法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)研究

□胡曉利

（吉林師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 四平 136000）

法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)研究

□胡曉利

（吉林師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 四平 136000）

公共權(quán)力和個(gè)體權(quán)利的平衡是現(xiàn)代法治的基本要義，保障人民根本權(quán)益是我國(guó)法治建設(shè)的宗旨與目的。法治政府與法治社會(huì)的一體建設(shè)既是踐行現(xiàn)代法治基本要義的必然要求，又是實(shí)現(xiàn)法治建設(shè)宗旨與目的的唯一選擇。從促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化這一法治的核心功能來審視，法治實(shí)踐中法治政府建設(shè)和法治社會(huì)建設(shè)背離的根本原因包括了法律文本本身和政府與社會(huì)的互動(dòng)機(jī)制兩個(gè)方面。對(duì)法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)基本方向的謀劃，既要推進(jìn)科學(xué)立法與民主立法，確保所立之法是良法；又要發(fā)揮政府先導(dǎo)作用，形成法治政府與法治社會(huì)的良性互動(dòng)機(jī)制。

法治政府；法治社會(huì)；公共權(quán)力；個(gè)體權(quán)利；良法；善治

改革開放以來，我國(guó)的法治建設(shè)取得了顯著的成就，法治已經(jīng)成為治國(guó)理政的基本方式，各級(jí)政府及其公務(wù)員的依法行政水平有了明顯的提高，全社會(huì)法治觀念普遍增強(qiáng)，但在不同程度上出現(xiàn)了“法治國(guó)家建設(shè)缺基礎(chǔ)、法治政府建設(shè)無動(dòng)力、法治社會(huì)建設(shè)被忽視”［1］的不和諧“音符”。法治政府建設(shè)和法治社會(huì)建設(shè)的背離既明顯違背了黨的十八屆四中全會(huì)提出的“法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)”的方針，又降低了社會(huì)組織和公民對(duì)政府的信任度和對(duì)法律的認(rèn)同度，成為制約法治國(guó)家建設(shè)的瓶頸。因此，在法治國(guó)家建設(shè)中，科學(xué)厘定法治政府和法治社會(huì)的關(guān)系，理性審視法治政府建設(shè)和法治社會(huì)建設(shè)背離的根本原因，探討法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)的良策，具有厚重的理論價(jià)值和深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。

1 現(xiàn)代法治基本要義視閾下的法治政府和法治社會(huì)

1.1 現(xiàn)代法治的基本要義

法治的生成是“一個(gè)不斷削弱政治專權(quán)、捍衛(wèi)個(gè)體尊嚴(yán)、保障個(gè)人權(quán)利的過程?！保?］從本質(zhì)上講，法治是平衡不同主體權(quán)利關(guān)系的治理模式。從近現(xiàn)代民主政治運(yùn)作的核心理念來看，一切公共權(quán)力都直接或間接來源于個(gè)體權(quán)利，公共權(quán)力不過是個(gè)體權(quán)利的一種特殊形式［3］。公共權(quán)力包括行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)三種基本形式。在這三種基本形式中，行政權(quán)因?yàn)榕c公民的接觸最具經(jīng)常性和直接性而成為公共權(quán)力中最主要的部分［4］。而且，從社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)來看，國(guó)家就是由政府主體和社會(huì)主體所構(gòu)成的。“政府主體以全社會(huì)代表的名義掌握和行使公共權(quán)力，各種社會(huì)主體則分別以自己的名義享有和行使個(gè)體權(quán)利?！保?］因此，不同主體的權(quán)利關(guān)系，既表現(xiàn)為平等主體的個(gè)體權(quán)利之間的關(guān)系，也表現(xiàn)為公共權(quán)力與個(gè)體權(quán)利的關(guān)系。法治的要義不僅在于實(shí)現(xiàn)個(gè)體權(quán)利之間的平衡，而且在于實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力和個(gè)體權(quán)利的平衡。

