國家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備：一個(gè)英明且及時(shí)的決策 （上）

編者按：

2016年，我國石油對(duì)外依存度已達(dá)65.4%，國家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的重要性不言而喻。現(xiàn)在看來，我國此前在高油價(jià)時(shí)期著手建立戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地是一個(gè)英明且及時(shí)的決策。本期起，這一決策的親歷者，國家發(fā)改委原副主任張國寶先生連續(xù)兩期在《中國經(jīng)濟(jì)周刊》撰文回顧國家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的起步和發(fā)展全過程。

2015年，國際油價(jià)一路下行。2016年1月下旬，美國西得克薩斯輕質(zhì)原油（WTI）期貨價(jià)格已經(jīng)跌破30美元/桶，跌幅超過60%?，F(xiàn)在國際油價(jià)徘徊在50美元/桶左右，仍然處于低迷狀態(tài)。同時(shí)2016年我國進(jìn)口原油3.8億噸，達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄水平，增長(zhǎng)13.56%。

面對(duì)國際油價(jià)大幅下跌，大家都認(rèn)為，我國此前在高油價(jià)時(shí)期著手建立戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地是一個(gè)非常英明而且及時(shí)的決策。儲(chǔ)備基地建好后，正好趕上油價(jià)下跌逢低吸儲(chǔ)，大大降低了石油儲(chǔ)備收儲(chǔ)成本，為我國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有力的能源保障。

作為這一決策的親歷者，回顧這一過程，我深深感到當(dāng)時(shí)作出這一決策非常正確和及時(shí)，其過程伴隨著反復(fù)比選論證和攻堅(jiān)克難、積累經(jīng)驗(yàn)，并不那么簡(jiǎn)單和容易。這一決策過程，充分體現(xiàn)了中國能源工作者為確保國家能源安全的強(qiáng)烈責(zé)任心，以及他們所付出的鍥而不舍的努力。

石油儲(chǔ)備是西方國家的經(jīng)濟(jì)武器

習(xí)近平總書記一直十分關(guān)注和高度重視國家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備工作，曾在2005年12月26日和2015年5月25日分別以浙江省委書記和中共中央總書記的身份視察了舟山國家石油儲(chǔ)備基地。

國際上，戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備誕生于戰(zhàn)后第一次石油危機(jī)，在第二次石油危機(jī)期間得到加強(qiáng)，在之后的歷次石油價(jià)格暴漲暴跌中不斷成熟和完善。1973年至1974年的第一次石油危機(jī)期間，歐佩克組織（OPEC）通過控制產(chǎn)量，使原油價(jià)格從每桶3美元上升至11美元，沉重打擊了嚴(yán)重依賴石油進(jìn)口的西方經(jīng)濟(jì)，使西方發(fā)達(dá)國家意識(shí)到石油供應(yīng)是其經(jīng)濟(jì)的“軟肋”。于是1974年，經(jīng)合組織（OECD）國家聯(lián)手成立了國際能源署（International Energy Agency，IEA），要求成員國至少要儲(chǔ)備60天進(jìn)口量的石油，以應(yīng)對(duì)石油危機(jī)，被稱為應(yīng)急石油儲(chǔ)備。石油儲(chǔ)備包括政府儲(chǔ)備和企業(yè)儲(chǔ)備兩種形式，在必要的時(shí)候成員國之間應(yīng)該互相提供儲(chǔ)備支持。其中的政府儲(chǔ)備也被稱為是戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備。

上世紀(jì)80年代以伊朗革命為主要誘因的第二次石油危機(jī)期間，油價(jià)從每桶13美元上升至43美元，進(jìn)一步凸顯了石油依賴經(jīng)濟(jì)體面對(duì)油價(jià)危機(jī)的脆弱性。IEA于是進(jìn)一步要求成員國必須把石油儲(chǔ)備增加到90天凈進(jìn)口量以上。石油儲(chǔ)備制度逐步完善，規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。從那時(shí)起到現(xiàn)在已經(jīng)過去了30多年，每次當(dāng)國際石油供應(yīng)存在風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，IEA成員國都動(dòng)用石油儲(chǔ)備。例如美國政府在1991年海灣戰(zhàn)爭(zhēng)期間以直接銷售的方式向市場(chǎng)投放了3300萬桶儲(chǔ)備原油。美國也曾要求中國，作為同樣的石油進(jìn)口國，在釋放原油儲(chǔ)備、平抑國際油價(jià)方面與美國協(xié)調(diào)一致。

