我國行業(yè)協(xié)會腐敗的表現(xiàn)、成因與治理

黃建

關(guān)鍵詞： 行業(yè)協(xié)會；腐??；類型；動因；治理

摘要： 受制于生成路徑、管理模式、制度安排以及資源供給等因素的影響，一些行業(yè)協(xié)會在運作和管理中發(fā)生了違法、違規(guī)和違章行為以及相當數(shù)量的權(quán)力交易、權(quán)力異化、權(quán)力尋租案件，違背了自身的治理宗旨和責任定位。厘清行業(yè)協(xié)會腐敗特點和形式表現(xiàn)，挖掘其產(chǎn)生的根源，有利于行業(yè)協(xié)會的健康、良性和持續(xù)發(fā)展。

中圖分類號： D523.4文獻標志碼： A文章編號： 10012435（2016）06072107

Key words： business association； corruption； type； motivation；governance

Abstract： Subject to the influence of multiple factors such as path generation，management mode，system arrangement and supply resources，nowadays some illegal behavior happen in some associations operation and management，including power trading，power differences，and power abuse，which seriously violates the business associations governance purpose and responsibility orientation.Therefore how to excavate the causes of corruption based on clarifying the characteristics and form is very important for the business associations healthy，steady and sustainable development.

行業(yè)協(xié)會是市場經(jīng)濟發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物，在公共治理體系中發(fā)揮著提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為等重要功能，彌補政府和市場管理的“雙重失靈”。然而，我國一些地方和類型的行業(yè)協(xié)會時常發(fā)生各種違法和違規(guī)的行為，扭曲了行業(yè)協(xié)會的價值定位、損壞了其公信力，造成了公共資源的濫用和浪費。為確保行業(yè)協(xié)會治理功能的有效發(fā)揮，必須厘清和洞察各類腐敗行為的特點和表現(xiàn)，剖析其生成的現(xiàn)實原因，采取相應的應對措施。

一、行業(yè)協(xié)會腐敗的概念與特點

行業(yè)協(xié)會通常是指由某個行業(yè)內(nèi)企業(yè)為主體自愿參加、以保護和增進會員利益為目標的經(jīng)濟類社團組織。[1]1其中，行業(yè)代表性、利益性以及互益性是其根本的特征。[2]88就治理功能而言，行業(yè)協(xié)會是以行業(yè)整體利益的代言人角色出現(xiàn)的，其職責在于維系整個行業(yè)正常、有序的發(fā)展，持續(xù)提升準公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的質(zhì)效。改革開放后，大量行業(yè)協(xié)會在政府權(quán)力向市場和社會讓渡中生成。由于許多行業(yè)協(xié)會脫胎于政府部門，在政府的主導和推動下建立，具有濃重的行政依附性和官辦色彩，其經(jīng)費、人員、場所、各類資源均依賴政府部門，因此，在政府和企業(yè)會員選擇的“天平”中，很難偏向于后者并為其謀利、維權(quán)和服務(wù)，呈現(xiàn)出在政治、行政合法性高而社會認同度低的發(fā)展反差。與體制內(nèi)政府主導型行業(yè)協(xié)會不同，體制外行業(yè)協(xié)會是基于20世紀末各地市場經(jīng)濟發(fā)展、民營企業(yè)行業(yè)權(quán)益維護以及抱團發(fā)展的客觀需求自下而上生成的，該類市場內(nèi)生型行業(yè)協(xié)會具有強大的民間性和代表性，社會合法性較高，亦是未來行業(yè)發(fā)展的方向所在。[3]176但是，它在行業(yè)協(xié)會中所占的比重和數(shù)量較小，且缺少法律保障與行政認同，在與體制內(nèi)行業(yè)協(xié)會關(guān)系的協(xié)調(diào)和博弈中，難以享受到平權(quán)待遇，發(fā)展亦是困境重重。

腐敗是公共權(quán)力的非公共運用。[4]其實質(zhì)是公共權(quán)力與經(jīng)濟財富之間的市場化交換。[5]22典型的腐敗行為主要指國家公職人員將公共權(quán)力商品化而謀取私利的過程，嚴格分析行業(yè)協(xié)會腐敗并不完全具備上述要件。但事實上，由于我國大多數(shù)行業(yè)協(xié)會由政府部門“蛻變”而來，歷經(jīng)多年“脫鉤”“分離”的改革探索，但至今其角色定位和權(quán)力邊界仍然模糊不清。具體表現(xiàn)在：多數(shù)行業(yè)協(xié)會仍掛靠在政府部門之下，其工作目標主要在于貫徹和完成政府部門的意志和工作安排，并由相當級別或退居二線的官員擔任其組織領(lǐng)導；經(jīng)費及辦公場所高度依賴政府的提供，享受準行政機關(guān)待遇并承接政府賦予的各項職權(quán)，扮演著政府“代理人”的角色。[6]即使少數(shù)基于市場發(fā)展需要建立的行業(yè)協(xié)會，也是不遺余力的向政府體系嵌入和貼近，最大限度地獲取政府的行政認同和身份認證，從而爭取更多的發(fā)展資源。如此可見，行業(yè)協(xié)會雖不是嚴格意義上的公權(quán)力主體，但其可依托特有的官方背景和行政資源，實施權(quán)力交易和權(quán)力濫用。結(jié)合其生發(fā)特點和運行機理，我們認為行業(yè)協(xié)會腐敗主要指行業(yè)協(xié)會組織及其工作人員與相關(guān)主體違法合謀，濫用社會公共權(quán)力和公共資源，謀取私人或局部利益，從而嚴重損害公共利益的行為。一方面，它屬于非典型性或泛權(quán)力性腐敗，是腐敗在社會領(lǐng)域的延伸和“變種”。另一方面，它亦是一種資源型腐敗，其腐敗行為源于部分公共權(quán)力和公共資源“殘留”而成為商品進行的非正當交易，是權(quán)力濫用、權(quán)力異化和資源浪費。