現(xiàn)代社會(huì)，經(jīng)濟(jì)、政治、法律、文化等各個(gè)方面都處于不斷調(diào)整的轉(zhuǎn)型時(shí)期，個(gè)體權(quán)利之間的失衡由于主體地位的對(duì)等性相對(duì)容易得到恢復(fù)。公共權(quán)力和個(gè)體權(quán)利的失衡，發(fā)生在處于強(qiáng)勢(shì)地位的政府與處于弱勢(shì)地位的公眾之間，以行政權(quán)為最主要部分的公共權(quán)力以其強(qiáng)制性、單方性和優(yōu)益性廣泛作用于個(gè)體權(quán)利，如果失之于制約與監(jiān)督，公共權(quán)力腐敗的風(fēng)險(xiǎn)和國(guó)家治理的難度空前加大。因而，公共權(quán)力和個(gè)體權(quán)利一旦失衡，往往不易得到恢復(fù)?，F(xiàn)代民主國(guó)家，在私法已經(jīng)完善、社會(huì)法基本建立的基礎(chǔ)上，法治建設(shè)重心從私法向公法轉(zhuǎn)移已經(jīng)成為社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的法治發(fā)展規(guī)律之一［6］。隨著法治建設(shè)的重心從私法領(lǐng)域向公法領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力和個(gè)體權(quán)利的平衡就成為法治建設(shè)中最為艱巨和緊迫的任務(wù)。公共權(quán)力和個(gè)體權(quán)利的平衡在法治要義中的份量日趨增加，地位不斷凸顯，成為現(xiàn)代法治的基本要義。

1.2 法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)的關(guān)系

黨的十八屆四中全會(huì)通過的 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱 《決定》），對(duì)新時(shí)期法治建設(shè)進(jìn)行了科學(xué)明晰的理性定位：“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@一理性定位既是對(duì)以往法治建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)與深刻教訓(xùn)的檢視，又是對(duì)未來法治建設(shè)基本路徑和核心功能的前瞻，為科學(xué)厘定法治政府和法治社會(huì)的關(guān)系提供了戰(zhàn)略指引。

就法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)三者之間的關(guān)系而論，法治國(guó)家是一個(gè)更為整體、全面的戰(zhàn)略性概念，明確了全面推進(jìn)依法治國(guó)的根本任務(wù)和核心功能：根本任務(wù)就是實(shí)現(xiàn)“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，核心功能就是“促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！痹诟救蝿?wù)中，科學(xué)立法是首要前提，嚴(yán)格執(zhí)法是中心環(huán)節(jié)，公正司法是重要保障，全面守法是堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)［7］。其中，嚴(yán)格執(zhí)法是法治政府建設(shè)的根本任務(wù)，全民守法是法治社會(huì)建設(shè)的根本任務(wù)。因此，法治國(guó)家包括法治政府和法治社會(huì)，也包括科學(xué)立法和公正司法。這四個(gè)方面在法治國(guó)家建設(shè)中都非常重要，缺一不可。但從對(duì)公共領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的調(diào)控范圍和影響來看，更具廣泛性和基礎(chǔ)性、更直接關(guān)涉公共利益和公民權(quán)利的顯然是“嚴(yán)格執(zhí)法”（法治政府）和“全面守法”（法治社會(huì)）。從這個(gè)角度來說，法治政府和法治社會(huì)就成為法治國(guó)家建設(shè)中最為基礎(chǔ)和直接的兩個(gè)方面，在此意義上，我們可以把法治政府和法治社會(huì)形象地稱為法治國(guó)家之兩翼。

1.3 法治政府建設(shè)和法治社會(huì)建設(shè)的關(guān)系

從公共權(quán)力和個(gè)體權(quán)利平衡這一現(xiàn)代法治的基本要義來看，法治政府建設(shè)和法治社會(huì)建設(shè)既有著各自不同的功能定位，又存在著相互依賴和相互制約的辯證關(guān)系。