西方國家通過應(yīng)急石油儲(chǔ)備，一是有效地削弱了石油生產(chǎn)國以石油為武器對(duì)西方國家的威懾，使人為的供應(yīng)沖擊不至于發(fā)生或頻繁發(fā)生；二是在真正發(fā)生供應(yīng)危機(jī)時(shí)，也通過釋放原油儲(chǔ)備，平抑危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，將石油供應(yīng)沖擊的影響降到最小，確保了自身經(jīng)濟(jì)和政治穩(wěn)定?？梢哉f，應(yīng)急石油儲(chǔ)備已成為西方國家重要和有效的能源保護(hù)措施和經(jīng)濟(jì)武器。

上世紀(jì)80年代西方國家剛建立應(yīng)急石油儲(chǔ)備時(shí)，我國也有一些密切關(guān)注國際形勢(shì)的同志提出應(yīng)該建立中國的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備。但由于那時(shí)中國石油還供大于求，是一個(gè)石油出口國，國家層面對(duì)石油供應(yīng)的短缺或中斷的危機(jī)感并不強(qiáng)烈。那時(shí)很難預(yù)料到中國未來的石油需求會(huì)快速大幅度增長(zhǎng)，會(huì)成為石油的凈進(jìn)口國，對(duì)外依存度會(huì)達(dá)到60%以上，成為世界上最大的石油進(jìn)口國之一。因此，這個(gè)提議并沒有引起特別重視而付諸實(shí)施。

1993年：中國變身為原油凈進(jìn)口國，

戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備提上日程

1993年，是我國能源供需變化的重大分水嶺。由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，原油進(jìn)口急劇增加，這一年我國由原油凈出口國轉(zhuǎn)變?yōu)樵蛢暨M(jìn)口國，結(jié)束了大慶油田發(fā)現(xiàn)以來，我國實(shí)現(xiàn)石油自給并略有盈余出口的30年歷史。此后，原油進(jìn)口量不斷跨上新臺(tái)階。2004年首次突破1億噸大關(guān)，2009年突破2億噸，2014年突破3億噸。2015年我國石油對(duì)外依存度已達(dá)60.6%，2016年更進(jìn)一步升高到65.4%。正是在這種急劇變化的能源發(fā)展格局下，建立我國戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的必要性和迫切性日益凸顯。研究界和決策層逐步統(tǒng)一了思想。

隨著我國石油消費(fèi)和進(jìn)口數(shù)量的逐年增加，黨中央、國務(wù)院從我國現(xiàn)代化建設(shè)的全局和維護(hù)國家能源安全的高度出發(fā)，對(duì)建立國家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備、保障國家能源和經(jīng)濟(jì)安全問題多次作出重要指示。

1996年3月17日，第八屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議批準(zhǔn)的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中提出“要加強(qiáng)石油儲(chǔ)備”。2000年11月，在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，時(shí)任總書記江澤民明確要求對(duì)建立國家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備等關(guān)系全局的項(xiàng)目要抓緊論證，盡早實(shí)施。2002年3月20日，國家計(jì)委向國務(wù)院報(bào)送了“關(guān)于增加原油儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)的幾點(diǎn)情況”，時(shí)任總理朱镕基在該報(bào)告上批示：“請(qǐng)計(jì)委進(jìn)一步論證后，報(bào)總理辦公會(huì)審定?！?002年底，國務(wù)院總理辦公會(huì)聽取并審議批準(zhǔn)了《國家計(jì)委關(guān)于建立國家石油儲(chǔ)備實(shí)施方案的請(qǐng)示》（計(jì)綜合〔2002〕2082號(hào)），標(biāo)志著我國從此正式啟動(dòng)國家石油儲(chǔ)備基地建設(shè)。