行業(yè)協(xié)會腐敗的表現(xiàn)形式復雜。第一，行為的隱蔽性。行業(yè)協(xié)會位于政府、市場、公眾的中間地帶，容易形成所謂的“空檔”“漏監(jiān)”。多數(shù)行業(yè)協(xié)會以主管部門作為自身的“保護傘”和“護身符”，利用特有的角色定位、行業(yè)信息和專業(yè)優(yōu)勢等進行違法和腐敗活動。而其特殊的第三方地位使其既可以參加權(quán)力尋租和權(quán)力交易，又能夠避免引人注目，得以用合法的身份和程序掩蓋權(quán)力交易的骯臟。第二，領(lǐng)域的集中性。當前行業(yè)協(xié)會的腐敗行為多數(shù)集中在與行政主管部門關(guān)系密切且擁有公共權(quán)力的行業(yè)協(xié)會組織之中。行業(yè)協(xié)會之所以能夠產(chǎn)生各類腐敗行為，其根源便在于權(quán)力依附和公權(quán)力殘留。一方面，傳統(tǒng)的公共權(quán)力往往將行業(yè)協(xié)會異化為“合理化平臺”進行利益輸送和交易，使得行業(yè)協(xié)會與權(quán)力腐敗結(jié)成共生關(guān)系，達到以權(quán)謀私的目的。另一方面，行業(yè)協(xié)會為了實現(xiàn)有權(quán)、有位、有為，亦會“趨利避害”的貼近政府，幫助其利益輸送和行政尋租，從而獲得政府的認可、支持，形成所謂 “互利共贏”格局，從而“導演”各種行政權(quán)力假借行業(yè)協(xié)會謀取非正當利益的“黑幕”，利用其承載的殘留公權(quán)和壟斷性公共資源進行各類違法交易行為。第三，形式的多樣性。行業(yè)協(xié)會腐敗的表現(xiàn)方式林林總總，主要是兩方面因素使然。一是行業(yè)協(xié)會腐敗的成因復雜：其既有典型意義腐敗的基本特點和表現(xiàn)，又往往呈現(xiàn)出與行政權(quán)力、壟斷資源深度關(guān)聯(lián)和依托屬性；既有自身的權(quán)力濫用、權(quán)力交易、以權(quán)謀私的各種行為，又有作為中介為行政尋租和權(quán)錢交易提供平臺的模式等等。二是與行業(yè)協(xié)會在治理中角色變遷直接相關(guān)。政府將手中大量的公共權(quán)力讓渡給社會并激發(fā)社會組織的活力，必然會授予行業(yè)協(xié)會更多的治理權(quán)限，令其承擔更多的管理事項，而在此過程中由于統(tǒng)一立法的缺失、監(jiān)管的不足以及系統(tǒng)化規(guī)制的乏力，客觀上為其違法和濫用權(quán)力提供了可能和空間。[7]

行業(yè)協(xié)會腐敗一方面嚴重違背了行業(yè)協(xié)會行業(yè)自律、服務(wù)企業(yè)、服務(wù)政府的職能定位，成為行政權(quán)力不當行使的中介與權(quán)力利益輸送交易的“暗道”。權(quán)力的非正當交易，導致行業(yè)協(xié)會為了尋求私利而喪失自身中立、公允的治理角色，無視社會公共利益和公民本位價值。而一味的貼近政府、惟命是從，又會嚴重阻滯其自治權(quán)的行使，導致其難以有效履行企業(yè)會員和社會利益的代表、保護、服務(wù)等職能，大大削弱其社會合法性和行業(yè)認同度。另一方面，它破壞公共資源的配置結(jié)構(gòu)，導致大量社會資源的浪費。殘留的公共權(quán)力造成行業(yè)協(xié)會角色錯位，扭曲社會公共資源的正當分配，給企業(yè)和民眾造成了巨大的負擔和利益損害，嚴重破壞了正常社會秩序。

二、行業(yè)協(xié)會腐敗的現(xiàn)實表現(xiàn)

