個系統(tǒng)工程，既需要頂層設(shè)計，也要尋求頂層設(shè)計下相關(guān)主體參與的綜合治理，這有賴于社會各群體發(fā)揮優(yōu)勢落實法律制度。法務(wù)會計理應(yīng)參與到公共資金的監(jiān)管中去，為源頭反腐貢獻一己之力。

注釋

①《中共十八屆五中全會公報》，2015年10月，http：//www.caixin.com/2015-10-29/100867990.html；《中共十八屆六中全會公報》，2016年10月，http：//news.ifeng.com/a/20161027/50165707_0.shtml。

②財政部：《會計改革與發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》，2016年10月，http：//www.cicpa.org.cn/news/201610/t20161021_49237.html。

③齊興利、王艷麗：《法務(wù)會計學》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2011年。

④⑥陳立誠：《財稅制度反腐——一種源頭治理的新進路》，《政治學研究》，2015年第1期，第59～70頁。

⑤過勇：《經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、制度與腐敗——中國轉(zhuǎn)軌期腐敗蔓延原因的理論解釋》，《政治學研究》，2006年第3期，第53～60頁。

責 編∕戴雨潔