2004年：國家石油儲(chǔ)備拉開序幕

建設(shè)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地被提上了日程。但是具體在哪個(gè)地方建？該采取何種管理模式？是建地面油庫還是建地下儲(chǔ)備庫？這些問題看似非常具體細(xì)微，但是如果不能解決好，將極大影響建設(shè)過程和工作效率。這些決策都經(jīng)歷了非常詳細(xì)的論證研究。

第一個(gè)問題是在哪個(gè)地方開始建設(shè)？

當(dāng)國家籌備建設(shè)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的消息傳出來后，各地都非常積極，認(rèn)為這是拉動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要機(jī)會(huì)，刺激本地石化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但由于我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和現(xiàn)有石化生產(chǎn)能力均不相同，再加上這是一項(xiàng)全新的工作，必須先試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)再全面鋪開。為此，我們邀請(qǐng)中國國際工程咨詢公司組織專家對(duì)國家石油儲(chǔ)備基地工程的選址及其他建設(shè)條件、項(xiàng)目投資、安全生產(chǎn)設(shè)施等進(jìn)行了評(píng)估，提出了“建立國家石油儲(chǔ)備基地應(yīng)按照統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、規(guī)范管理、循序漸進(jìn)的原則，并充分依托和利用現(xiàn)有設(shè)施布點(diǎn)建設(shè)”。一期先解決有無的問題，盡快選擇在東部沿海地區(qū)建設(shè)。因?yàn)闁|部地區(qū)石油需求較大，現(xiàn)有煉油廠也比較多，石油儲(chǔ)備能夠就近服務(wù)煉油廠，同時(shí)東部沿海地區(qū)又有便于海運(yùn)進(jìn)口原油的有利條件。

2004年時(shí)，我國進(jìn)口原油除很少量從中哈以及中俄跨境鐵路運(yùn)輸外，絕大部分是通過海上運(yùn)輸?shù)摹?/p>

最后選擇了第一期4個(gè)儲(chǔ)備項(xiàng)目，包括舟山岙山、寧波鎮(zhèn)海、青島黃島及大連4個(gè)基地。這4個(gè)地方均是東部沿海地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、需求旺盛，而且附近均有大型煉油廠。當(dāng)時(shí)也確定了，接下來的第二期、第三期儲(chǔ)備項(xiàng)目可以在西部適宜地區(qū)建設(shè)，以使布局更為合理和安全。后來，西南、西北多地都非常積極地申請(qǐng)建設(shè)儲(chǔ)備基地。二期工程安排了若干西部石油儲(chǔ)備基地。

第二個(gè)問題是該采取何種管理體制？

美國的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備管理模式分兩個(gè)層面。管理層面，由設(shè)在華盛頓特區(qū)的美國能源部戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備辦公室負(fù)責(zé)儲(chǔ)備政策和規(guī)劃；由設(shè)在新奧爾良的項(xiàng)目管理辦公室負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的實(shí)施、運(yùn)行管理。操作層面，采取市場(chǎng)化機(jī)制，由市場(chǎng)招標(biāo)確定石油公司和基地管理公司，石油公司負(fù)責(zé)儲(chǔ)備的采購和投放，基地管理公司負(fù)責(zé)儲(chǔ)備基地的日常運(yùn)行、維護(hù)和安全保護(hù)。

當(dāng)時(shí)國家發(fā)改委和財(cái)政部有同志建議部分仿照美國模式，在管理層面和美國相同，但在操作層面擬成立專門的基地管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基地管理以及所在基地原油的收儲(chǔ)和投放，也就是說，石油儲(chǔ)備辦想一竿子到底，基地的人財(cái)物、產(chǎn)供銷統(tǒng)統(tǒng)歸儲(chǔ)備辦管理，成為一個(gè)從上到下的管理體系。還有同志建議完全仿照美國模式。