近年來，行業(yè)協(xié)會因成為腐敗的“高發(fā)區(qū)”“重災區(qū)”廣受關(guān)注，通過對行業(yè)協(xié)會腐敗發(fā)生領(lǐng)域、頻次、區(qū)域以及典型案件進行整合分析，有下列類型值得研究：

（一）用權(quán)腐敗

主要指行業(yè)協(xié)會依附行政權(quán)力非法拓展組織職能，假借公權(quán)違規(guī)經(jīng)營謀取私利。用權(quán)腐敗直接導致行業(yè)協(xié)會角色錯位、功能異化、喪失獨立的地位并淪為專制管理的工具，從而嚴重破壞社會公正和組織的公信力。具體表現(xiàn)為：（1）強制入會、有償評比、收保護費、攤派費用等。一些行業(yè)協(xié)會卻借與政府主管部門的“臍帶”關(guān)系，將原先存在于政府的行政權(quán)力轉(zhuǎn)化為自身管理、控制企業(yè)會員的“法寶”，將特定的中介服務(wù)作為行政許可的強制性條件和企業(yè)會員未來生存發(fā)展的前置性條件，強行要求會員按照自己確定的潛規(guī)則辦事或繳納會費（其實質(zhì)為保護費），否則便設(shè)置重重障礙影響企業(yè)經(jīng)營和發(fā)展。與強制入會高度關(guān)聯(lián)的便是形形色色的協(xié)會斂財行為，一些行業(yè)協(xié)會利用手中的權(quán)力單方面制定各種管理的“霸王”規(guī)則，要求企業(yè)會員“搭車繳費”、強行接受指定的有償服務(wù)，其最直接的表現(xiàn)莫過于攤派費用、有償評比等等，入會后必須購買協(xié)會提供的產(chǎn)品和服務(wù)，否則便會受到協(xié)會的懲罰和處置。一些特定的行業(yè)協(xié)會往往以管理需要、業(yè)務(wù)提升以及安全生產(chǎn)等為由，經(jīng)常舉辦各種名目的培訓班、提升班，邀請企業(yè)參加會議、展覽、宣傳、評比等活動，收費動輒成千上萬，究其本質(zhì)都是謀取私利、利益交易，而會員們在其中不勝其害，苦不堪言。[8]（2）違規(guī)經(jīng)營、權(quán)力異化。一些行業(yè)協(xié)會違反自身客觀、公允的第三方立場和社會本位的價值追求，置法律、法規(guī)及社會責任于不顧，公器私用，追求團體和個人利益的最大化。曾經(jīng)引發(fā)社會公眾高度關(guān)注的“牙防組”事件、歐典地板事件都集中暴露了上述腐敗問題， [9]公權(quán)私用、以權(quán)謀私的腐敗使得一些行業(yè)協(xié)會事實上異化為贏利性機構(gòu)，嚴重違法違章，與其治理角色和組織定位背道而馳。與此同時，少數(shù)行業(yè)協(xié)會還違規(guī)大搞“體外經(jīng)濟循環(huán)”。即一些協(xié)會領(lǐng)導人以親友名義開辦經(jīng)濟實體，以行業(yè)協(xié)會名義開展活動收取利益或?qū)②A利和好處外包給和自身有利益關(guān)系的親屬公司、伙伴公司等，通過循環(huán)關(guān)系設(shè)計大肆攫取集團和個人利益。除此之外，還有少數(shù)協(xié)會將腐敗的觸角伸向國外，收受外國企業(yè)和公司的“好處”“贊助”“請托”，為其提供便利和偏袒，破壞公平有序的競爭環(huán)境，達到個人和小團體不可告人的目的。[10]

（二）用人腐敗

主要表現(xiàn)為行業(yè)協(xié)會利用其特殊的行政依附屬性和行政權(quán)力進行權(quán)權(quán)交易。具體表現(xiàn)在：一是政府部門將行業(yè)協(xié)會變?yōu)樽陨砣耸隆白兺ā钡摹靶钏亍?，利用法律監(jiān)管漏洞，隨意突破協(xié)會編制和人員規(guī)模規(guī)定，將行政機關(guān)職務(wù)待遇難以解決的干部調(diào)入，在其“短暫過渡”并給予相應的職務(wù)級別后，實時尋找機會“掉頭”回歸，以此為“跳板”解決干部待遇問題。與之相對應，另一種形式則是一些地方黨委和政府讓即將退休或已經(jīng)退休的干部到行業(yè)協(xié)會中擔任相應領(lǐng)導職務(wù)。在這種體制設(shè)計和人員布局之下，協(xié)會的會長或領(lǐng)導往往利用此前和所屬機關(guān)糾纏不清的關(guān)系“帶著官帽子跳舞”，逐漸將協(xié)會打造成為自身和行政機關(guān)隱性利益的“輸送帶”和“交易池”，而行業(yè)協(xié)會事實上變成一個典型的、具有濃重行政色彩的“影子”政府?！稗D(zhuǎn)身蛻變”為行業(yè)協(xié)會領(lǐng)導的一些前政府官員還大肆招攬“自己人”建立所謂的“人脈圈子”，大搞裙帶關(guān)系，結(jié)成利益同盟，通過“人多勢眾”左右協(xié)會的各項事務(wù)，排擠業(yè)內(nèi)骨干，為協(xié)會違法運營，窩案、串案埋下隱患。盡管自2007年以來，國務(wù)院辦公廳等相關(guān)部門發(fā)文禁止限制公務(wù)員在行業(yè)協(xié)會中兼任領(lǐng)導職務(wù)，防止利益沖突，還行業(yè)協(xié)會獨立、自治的法律地位，但成效并不盡如人意。截至2013年3月，在北京1060個行業(yè)協(xié)會中，公職人員在行業(yè)協(xié)會兼職的人數(shù)占到整個行業(yè)協(xié)會在職人員的5%。[11]