就功能定位而言，法治政府建設(shè)立足于解決政府與法律的關(guān)系，其目的在于通過行政權(quán)合法合理的配置和運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。因而，法治政府建設(shè)直接作用于公共權(quán)力的場(chǎng)域，意在用法律來約束和限制行政權(quán)這一最主要的公共權(quán)力形態(tài)，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。相對(duì)于法治政府建設(shè)而言，法治社會(huì)建設(shè)立足于解決社會(huì)與法律的關(guān)系，其目的在于通過個(gè)體權(quán)利（社會(huì)組織和公民的權(quán)利）的法治化，實(shí)現(xiàn)全民守法的良性狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)生活的有序、公平與和諧。因而，法治社會(huì)建設(shè)直接作用于個(gè)體權(quán)利的場(chǎng)域，意在通過培育個(gè)體權(quán)利激發(fā)社會(huì)活力，擴(kuò)展社會(huì)自治空間。也就是說，法治政府建設(shè)和法治社會(huì)建設(shè)各自不同的功能定位決定著二者將在法治國(guó)家建設(shè)中扮演關(guān)鍵角色，為實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力和個(gè)體權(quán)利平衡這一現(xiàn)代法治的基本要義構(gòu)筑了基本框架。

就辯證關(guān)系而言，法治政府建設(shè)和法治社會(huì)建設(shè)既相互依賴又相互制約。法治政府是法治社會(huì)建設(shè)的前提和保障，沒有政府的依法治理和真誠(chéng)培育，法治社會(huì)無法自發(fā)自動(dòng)生成。法治社會(huì)則是法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)和動(dòng)力，是其根本所系和價(jià)值所在。社會(huì)的法治化程度低，社會(huì)組織和公民的權(quán)利就得不到法律的保護(hù)和維護(hù)，政府的治理同樣不能獲得人民群眾的認(rèn)同、配合和支持，法治政府建設(shè)就成了無源之水、無本之木。其實(shí)，法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)，已經(jīng)包含著法治政府和法治社會(huì)相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)展的制度設(shè)計(jì)和前景預(yù)判［8］。因此，法治政府和法治政府一體建設(shè)的基礎(chǔ)就在于二者之間的相互依賴和相互制約關(guān)系。

2 法治政府建設(shè)和法治社會(huì)建設(shè)背離的理性審視

2.1 基本面相

根據(jù)中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院2016年10月30日發(fā)布的 《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告 （2016）》［9］，2016年100個(gè)被評(píng)估城市法治政府建設(shè)水平的平均得分為663.07分 （滿分為1 000分），平均得分率為66.31%，比2015年上升4.57%，比2014年上升6.61%。但在設(shè)定的法治政府九個(gè)一級(jí)評(píng)估指標(biāo)的得分率中，所有指標(biāo)均處于80%以下，僅有兩個(gè)指標(biāo)達(dá)到70%以上。其中，“行政執(zhí)法”和“法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)”兩個(gè)指標(biāo)均在60%以下?！吧鐣?huì)矛盾化解與行政爭(zhēng)議解決”與“社會(huì)公眾滿意度調(diào)查”兩個(gè)指標(biāo)的得分率均低于70%（見表1）。

表1：2016年中國(guó)法治政府一級(jí)評(píng)估指標(biāo)得分率

以上數(shù)據(jù)大體呈現(xiàn)了我國(guó)法治建設(shè)的兩個(gè)基本面相。一方面，近年來我國(guó)法治政府建設(shè)的整體水平雖然有所提升，但地方政府的依法行政水平仍然較低，法律的實(shí)施效果較差，法治政府建設(shè)尚有改進(jìn)和提升的巨大空間。另一方面，在法治建設(shè)中，“公眾獲得感不強(qiáng)，社會(huì)對(duì)法治政府建設(shè)水平的評(píng)價(jià)整體較低”［10］，法治社會(huì)建設(shè)在很大程度上被忽視或弱化了。也就是說，在我國(guó)當(dāng)前的法治建設(shè)中，存在著較大程度的法治政府建設(shè)與法治社會(huì)建設(shè)背離的現(xiàn)象。