但我當(dāng)時(shí)認(rèn)為，這兩者都有不妥的地方。如果專門成立基地管理機(jī)構(gòu)并且招聘人馬，那么國家又得支付這些機(jī)構(gòu)人員的各種開支，給儲(chǔ)備工作增加額外的成本負(fù)擔(dān)，而且由于當(dāng)時(shí)人才、資源都集中在少數(shù)大型國有石油石化企業(yè)，一時(shí)也招聘不到這么多熟悉石油儲(chǔ)存、采購、銷售的工作人員，必然影響儲(chǔ)備工作的效率。在北京的辦公室看似有權(quán)，遙控指揮基地的工作，不能有效抓住市場(chǎng)機(jī)遇，收儲(chǔ)石油，一旦出現(xiàn)安全事故責(zé)任也很難界定。全盤照搬美國的模式，當(dāng)時(shí)中國的國情也還不具備條件。美國的石油市場(chǎng)是完全市場(chǎng)化的，有大量的專業(yè)石油公司和服務(wù)公司，可以通過招標(biāo)迅速確定石油公司和管理公司。但我國的石油市場(chǎng)并不具備美國的條件，短期內(nèi)難以做到。

兩種模式都有不足。我認(rèn)為，美國模式在管理層的設(shè)計(jì)是不錯(cuò)的，主要問題在于操作層面，為了節(jié)約運(yùn)營成本，提高工作效率，應(yīng)該采取美國模式通過市場(chǎng)招標(biāo)確定操作層，但是中國的石油主要集中在三大油企，大的煉油廠分屬這三大油公司。換一個(gè)角度想，中國的市場(chǎng)格局是國企獨(dú)大，國有企業(yè)的利益跟國家的利益應(yīng)該是一致的，那么可以直接把基地管理運(yùn)營和原油收儲(chǔ)投放責(zé)任委托給基地附近的石油企業(yè)，這樣不僅為國家節(jié)約了操作層面的各種成本，而且充分利用了國企的人才和資源優(yōu)勢(shì)，提高了工作效率。同時(shí)，這也讓國企能借助管理石油儲(chǔ)備，為企業(yè)自身的經(jīng)營獲取更多的信息、硬件和資金。因?yàn)槭蛢?chǔ)備的建設(shè)費(fèi)用和運(yùn)營經(jīng)費(fèi)都是由國家財(cái)政出資的，這樣處理財(cái)政部也便于接受。

我在有關(guān)會(huì)議上提出，建立具有中國特色石油儲(chǔ)備的三級(jí)管理模式，大家表示贊成。設(shè)立一個(gè)石油儲(chǔ)備辦歸屬國家能源局，屬政府管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)頂層的儲(chǔ)備政策和規(guī)劃，代表政府決定收儲(chǔ)規(guī)模和動(dòng)用石油儲(chǔ)備。由一個(gè)類似于美國項(xiàng)目管理辦公室的機(jī)構(gòu)作為中間層的事業(yè)單位，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的實(shí)施、運(yùn)行管理，操作層則委托就近的國有企業(yè)，負(fù)責(zé)承建和管理對(duì)口的石油儲(chǔ)備基地并承擔(dān)安全責(zé)任。原油儲(chǔ)備投放根據(jù)石油儲(chǔ)備辦編制的國家計(jì)劃由企業(yè)負(fù)責(zé)操作。

按照這一思路，2003年，原國家發(fā)改委能源局加掛了國家石油儲(chǔ)備辦公室的牌子，后來隨著機(jī)構(gòu)改革調(diào)整到現(xiàn)在的國家能源局儲(chǔ)備辦公室，作為石油儲(chǔ)備體系的龍頭。2007年12月18日，國家石油儲(chǔ)備中心正式成立，作為國家發(fā)改委的事業(yè)單位，后來也調(diào)整成為國家能源局的事業(yè)單位，作為我國石油儲(chǔ)備管理體系的中間層，行使出資人權(quán)利，負(fù)責(zé)國家石油儲(chǔ)備基地的建設(shè)和管理，承擔(dān)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備收儲(chǔ)、輪換和動(dòng)用任務(wù)，同時(shí)監(jiān)測(cè)國內(nèi)外石油市場(chǎng)的供求變化。操作層是國家出資，委托國有企業(yè)管理的儲(chǔ)備基地公司。一期的4個(gè)基地，舟山基地委托中化公司管理，鎮(zhèn)海、黃島基地委托中石化的鎮(zhèn)海石化公司和青島煉油廠管理，大連基地委托中石油大連煉油廠管理。這樣省去了人員額外配置，也加重了企業(yè)的日常運(yùn)營管理和安全責(zé)任。