（三）用財腐敗

主要表現(xiàn)在：第一，私設(shè)小金庫。其財務(wù)和賬戶受制于行政主管部門的控制。將政府有關(guān)費用以所謂財政補助的名義轉(zhuǎn)移到行業(yè)協(xié)會的賬戶中去，政府主管部門利用行業(yè)協(xié)會賬戶，代收行政規(guī)費或罰沒款項也是慣用的手法，行業(yè)協(xié)會財務(wù)往往成為本單位部門的“小金庫”。主管部門通過協(xié)會發(fā)放各類福利或支出招待費，公職人員則在協(xié)會中無償占有財物，報銷個人費用，大搞請客送禮等。[12]第二，會費收繳和使用混亂。一方面，一些協(xié)會嚴重違反民政部等六部委《關(guān)于規(guī)范社會團體收費行為有關(guān)問題的通知》之要求，擅自設(shè)立收費項目、擴大收費范圍。如買賣協(xié)會領(lǐng)導職務(wù)、違規(guī)開展業(yè)內(nèi)評優(yōu)、資質(zhì)鑒定以及產(chǎn)品推薦、會議收取贊助費等。主管單位或掛靠單位利用社會組織賬號走賬、違規(guī)提取社會組織業(yè)務(wù)收入、隨意調(diào)撥社會組織資金。[12]另一方面，會費的使用管理也是亂象重重。因為行業(yè)協(xié)會屬于社會團體，會費收入既未繳財政專戶，又未實行集中收付核算，脫離監(jiān)管，使用的隨意性比較大，為主管部門濫發(fā)錢物和違規(guī)開支提供了便利。[13]與之相對應的便是票據(jù)混亂，事業(yè)性收費和服務(wù)性收費不分，偷稅漏稅現(xiàn)象嚴重。

（四）中介腐敗

近年來，一些行業(yè)協(xié)會正在淪為腐敗的中介和“幫兇”。[14]具體表現(xiàn)在：一方面，一些行業(yè)協(xié)會或協(xié)會領(lǐng)導者依托其與政府系統(tǒng)的人脈和行政依附關(guān)系，作為“橋梁”介紹相關(guān)利害關(guān)系人向行政部門的官員提供金錢、各種財產(chǎn)性利益和機會資源，或者借助自身“二政府”的特殊身份，與相關(guān)企業(yè)合謀攫取非法利益。如故意出具相關(guān)虛假報告和推薦認證，幫助一些不適合、不合規(guī)的“關(guān)系企業(yè)”非法“上位”，獲取政府重大項目和專項資金資助和供給。侵吞股東利益，并從中收取巨額“好處費”“顧問費”“中介費”以及在企業(yè)謀取顧問或董事等職務(wù)，長期獲利。[7]一些行業(yè)協(xié)會領(lǐng)導挪用公款行賄、揮霍享樂。另一方面，一些行業(yè)協(xié)會通過做假賬、假評估、假認證等多重形式幫助腐敗分子貪污、私分國有資產(chǎn)。如在企業(yè)改制中，少數(shù)行業(yè)協(xié)會通過制造虛假報告書、虛假評估等方式協(xié)助其蠶食國有資產(chǎn)?；?qū)匈Y產(chǎn)高值低評，低價轉(zhuǎn)讓為貪腐分子的私人財產(chǎn)后再對其資產(chǎn)高估，騙取銀行的巨額貸款，導致國有資產(chǎn)流失和被轉(zhuǎn)移。此外，一些協(xié)會還利用當前財務(wù)監(jiān)管機制不健全、甚至是漏監(jiān)的“契機”，將政府職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)改革后留在協(xié)會的現(xiàn)金資產(chǎn)和不動產(chǎn)“分光吃凈”，甚至將政府提供辦公場所予以出租收取高額租金獲利，形式林林總總，防不勝防。