2.2 根本原因

法治政府建設(shè)與法治社會(huì)建設(shè)的背離，原因固然較為復(fù)雜，但是如果我們能夠從“促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一法治的核心功能入手，就能夠發(fā)現(xiàn)其中的根本原因。“在現(xiàn)代國(guó)家，法治是國(guó)家治理的基本方式，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，國(guó)家治理法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路?！保?1］國(guó)家治理現(xiàn)代化的理想境界是善治。善治是政府與社會(huì)組織及公民（以下簡(jiǎn)稱“社會(huì)”）建立在信任和合作基礎(chǔ)上的至善治理狀態(tài)。政府與社會(huì)都是善治的平等主體，雙方惟有在信任與合作基礎(chǔ)上良性互動(dòng)才能接近或達(dá)致善治狀態(tài)。法律要在促進(jìn)善治中發(fā)揮積極的作用，既取決于法律本身的良好品性，更取決于政府與社會(huì)在國(guó)家治理進(jìn)程中是否真正做到了相互信任和平等合作。惟有在此基礎(chǔ)上的良性互動(dòng)才能使雙方把良法作為各自行動(dòng)的底線，才能使雙方的思想和行為統(tǒng)一到公平正義的良法精神上來。

關(guān)于法律和善治之間的關(guān)系，《決定》進(jìn)行了科學(xué)而又精要的概括：“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。”如果法律文本本身不夠良好，作為治理工具的法律在實(shí)踐操作層面不僅難以產(chǎn)生良好效果，還會(huì)產(chǎn)生輻射性的負(fù)面導(dǎo)向作用；如果良法沒有被政府奉為圭臬，沒有被社會(huì)組織和公民奉為權(quán)威，就說明政府與社會(huì)還沒有在國(guó)家治理中形成真正意義上的良性互動(dòng)關(guān)系。這在很大程度上是因?yàn)檎趫?jiān)守行政權(quán)的公共性和維護(hù)公平正義方面沒有率先垂范、政府的公共價(jià)值缺位和公共性立場(chǎng)偏失所致。在這方面，政府法治觀念的偏差是造成法治社會(huì)困境的重要原因?！罢穆氊?zé)是規(guī)則的制定者與規(guī)則實(shí)施的監(jiān)管者，角色是裁判者而不是運(yùn)動(dòng)員。”［12］實(shí)踐中部分政府公職人員權(quán)為己所用、利為己所謀、情為己所系，與民爭(zhēng)利乃至魚肉人民，造成了民眾與政府的對(duì)立和對(duì)抗，消解了社會(huì)組織和公民對(duì)政府的信任，嚴(yán)重侵蝕了社會(huì)信任和公平正義的底線。因此，法治政府建設(shè)與法治社會(huì)建設(shè)背離的根本原因，一是法律文本本身缺失良好品性；二是因?yàn)檎c社會(huì)尚未建立起基于信任與合作的良性互動(dòng)機(jī)制，而這與政府公共價(jià)值缺位、公共性立場(chǎng)缺失密切相關(guān)。

3 法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)的基本方向

3.1 推進(jìn)科學(xué)立法與民主立法，確保所立之法是良法

法治自然應(yīng)是良法之治。早在兩千多年前，古希臘著名哲學(xué)家亞里士多德就把“普遍服從良法”作為法治的應(yīng)有之義。他說:“法治應(yīng)包括兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律本身應(yīng)該是制定得良好的法律?！保?3］“建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家需要制定良法和執(zhí)行良法，而我國(guó)當(dāng)前的法律因?yàn)榱⒎ɡ砟?、立法技術(shù)等影響，立法總體上還比較粗放，影響了憲法和法律的有效實(shí)施?！保?4］“如何實(shí)現(xiàn)法制的良善化、精細(xì)化已成為深入轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期的時(shí)代任務(wù)。”［15］