第三個(gè)問題是建地上油庫還是建地下儲(chǔ)備庫？

由于美國在墨西哥灣附近的路易斯安那州和得克薩斯州境內(nèi)集中分布著大量鹽穹，靠近石油化工產(chǎn)業(yè)帶，所以美國的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備庫大多是地下鹽穴儲(chǔ)油庫。這種洞庫建設(shè)非常容易，將水打入鹽穹溶解巖鹽，然后將鹵水抽出，地下就會(huì)產(chǎn)生體積巨大而且封閉性良好的洞穴，建設(shè)成本和維護(hù)成本都非常低。不具備這種自然條件的國家，只能采取建設(shè)地面大型油罐的方式。還有一種地下水封巖洞庫，是指在地下水位以下的巖體中人工挖掘形成一定形狀和容積的洞室儲(chǔ)存石油，具有占地少，建設(shè)成本和維護(hù)成本低，安全可靠等優(yōu)點(diǎn)。在地下水位以下，是為了使縫隙中的水壓高于洞內(nèi)的油壓，防止石油外泄。我國不少地區(qū)具備建設(shè)地下水封巖洞庫的地質(zhì)條件。

對(duì)于采取何種方式，當(dāng)時(shí)也有爭(zhēng)論。有的同志認(rèn)為，戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備關(guān)系國家能源安全，應(yīng)該模仿美國模式建設(shè)地下儲(chǔ)備庫，最大限度地保障儲(chǔ)備安全。但中國東部沒有像美國地質(zhì)條件的地下鹽穹，建設(shè)洞庫只能直接在地下開鑿洞穴，建設(shè)成本將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過在地面建設(shè)儲(chǔ)罐。在成本和安全之間難以平衡。為此我們多次開會(huì)討論。我們綜合分析了影響儲(chǔ)備安全的主要影響因素：包括戰(zhàn)爭(zhēng)因素和恐怖襲擊因素。這些都是各國普遍要面對(duì)的問題，并非中國一國特有的問題，也不能因此就不建地上油庫了，今后的儲(chǔ)備庫應(yīng)是地上油庫與地下儲(chǔ)備庫相結(jié)合的方式。

一期工程我們先解決有無的問題。大家也覺得很有道理。所以，一期的4個(gè)基地全部都采用地上儲(chǔ)罐的方式。當(dāng)然，考慮到我們?cè)?jīng)在煙臺(tái)、汕頭等地建設(shè)過LPG的地下水封巖洞庫，為了積累地下儲(chǔ)備庫的經(jīng)驗(yàn)，我們也考慮因地制宜，在地面空間有限以及地下地質(zhì)結(jié)構(gòu)較好的青島黃島等地規(guī)劃建設(shè)大型地下水封洞庫。而利用地下鹽穹儲(chǔ)油，由于現(xiàn)有的地下鹽礦距離沿海較遠(yuǎn)，鹽層厚度欠佳、鹵水處理難解決等問題，而未能采納。

這些問題解決后，2004年3月，國家發(fā)展改革委召開了國家石油儲(chǔ)備基地一期項(xiàng)目建設(shè)啟動(dòng)會(huì)，在會(huì)上我做了推進(jìn)一期項(xiàng)目建設(shè)的動(dòng)員報(bào)告，與幾個(gè)集團(tuán)公司領(lǐng)導(dǎo)簽訂了項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任書。鎮(zhèn)海基地第一個(gè)開工建設(shè)，拉開了我國建立國家石油儲(chǔ)備的序幕。