三、行業(yè)協(xié)會腐敗的成因透析

作為一種泛權(quán)力化的資源型腐敗，行業(yè)協(xié)會腐敗的多樣表象背后有復雜和深刻的動因。

（一）管理體制落后

縱觀我國行業(yè)協(xié)會腐敗的種種表現(xiàn)，其首要成因源于我國社會管理體制的缺陷。結(jié)合我國多數(shù)行業(yè)協(xié)會的生成路徑和發(fā)生機理，其主要源于政府職能轉(zhuǎn)移后的空間釋放，以行政主導推動為主，而非基于市場需要和企業(yè)訴求自下而上組建。在此過程中，由于受權(quán)力部門化、部門利益化傳統(tǒng)以及市場經(jīng)濟發(fā)展不健全、法律剛性保障不足等因素的影響，政府的權(quán)力分放呈現(xiàn)出漸進性和不徹底性，導致行政機關(guān)與社會組織之間的權(quán)力（權(quán)利）義務(wù)邊界模糊不清。行政機關(guān)無法容忍自身的既得利益逐漸喪失，轉(zhuǎn)而采用復雜和隱蔽的方式管理和控制各類社會組織，遂使得權(quán)力在社會中介組織的植入、輸送或延伸，最終與尋租腐敗現(xiàn)實“聯(lián)姻”。而行業(yè)協(xié)會為了提升自身的影響力和管控力，建構(gòu)自身的發(fā)展空間，達到有權(quán)、有位進而有為，也自然遵從和配合了政府的要求，接受政府的庇護和好處，以獲得各種資源供給和權(quán)力支持。[15]由此可見，兩者的“共贏”需求，事實上為腐敗的產(chǎn)生營造了肥沃的“土壤”。盡管中央文件三令五申要求政府放權(quán)脫鉤，但由于強大的臍帶關(guān)系和利益勾連，實際情況則是“明脫暗不脫”，行業(yè)協(xié)會仍然大量承接政府轉(zhuǎn)移的行政權(quán)力，在職能定位、組織關(guān)系、人員配置、經(jīng)費來源、管理模式上都呈現(xiàn)出濃重的行政依附屬性，并成為政府利益輸送和交易的重要渠道。一些行業(yè)協(xié)會在政府的授意下，依托其掌握的公共資源，濫用行政權(quán)力、扭曲資源配置關(guān)系、違法經(jīng)營權(quán)力尋租，最終淪為“戴市場的帽子、拿政府的鞭子、坐行業(yè)的轎子、受企業(yè)的票子，供官員兼職的位子”的腐敗平臺。

（二）法律規(guī)制缺失

其一，統(tǒng)一立法缺失。當前我國尚無一部專門規(guī)范和保障行業(yè)協(xié)會的統(tǒng)一立法，對行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)、職能、權(quán)限、運行、市場準入、機制安排、政會關(guān)系、會會關(guān)系以及監(jiān)管自律等作出整體性的法律規(guī)定和安排。關(guān)于行業(yè)協(xié)會的行為準則散見于各類黨的政策文件和法規(guī)、規(guī)章（以地方為主）之中，法律規(guī)范碎片化程度明顯，治理合力不足且層次較低（僅有三個行政法規(guī)和若干部門規(guī)章）。而就已有生效的法規(guī)而言，多數(shù)則聚焦于社團管理程序要件的制度安排上，在實體權(quán)利義務(wù)方面制度設(shè)計不足、漏洞死角偏多，且整體上落后于社會組織改革和社會建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)實需要，甚至一些法律規(guī)定和制度約束由于政出多頭甚至還存在重復、沖突和“打架”的情況，不同制度之間銜接不暢、配套性差，從而為行業(yè)協(xié)會實施腐敗行為、權(quán)力尋租提供了可乘之機。其二，執(zhí)法和制裁力度偏弱。目前對于行業(yè)協(xié)會違法違規(guī)行為的執(zhí)法力度和處罰力度較弱，導致行業(yè)協(xié)會及其負責人往往因查處風險不高、犯罪成本偏低而心存僥幸、鋌而走險。盡管《社會團體登記管理條例》第33條將社會組織的腐敗活動等進行了法律責任追究的規(guī)范，但其內(nèi)容較為原則、懲戒的要求也較為寬泛，并未將社會組織的各類違規(guī)違法、權(quán)力交易和公權(quán)謀私的行為進行明確的界定和針對性的懲罰，因此在適用相關(guān)法律時往往從輕減輕，甚至網(wǎng)開一面。同時，按照前述《條例》規(guī)定對于行業(yè)協(xié)會的腐敗行為，如果構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。但按照刑法罪行法定原則，目前行業(yè)協(xié)會的腐敗所涉及的罪名主要局限在個人職務(wù)犯罪，如非國家工作人員受賄罪、職務(wù)侵占罪、挪用資金罪等等，但對于以協(xié)會或組織名義進行的腐敗活動，法律卻沒有相應的罪名予以懲處，因此即使行業(yè)協(xié)會發(fā)生了各種違規(guī)收取會費、強制服務(wù)、違法評比、弄虛作假、以權(quán)謀私、串通謀利等情節(jié)嚴重的行為，則只能按照《條例》規(guī)定，加以沒收或罰款，給予行政處罰。[12]事實上造成了對腐敗刑事打擊的“盲區(qū)”。另外，我國現(xiàn)有的法律中對于貪腐行為，比較重懲處受賄而輕懲處行賄，這事實上減輕了社會組織通過參與和幫助行賄而卷入腐敗活動的法律責任和法律制裁。[8]而上述的法律設(shè)計則客觀上助長行業(yè)協(xié)會充當權(quán)力腐敗的中介和“幫兇”的念頭。