怎樣保證所立之法是良法？就是要貫徹《決定》所說的“深入推進(jìn)科學(xué)立法與民主立法?！泵裰髁⒎ㄊ蔷瓦^程而言，是指在立法過程中，積極探索引入立法協(xié)商、論證咨詢、立法參與等機(jī)制，通過立法機(jī)關(guān)與多種社會(huì)力量（社會(huì)組織、國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)人士、專家學(xué)者、普通公民）的理性溝通、反復(fù)溝通和有效溝通來增強(qiáng)法律的社會(huì)性和公意性?？茖W(xué)立法是就理念和結(jié)果而言，是指所立之法要符合規(guī)律，既要符合人性發(fā)展的規(guī)律，又要符合社會(huì)發(fā)展和法治發(fā)展的規(guī)律。在這方面，學(xué)界對(duì)立法符合社會(huì)發(fā)展和法治發(fā)展規(guī)律有著較為豐富的探討和較為一致的共識(shí)，而對(duì)立法符合人性發(fā)展的規(guī)律雖然有所關(guān)注，但尚未形成共識(shí)。所謂人性發(fā)展的規(guī)律，是指人性本善，人性向善，中華傳統(tǒng)美德和社會(huì)主義核心價(jià)值觀則是人性本善和人性向善的集中體現(xiàn)。核心道德規(guī)范入法，不僅是“中華法律文化的精華”，也是民主法治國(guó)家的常識(shí)性做法。核心道德規(guī)范入法，既增強(qiáng)了“法治的道德底蘊(yùn)”，又增強(qiáng)了法律的親民性，提升了社會(huì)成員對(duì)法律的認(rèn)可度和接受度，在實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)良性互動(dòng)、法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)方面將發(fā)揮不可或缺的媒介作用和基礎(chǔ)性作用。

至于哪些核心道德規(guī)范應(yīng)該入法，以何種方式入何類法律，可以在梳理古今中外法制資源的基礎(chǔ)上通過廣泛深入地討論達(dá)成基本共識(shí)。筆者以為，當(dāng)下最重要也最應(yīng)入法的核心道德規(guī)范是誠(chéng)信、友善和公職人員職業(yè)道德。首先，誠(chéng)信是社會(huì)道德的根基，欺詐和欺騙盛行、缺少人際信任感的社會(huì)是多么可怕！法律應(yīng)該確立誠(chéng)信行為獎(jiǎng)勵(lì)制度、失信行為懲戒制度和對(duì)失信者主動(dòng)修復(fù)信用行為的懲戒減免制度。其次，友善是社會(huì)道德的核心，而孝為德之本，百善孝為先，孝親是友善的原點(diǎn)與起點(diǎn)，正如孟子所說：“親親而仁民，仁民而愛物?！雹僬浴睹献印けM心章句上》。舉例來說，我國(guó)刑法典應(yīng)該確立對(duì)匿親行為的減免制度和逆親行為的重懲制度。所謂匿親，是對(duì)藏匿罪犯的親屬減免刑罰，不按隱匿罪科刑。這不僅是中國(guó)古代自漢朝以來各朝的基本刑罰原則，也是近代清末、民國(guó)時(shí)期、臺(tái)灣地區(qū)以及德國(guó)、日本刑法典的共同性內(nèi)容②參閱《大清新刑律》（1911年）第180條、《中華民國(guó)刑法》（1935年制定，2002年修正）第167條、《德國(guó)刑法典》（1998年）第258條第6項(xiàng)、《日本改正刑法草案》（1974年）第159條第3款。。所謂逆親，是指?jìng)?、殺直系血親尊親屬的犯罪行為，相對(duì)于一般主體的傷、殺行為，對(duì)此類行為在量刑上明顯加重，這在近代清末、民國(guó)時(shí)期和今天臺(tái)灣地區(qū)的刑法典當(dāng)中均有類似內(nèi)容③參閱《中華民國(guó)刑法》（1935年制定，2002年修正）第271條、272條、280條和281條。。最后，應(yīng)當(dāng)將公職人員的職業(yè)道德準(zhǔn)則入法。公職人員是普通民眾的表率，其職業(yè)道德既涉及公共權(quán)力的行使和個(gè)體權(quán)利，也涉及到政府的廉潔度與誠(chéng)信度。因此，國(guó)家對(duì)公職人員職業(yè)道德的要求應(yīng)該嚴(yán)格化、精細(xì)化和法治化。這也是西方法治國(guó)家的常規(guī)性做法。對(duì)此，中國(guó)政法大學(xué)馬懷德教授主張，“國(guó)家針對(duì)公車使用、公款接待、接受禮品等等出臺(tái)的成百上千紅頭文件、行為準(zhǔn)則，應(yīng)該整合而成道德倫理法，以法律形式確定公務(wù)人員的基本準(zhǔn)則，增強(qiáng)規(guī)則的權(quán)威性，也便于追究違法者的責(zé)任。在公職人員腐敗問題上就是要防微杜漸，實(shí)行零容忍。因此，編織細(xì)密而嚴(yán)格的職業(yè)道德準(zhǔn)則之籠至為關(guān)鍵?！保?6］

