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    源頭反腐的新思路:法務(wù)會計參與公共資金監(jiān)管

    2017-04-25 02:29沈玲
    人民論壇·學術(shù)前沿 2017年6期
    關(guān)鍵詞:法務(wù)會計監(jiān)管

    沈玲

    【摘要】腐敗的實質(zhì)是公共財產(chǎn)向私人部門的不正當轉(zhuǎn)移。通過對公共資金的監(jiān)管,形成對公共財產(chǎn)的監(jiān)管,從而防止公共財產(chǎn)的流失,起到從源頭上治理腐敗、預(yù)防腐敗的作用。法務(wù)會計在公共資金的監(jiān)管方面有其優(yōu)勢,可通過積極參與制度建設(shè)、設(shè)置專崗?fù)晟苾?nèi)控制度、參與公共資金外部監(jiān)督等路徑實現(xiàn)對公共資金的監(jiān)管,進行源頭反腐。

    【關(guān)鍵詞】源頭反腐 法務(wù)會計 公共資金 監(jiān)管

    【中圖分類號】 F275.1 【文獻標識碼】A

    【DOI】 10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.06.011

    十八屆五中全會、六中全會提出“著力構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制”。①構(gòu)建反腐體制機制需要相對健全的法律體系。2015年,《刑法修正案》對貪污、受賄罪的處罰增設(shè)了“終身監(jiān)禁”,在法律上對腐敗犯罪加大了懲罰力度,使人們“不敢腐”。同時,由于人們腐敗的對象往往表現(xiàn)為公共財產(chǎn),任何財物的轉(zhuǎn)移變動都會留下會計痕跡,若能對公共財產(chǎn)轉(zhuǎn)移變動留下的會計痕跡形成專業(yè)的預(yù)防監(jiān)督機制并建立調(diào)查懲治支持機制,就能從源頭上防治腐敗,達成“不能腐”和“不想腐”的目標。因而,反腐敗也是個會計問題。

    2016年,財政部《會計改革與發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》提出支持法務(wù)會計服務(wù)業(yè)務(wù)的發(fā)展。②法務(wù)會計業(yè)務(wù)是指法務(wù)會計人員依據(jù)法律規(guī)定,綜合運用會計、審計、法律等多學科交叉知識和專業(yè)技能,對社會經(jīng)濟活動中發(fā)生的欺詐行為、經(jīng)濟糾紛等進行調(diào)查、檢查、審核、估算、分析等,據(jù)此做出鑒定或作為專家輔助人支持訴訟的專業(yè)服務(wù)活動。③可見,法務(wù)會計在反腐領(lǐng)域理應(yīng)大有可為。本文試從法務(wù)會計參與公共資金監(jiān)管的角度,為源頭反腐提供思路。

    源頭反腐:監(jiān)管公共資金

    涉及腐敗的罪名有貪污罪、挪用公款罪、受賄罪、行賄罪、巨額財產(chǎn)來源不明罪等。貪污和挪用公款是典型的公款私吞和公款私用。受賄行賄罪的實質(zhì)是權(quán)錢交易,利用國家工作人員的身份動用權(quán)力將公共資源給予私人部門或減少私人部門應(yīng)繳納的公共稅費,其后果是公共財產(chǎn)流向私人部門。巨額財產(chǎn)來源不明罪中的巨額財產(chǎn)不外乎兩個來源:一是直接來自于公共部門;二是通過濫用權(quán)力,拿公共財產(chǎn)交換而來,如立法者受大額財產(chǎn)誘惑被“立法游說”進行立法權(quán)尋租,造成公共財產(chǎn)流失而私人部門獲得不正當利益。另外,違規(guī)發(fā)放津貼補貼、公款送禮、豪華公務(wù)會議培訓等腐敗問題的實質(zhì)也是將公共財產(chǎn)用于滿足私人欲望。因此,可將腐敗概括為公共財產(chǎn)向私人部門的不正當轉(zhuǎn)移。④