（三）監(jiān)管機制弱化

監(jiān)管體系的殘缺和機制的軟化也是導致行業(yè)協(xié)會腐敗產(chǎn)生的重要根源。行業(yè)協(xié)會盡管是以為會員提供準公共產(chǎn)品的非營利性社會公益組織，但其自身也是理性的“經(jīng)濟人”，尤其是協(xié)會中的工作人員其也會將工作動機放在獲得自身利益和經(jīng)濟報酬之上，因此僅靠其社會組織公益的屬性規(guī)定是無法有效阻止其自身和成員追求利益最大化和發(fā)生權(quán)力交換、權(quán)力尋租以及侵犯會員和公眾利益的貪腐行為。[16]為此，強大而系統(tǒng)的監(jiān)管機制建設(shè)就顯得異常重要，但就目前而言，一些行業(yè)協(xié)會的內(nèi)外監(jiān)管機制弱化乃至失靈的情況卻是令人堪憂。

就行業(yè)協(xié)會的外部監(jiān)督機制而言，目前主要他律來自于登記主管部門和業(yè)務(wù)主管部門。但上述兩部門的監(jiān)督的職責和權(quán)限模糊不清，越位、錯位、空位監(jiān)督的情況時有發(fā)生。一方面，存在著爭奪管理權(quán)發(fā)生的重復監(jiān)管、多頭監(jiān)管；另一方面亦存在著為規(guī)避管理風險或發(fā)生管理疏忽而形成的空監(jiān)和漏監(jiān)。對于業(yè)務(wù)主管部門而言，基于天然的臍帶關(guān)系和利益糾葛，往往將行業(yè)協(xié)會看作是“自己人”和權(quán)力延伸。在監(jiān)管過程往往避重就輕、流于形式，對于存在的各種違法違規(guī)情節(jié)時常視而不見，甚至幫忙掩蓋，以達到維護利益共同體的目的。而作為登機機關(guān)的民政部門，也不同程度上存在著“重登記、輕管理”；“重年檢、輕平時”的問題，并且在監(jiān)督過程中，權(quán)限不明、針對性不強，難以真正發(fā)揮預防和查處腐敗的功效。與此同時，社會監(jiān)督體系的殘缺和監(jiān)督弱化也是導致行業(yè)協(xié)會產(chǎn)生各種權(quán)力濫用和違法違規(guī)行為的重要原因。其中，社會監(jiān)督體系重要組成的公眾監(jiān)督，目前其監(jiān)督意識還相當薄弱，公眾監(jiān)督權(quán)的行使缺少相關(guān)的制度化支持和組織化渠道，信息不對稱表現(xiàn)的較為嚴重；作為“第四種權(quán)力”的新聞媒體，理應扮演“公眾利益監(jiān)控者”的角色，為社會公眾和政府篩選、提供信息，并通過施加輿論壓力來保障行業(yè)協(xié)會嚴格自律、克盡職責的提供公共服務(wù)。但就目前情況而言，無論是監(jiān)督的力度、機制，還是方式、效果都存在制度缺陷。而互律性監(jiān)督即行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督，在一些地域和領(lǐng)域目前仍處于空白狀態(tài)，即使存在統(tǒng)一的聯(lián)合會或監(jiān)管機構(gòu)，其職能定位、自治能力以及專業(yè)水平都亟待完善和優(yōu)化，這也嚴重制約著業(yè)內(nèi)相互監(jiān)督的效果。