3.2 發(fā)揮政府先導(dǎo)作用，形成法治政府與法治社會(huì)的良性互動(dòng)機(jī)制

政府應(yīng)該堅(jiān)守行政權(quán)的公共性和維護(hù)公平正義，既要樹立法治思維，做到依法行政、依法治理，充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用；更要堅(jiān)持以民為本，保護(hù)和維護(hù)社會(huì)組織和公民的合法權(quán)益，通過公平分配公共物品筑牢社會(huì)信任和公平正義的底線。

政府的先導(dǎo)作用可以從先和導(dǎo)兩個(gè)方面來定位。所謂先，是指在法治政府建設(shè)方面，政府應(yīng)當(dāng)率先垂范，做守法誠(chéng)信的表率。習(xí)近平總書記指出：“行政機(jī)關(guān)是實(shí)施法律法規(guī)的重要主體，要帶頭嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)公共利益、人民權(quán)益和社會(huì)秩序。”［17］古語有云，“政者，正也。子帥以正，孰敢不正？”④摘自《論語·顏淵》。正德方能率下。在行政立法和行政決策層面，政府所立規(guī)章和重大決策要把公眾參與、專家論證等作為法定程序，增強(qiáng)規(guī)章和重大決策的合法性、公開性、正當(dāng)性和科學(xué)性。要建立規(guī)章和決策的合法性審查制度和清理制度，確保審查機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和人員的專業(yè)性，確保所立規(guī)章和決策符合相關(guān)法律、法規(guī)和國(guó)家政策。在行政執(zhí)法層面，在確保遵循合法行政原則的前提下，要注重執(zhí)法過程中是否遵循比例原則（最溫和原則）、信賴保護(hù)原則的審查，最大限度減少違法和失當(dāng)行政行為的產(chǎn)生，真正做到“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”，取信于民。在責(zé)任追究方面，要建立針對(duì)行政行為（立法、決策和執(zhí)法）違法、失當(dāng)?shù)娜轿回?zé)任倒查機(jī)制和責(zé)任追究制度，對(duì)以權(quán)謀私、與民爭(zhēng)利、魚肉百姓等行為堅(jiān)決查處，對(duì)有重大過失的公職人員嚴(yán)肅處理，將其永遠(yuǎn)清除出公務(wù)員隊(duì)伍。在行政權(quán)力的制約與監(jiān)督層面，在兼顧內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的同時(shí)，更加注重及優(yōu)化人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督等各種外部監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督合力與成效。

所謂導(dǎo)，在法治社會(huì)建設(shè)方面，政府應(yīng)當(dāng)弘揚(yáng)法治精神，積極培育全民守法的社會(huì)氛圍，釋放社會(huì)自治的廣域空間。首先，政府應(yīng)改變傳統(tǒng)的管制思維，樹立服務(wù)行政的理念，放權(quán)于民，讓利于民，在利民惠民中實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的良性運(yùn)行。其次，政府更應(yīng)積極培育、依法引導(dǎo)和真誠(chéng)扶持社會(huì)組織，使其發(fā)展壯大，充分發(fā)揮其“緩沖帶”“減壓閥”和“出氣筒”的作用。社會(huì)組織的生長(zhǎng)發(fā)育是政府與公民形成良好信任關(guān)系的重要條件，也是法治社會(huì)建成的重要標(biāo)志，只有在法治國(guó)家的條件下才能夠?qū)崿F(xiàn)。在高度集權(quán)的國(guó)家，“國(guó)家公權(quán)力執(zhí)掌者害怕社會(huì)組織發(fā)展會(huì)威脅他們的集權(quán)統(tǒng)治，會(huì)極力給社會(huì)共同體的生長(zhǎng)發(fā)育設(shè)置重重障礙，從而難以有社會(huì)發(fā)展的空間，更難以有法治社會(huì)發(fā)展的空間。”［18］最后，政府應(yīng)維護(hù)公平正義，引導(dǎo)社會(huì)組織和公民運(yùn)用法律來維護(hù)自身合法權(quán)益，理性尋求法律救濟(jì)。這既需要法律服務(wù)制度和法律援助制度的獨(dú)立運(yùn)行，又需要完善的社會(huì)糾紛預(yù)防化解機(jī)制的配套。