    摧毀不正當轉(zhuǎn)移通道。既然腐敗的實質(zhì)為公共財產(chǎn)向私人部門的不正當轉(zhuǎn)移,那么監(jiān)管好公共財產(chǎn),堵住、切斷、消除公共財產(chǎn)向私人部門不正當轉(zhuǎn)移的通道,也就從源頭上預(yù)防和遏制了腐敗。公共財產(chǎn)包括公共物資和公共資金。其中,公共物資主要通過公共資金實現(xiàn),如國有基礎(chǔ)設(shè)施、扶貧物資等都依賴于公共資金的投入和使用。對公共資金的監(jiān)管能夠達到公共物資和公共資金雙重監(jiān)管的效果,摧毀公共財產(chǎn)向私人部門轉(zhuǎn)移的通道,形成對腐敗的源頭打擊。我國公共資金體量龐大,對巨額公共資金收支的不力監(jiān)管會形成大量的腐敗機會。

    減少消除腐敗機會。人們做出腐敗選擇受到三方面因素的影響:腐敗動機、腐敗機會和制度約束。腐敗動機是腐敗行為發(fā)生的內(nèi)在因素;有了腐敗動機還需找到腐敗機會,即找到制度漏洞從而通過權(quán)力濫用將公共財產(chǎn)占為己有;有了腐敗的動機和機會還要權(quán)衡成本,根據(jù)懲治制度的嚴厲性和實施力度判斷腐敗的成本收益。⑤其中,減少消除腐敗機會對預(yù)防腐敗頗有意義,而針對公共資金監(jiān)管的目的恰恰是減少和消除腐敗機會,起到從源頭上治理腐敗的作用。

    形成統(tǒng)一戰(zhàn)線。直接針對“人”的監(jiān)督易引起被監(jiān)督對象的抵觸,我國官員財產(chǎn)申報制度的“難產(chǎn)”就是典型例子。而對公共資金的監(jiān)管則不同,其監(jiān)管對象是“財”,并非 “人”,非事后算賬而重在預(yù)防,相對來說較易為被監(jiān)管資金的管理人接受。公共資金監(jiān)管的推行相對直接針對“人”的監(jiān)督和調(diào)查,遇到的阻力較小,且公共資金監(jiān)管能夠使各級公共資金管理人形成統(tǒng)一戰(zhàn)線,共同預(yù)防腐敗的發(fā)生,有利于監(jiān)管工作的順利開展。⑥

    法務(wù)會計參與公共資金監(jiān)管的優(yōu)勢與路徑

    參與公共資金監(jiān)管的優(yōu)勢。較一般的審計,法務(wù)會計有其優(yōu)勢。在遇到涉及訴訟的公共資金腐敗問題時,由于訴訟證據(jù)的認定問題專業(yè)性較強,普通審計人員未必精通法律尤其是訴訟制度,其在審計過程中所獲取的證據(jù)材料與訴訟證據(jù)的認定標準存在差距,往往需要司法機關(guān)對相關(guān)證據(jù)進行重新調(diào)取和轉(zhuǎn)換,造成公共資源的浪費,阻礙對腐敗行為的及時懲治。而法務(wù)會計精通法律,在參與公共資金監(jiān)管過程中可結(jié)合訴訟證據(jù)認定標準進行調(diào)查取證,確保證據(jù)符合訴訟要求,提高反腐效率。法務(wù)會計還可協(xié)助司法機關(guān)對腐敗分子和相關(guān)利益人的個人和家庭財產(chǎn)進行調(diào)查,追回被轉(zhuǎn)移的公共資金,加強法律實施力度,增加腐敗選擇中制度約束的砝碼。

    法務(wù)會計參與公共資金監(jiān)管的路徑。第一,積極參與制度建設(shè)。監(jiān)管本身要法治化,較完備的制度是監(jiān)管的前提。首先,制度的空白會造成監(jiān)管依據(jù)缺失從而形成監(jiān)管的真空地帶;其次,在制度空白地帶進行監(jiān)管,監(jiān)管本身無法可依,又會造成新的權(quán)力尋租,引發(fā)監(jiān)管過程中的公共財產(chǎn)流失。因此,盡快完善與公共資金直接相關(guān)的財稅制度,既是財稅改革的自身任務(wù),也是加強公共資金監(jiān)管的前提。公共資金領(lǐng)域的立法專業(yè)性較強,沒有會計學、法學、經(jīng)濟學等多重背景的專業(yè)人員參與,很難保證立法的科學性、民主性、有效性。法務(wù)會計可利用跨專業(yè)的理論優(yōu)勢和監(jiān)管實踐經(jīng)驗,通過聽證等方式積極參與公共資金領(lǐng)域的立法,推動源頭反腐的制度建設(shè)。