就行業(yè)協(xié)會內(nèi)部的自律監(jiān)督機制建設(shè)而言，也普遍存在著結(jié)構(gòu)失衡、機制殘缺等共性問題。首先，多數(shù)行業(yè)協(xié)會治理結(jié)構(gòu)的完善性未達標。依據(jù)行業(yè)協(xié)會的特殊屬性和功能，通常認為其治理的基本結(jié)構(gòu)應以公司治理為鑒，按企業(yè)法人的運行模式予以設(shè)計。即確定會員大會為最高的權(quán)力機構(gòu)，擬定行業(yè)協(xié)會章程作為根本準則并組織實施，對重大會務(wù)擁有最高的決策和監(jiān)督之權(quán)力；理事會是權(quán)力機構(gòu)的執(zhí)行機構(gòu)，在行業(yè)協(xié)會的運行中起著組織、實施和執(zhí)行之作用；監(jiān)事會與理事會處于平行地位，主要承擔著對行業(yè)協(xié)會事務(wù)執(zhí)行監(jiān)督和檢查之職能。三大機構(gòu)間相互配合與制衡，共同構(gòu)筑了其運行的基本制度框架。但是，反觀現(xiàn)有多數(shù)行業(yè)協(xié)會的組織構(gòu)成，三大機構(gòu)的實際運作的效果卻遠不如人意。表現(xiàn)在：會員（代表）大會在實際中并沒有充分發(fā)揮最高權(quán)力機關(guān)的作用。制度化的行使其決策權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)的能力低下。執(zhí)行機構(gòu)服務(wù)意識差、理念認知滯后、執(zhí)行力偏弱，無法將會員大會的決策方案和職能安排有效地付諸實施，理事會成員抵制違法違規(guī)經(jīng)營的組織意識和能力尚待加強。到目前為止，仍有相當數(shù)量行業(yè)協(xié)會組織在監(jiān)事會的設(shè)置上是空白，因而對于其內(nèi)部的各類違法、違規(guī)、違章行為無法給予有力、常態(tài)化地預防、監(jiān)控和糾正。其次，一些行業(yè)協(xié)會少數(shù)人主導、人治管理的模式非常典型，內(nèi)部管理“一言堂”“官僚化”色彩重，民主決策和管理意識付之闕如。少數(shù)從政府專任到協(xié)會的領(lǐng)導者，往往將政府的特殊要求確立為協(xié)會發(fā)展的宗旨，并在用人方面大搞宗派和圈子文化，最終包攬和控制整個協(xié)會的決策和發(fā)展。協(xié)會事務(wù)處理往往不是通過民主化的制度去解決，而更多則是通過行政命令、壓力模式、人際網(wǎng)絡(luò)甚至是潛規(guī)則來解決，作出的決策往往違法違規(guī)、顯失公正。再次，一些行業(yè)協(xié)會財務(wù)管理體制混亂。相當數(shù)量行業(yè)協(xié)會中財務(wù)管理體制不健全，一些協(xié)會中甚至連基本的財務(wù)部門都未設(shè)置，給每年的財務(wù)審核造成了重重阻力。同時，由于目前對行業(yè)協(xié)會財務(wù)運作規(guī)范程度和審計標準要求不高，有很大的制度漏洞，導致行業(yè)協(xié)會中帳目、收費、票據(jù)、支出以及經(jīng)營上的混亂，同時為協(xié)會以及負責人違法斂財、濫用資金提供了“便利”。此外，作為社會團體的行業(yè)協(xié)會，會費收入由于既未繳財政專戶，又未實行國庫集中收付核算，費用使用的隨意性和違規(guī)風險很大。

四、治理行業(yè)協(xié)會腐敗的政策建議

鑒于行業(yè)協(xié)會腐敗復雜多元的成因，唯有構(gòu)建起一整套科學完備、協(xié)調(diào)互動的懲防網(wǎng)絡(luò)和運行體系，從法治、制度、機制和文化等多個維度協(xié)同并舉，方能有效鏟除其腐敗生成的現(xiàn)實“土壤”，還行業(yè)協(xié)會發(fā)展的“潔凈”的發(fā)展空間。

（一）加強立法與制度規(guī)范

即針對權(quán)力殘留和權(quán)力依附的現(xiàn)狀，通過嚴密法律和剛性制度的設(shè)計和規(guī)制，徹底消除政會利益輸送與合謀的“暗道”。嚴格劃分政府部門與行業(yè)協(xié)會的權(quán)限邊界，還行業(yè)協(xié)會社會組織獨立之法律地位，令其客觀、中立的“站”在政府和企業(yè)之間，承擔提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范自律的治理功能。打造“主法律+配套法規(guī)”的立法模式，一方面制定統(tǒng)一、完備的行業(yè)協(xié)會上位法律。通過立法將行業(yè)協(xié)會的基本定位、權(quán)利體系、職能要求和法律責任等加以整體框定，明確并保障其行業(yè)性、民間性、自律性的社團法人之地位。另一方面，制定配套法律法規(guī)和實施規(guī)則，其最具代表性如新近出臺的《行業(yè)協(xié)會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》等，細化行業(yè)協(xié)會法律中組織運行和體制安排，規(guī)范行業(yè)協(xié)會在地方治理體系中與各管理主體的交互關(guān)系，重點放在重塑政會關(guān)系之上，依法推進行業(yè)協(xié)會去行政化的改革，打破臍帶聯(lián)系、利益共謀、交易濫用的現(xiàn)實格局，將行業(yè)協(xié)會的職能運行切實放置在法律和制度的“籠子”里。