政府作用的先與導(dǎo)統(tǒng)一于法治建設(shè)的宗旨與目的?！稕Q定》指出：“必須堅(jiān)持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?！币虼?，法治政府建設(shè)和法治社會(huì)建設(shè)盡管有著各自不同的功能定位和作用場(chǎng)域，但必須服務(wù)于“保障人民根本權(quán)益”這一宗旨和目的。我國(guó)法治建設(shè)的宗旨和目的決定了政府應(yīng)該而且能夠發(fā)揮先導(dǎo)作用，引領(lǐng)和推動(dòng)法治政府和法治社會(huì)的一體建設(shè)。事實(shí)上，政府和社會(huì)在本質(zhì)上是人民利益訴求的兩種不同表達(dá)方式。政府是以人民主權(quán)為核心的公權(quán)力表達(dá)方式。社會(huì)是以公民權(quán)益為核心的私權(quán)利表達(dá)方式［19］。這和公共權(quán)力與個(gè)體權(quán)利平衡這一現(xiàn)代法治的基本要義完全相應(yīng)。因此，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的偉大征程中，法治政府建設(shè)和法治社會(huì)建設(shè)必須協(xié)調(diào)發(fā)展，一體推進(jìn)。過于強(qiáng)調(diào)其中的一個(gè)方面，弱化甚至否定另一個(gè)方面的極端做法都是不可取的。

綜上所述，法治政府與法治社會(huì)的一體建設(shè)既是踐行現(xiàn)代法治基本要義的必然要求，又是實(shí)現(xiàn)法治建設(shè)宗旨與目的的惟一選擇。有良法作為國(guó)家治理的工具，有政府的先導(dǎo)作用作為推動(dòng)力，有人民的根本利益作為政府與社會(huì)的契合點(diǎn)，法治政府與法治社會(huì)的一體建設(shè)就一定能夠奏出和諧完美的樂章。

［1］莫于川.“全面推進(jìn)依法治國(guó)”筆談之七：法治國(guó)家、法治政府與法治社會(huì)的一體建設(shè)［J］.改革，2014（9）：26-29.

［2］［7］袁曙宏，韓春暉．社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的法治發(fā)展規(guī)律研究［J］．法學(xué)研究，2006（4）：19-38.

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［6］袁曙宏，韓春暉．社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的法治發(fā)展規(guī)律研究［J］．法學(xué)研究，2006，（4）：19-38.

［7］袁曙宏.全面推進(jìn)依法治國(guó)［M］//十八大報(bào)告輔導(dǎo)讀本．北京：人民出版社，2012：217-220．

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［9］［10］《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告2016》今日發(fā)布 披露九大發(fā)現(xiàn)［EB/OL］．（2016－10－31）［2016－12－05］. http://news.xinhuanet.com/forum/2016-10/31/c_1293 44159.htm.

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［17］習(xí)近平.依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)［J］.人民檢察，2013（5）:1.

［18］姜明安.論法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)的相互關(guān)系［J］.法學(xué)雜志，2013（6）：1-8.

［19］呂廷君，喻中.法治政府與法治社會(huì)不是“零和博弈”［N］.北京日?qǐng)?bào)，2015-03-30（18）.

責(zé)任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.04.015

D922.1

A

1004-0544（2017）04-0098-05

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（15BZX088）。

胡曉利（1970-），男，吉林舒蘭人，吉林師范大學(xué)政法學(xué)院副教授，東北大學(xué)博士生。