    第二,設(shè)置專崗?fù)晟苾?nèi)控制度。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出:“對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán),定期輪崗,強化內(nèi)部流程控制,防止權(quán)力濫用。”

    內(nèi)控制度是組織自我制約的系統(tǒng),其目的在于保障組織內(nèi)部各環(huán)節(jié)有效運行、維護資產(chǎn)不被侵占挪用、保證會計信息真實準確、遵守國家相關(guān)法律法規(guī)、貫徹組織決策、實現(xiàn)組織目標。內(nèi)控越完善,錯弊越少。財權(quán)是行政權(quán)力中最有價值最關(guān)乎經(jīng)濟發(fā)展和社會公平的權(quán)力,同時也是最易被濫用的權(quán)力。所以,完善公共資金收支的內(nèi)控制度尤為必要和重要。如前所述,法務(wù)會計在完善內(nèi)控制度方面具有顯著的優(yōu)勢,可探索在公共資金管理單位的內(nèi)控部門中設(shè)置法務(wù)會計崗位,對公共資金事項進行監(jiān)管以完善內(nèi)控制度。在腐敗行為發(fā)生前,法務(wù)會計發(fā)現(xiàn)問題提前介入,及時制止腐敗行為;在出現(xiàn)公共資金流失等問題后,發(fā)現(xiàn)會計痕跡,切斷公共資金流失通道,獨立或協(xié)助有關(guān)部門制定方案、調(diào)查取證、提供專家支持,打擊腐敗。

    第三,參與公共資金外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督固然重要,外部監(jiān)督也必不可少。法務(wù)會計參與公共資金的外部監(jiān)督的方式很多,不一定拘泥于某一固定的形式。除接受公共資金管理機關(guān)、審計機關(guān)或社會組織等聘請,協(xié)助其進行監(jiān)督、審計、調(diào)查,協(xié)助支持司法機關(guān)偵查、訴訟工作外,法務(wù)會計還可以拓展多種方式作為外部專業(yè)人士參與到公共資金的收支管理活動中去。例如,公共收入中的稅收問題比較復(fù)雜,白紙黑字的法條往往難以涵蓋復(fù)雜的經(jīng)濟活動。該不該征、該征多少,如果在此類問題上缺乏必要的科學決策、民主決策的程序,可能造成公共財產(chǎn)不正當轉(zhuǎn)移。為提高決策質(zhì)量,規(guī)范決策程序,促進決策的科學化、民主化和制度化,許多稅務(wù)機關(guān)設(shè)有專家咨詢委員會,幫助解決疑難問題。法務(wù)會計作為這方面的專業(yè)人員應(yīng)該進入專家咨詢委員會,通過提供咨詢以法務(wù)會計的權(quán)利限制財稅機關(guān)的自由裁量權(quán)力,實現(xiàn)對公共資金的外部監(jiān)督。

    反腐是國家治理中的一個系統(tǒng)工程,既需要頂層設(shè)計,也要尋求頂層設(shè)計下相關(guān)主體參與的綜合治理,這有賴于社會各群體發(fā)揮優(yōu)勢落實法律制度。法務(wù)會計理應(yīng)參與到公共資金的監(jiān)管中去,為源頭反腐貢獻一己之力。

    注釋

    ①《中共十八屆五中全會公報》,2015年10月,http://www.caixin.com/2015-10-29/100867990.html;《中共十八屆六中全會公報》,2016年10月,http://news.ifeng.com/a/20161027/50165707_0.shtml。

    ②財政部:《會計改革與發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》,2016年10月,http://www.cicpa.org.cn/news/201610/t20161021_49237.html。

    ③齊興利、王艷麗:《法務(wù)會計學》,北京:中國財政經(jīng)濟出版社,2011年。

    ④⑥陳立誠:《財稅制度反腐——一種源頭治理的新進路》,《政治學研究》,2015年第1期,第59~70頁。

    ⑤過勇:《經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、制度與腐敗——中國轉(zhuǎn)軌期腐敗蔓延原因的理論解釋》,《政治學研究》,2006年第3期,第53~60頁。

    責 編∕戴雨潔

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