（二）強化執(zhí)法和責任追究

嚴格執(zhí)法、嚴厲制裁是各國社會組織反腐的重要經(jīng)驗。為此，首先法律安排上應明確將行業(yè)協(xié)會腐敗列為國家重拳打擊的關(guān)鍵領(lǐng)域，對于行業(yè)協(xié)會的腐敗始終保持高壓態(tài)勢、零容忍、絕不姑息、一查到底。同時，在法律懲治上應當始終“嚴”字當頭，建立完備的行業(yè)協(xié)會腐敗責任追究機制。改變現(xiàn)有法律在制裁上失之于寬、失之于軟的弊端，加大徹查力度，嚴格杜絕從輕乃至漏罰的現(xiàn)象。建立一套與行業(yè)協(xié)會違法違規(guī)行為性質(zhì)和情節(jié)科學匹配、種類全面、整體銜接的懲治體系，特別是按照現(xiàn)有刑法中罪行法定和刑罪相當原則，完善罪名設(shè)置和刑罰處罰，最終確保在嚴刑峻法的剛性追懲下杜絕各類權(quán)力交易和權(quán)力濫用行為。最后，加大行業(yè)協(xié)會違法成本和提升違法人的心理畏懼感。借鑒國外以社會組織腐敗給公共利益造成的總損害為依據(jù)而從重處罰做法，完善刑種和調(diào)高刑度，讓懲戒力度超過腐敗收益，令貪腐者深刻認知腐敗是“高風險、萬本一利”的行為而不敢觸碰。同時，加大行業(yè)協(xié)會及其工作人員違法的精神和心理成本。通過全社會曝光、全行業(yè)公開腐敗行為和做法，讓其承載高昂的名譽代價和輿論壓力，從而達到懲戒和震懾等多重目標。

（三）健全監(jiān)督和內(nèi)部規(guī)制

首先，建立科學的外部監(jiān)管體系，其中包括改革傳統(tǒng)的監(jiān)管機制和構(gòu)建完善的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，著重做好“破”和“立”兩方面的工作。一是，破除傳統(tǒng)雙重監(jiān)管體制和政會依附關(guān)系，按照脫鉤方案之規(guī)定實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會依法直接登記、獨立運行，行政機關(guān)依法提供服務(wù)監(jiān)管的運行模式。即政府支持行業(yè)協(xié)會的發(fā)展，加快轉(zhuǎn)移職能，并制定統(tǒng)一、公平的規(guī)則體系，履行監(jiān)管責任，通過對行業(yè)協(xié)會運行績效的評估，管理的合法性的評價以及對違規(guī)越權(quán)行為的查處，促進地區(qū)行業(yè)協(xié)會良性、健康的發(fā)展。二是創(chuàng)建新型的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建黨政綜合監(jiān)管體系和聯(lián)合執(zhí)法模式，整合紀檢、民政、財政、稅務(wù)、審計、物價以及司法等多個部門的監(jiān)管力量，實現(xiàn)多中心分工、協(xié)同管理和服務(wù)的格局，保證行業(yè)協(xié)會運行在法制的軌道之上。同時，完善和優(yōu)化社會監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。提升公眾的監(jiān)督和建議之意識，強化新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)的長效監(jiān)督功能，探索建立專業(yè)化、社會化的第三方監(jiān)督機制，實現(xiàn)監(jiān)督全方位、全覆蓋。其次，優(yōu)化內(nèi)部的監(jiān)督系統(tǒng)。一方面健全協(xié)會法人治理結(jié)構(gòu)。建立和完善產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的治理結(jié)構(gòu)。完善以章程為核心的內(nèi)部管理制度，健全會員大會（會員代表大會）、理事會（常務(wù)理事會），監(jiān)事會（監(jiān)事）制度，形成決策、執(zhí)行和監(jiān)督運行順暢，良性互動的管理機制。另一方面，完善內(nèi)部的制度機制。健全和完善內(nèi)部的民主機制，規(guī)范民主議事、民主決策的范圍、程序和方法。建立行業(yè)協(xié)會內(nèi)部平等協(xié)商的對話體制，改變決策權(quán)過分集中的現(xiàn)狀，切實保障成員的表達權(quán)和知情權(quán)；加強行業(yè)協(xié)會議事制度和會議規(guī)則，規(guī)范其主體、內(nèi)容、權(quán)限、程序、方式等各環(huán)節(jié)之內(nèi)容，并結(jié)合決策的事務(wù)性質(zhì)和權(quán)限，確定不同會議召開的條件、程序和頻次等規(guī)則。此外，行業(yè)協(xié)會還應依法設(shè)置自身的財務(wù)管理體系、健全各項財務(wù)管理制度、制定科學的財務(wù)預算并做好成本、財務(wù)分析，高效地營運資金及資產(chǎn)，同時自覺接受審計部門和會內(nèi)會外的各項監(jiān)督。最后，腐敗的終極消解和治本之道還在于行業(yè)協(xié)會廉潔自律文化的建設(shè)。為此，行業(yè)協(xié)會應加強內(nèi)部人員從業(yè)道德信仰和廉潔自律意識的培養(yǎng)，營造風清氣正的組織氛圍，規(guī)范從業(yè)的行為準則，提升從業(yè)人員遵紀守法和明辨是非的能力，令其常懷律己知心、常思腐敗之害，遠離腐敗。

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