城市管理智慧的新考驗 聚焦“共享單車之問”

本刊記者 袁業(yè)飛

城市管理智慧的新考驗 聚焦“共享單車之問”

本刊記者 袁業(yè)飛

共享單車正快步進(jìn)入城市，就在運(yùn)營平臺“攻城拔寨”的同時，這種自由度極高的租賃模式與城市管理碰撞出了“火藥味”，亂停車、未成年騎行等問題頻發(fā)。

短短一兩個月內(nèi)，共享單車給公眾帶來便捷的同時，各地丟棄單車、亂停亂放行為屢被報道。怎樣既最大程度發(fā)揮共享單車的公共效益，又不擾亂公共區(qū)域的正常秩序？

共享單車運(yùn)營，正考驗著城市管理智慧。

（一）單車大躍進(jìn)，管理成難題

據(jù)第三方數(shù)據(jù)研究機(jī)構(gòu)比達(dá)咨詢發(fā)布的《2016中國共享單車市場研究報告》顯示，截至2016年底，中國共享單車市場整體用戶數(shù)量已達(dá)1886萬，預(yù)計2017年，共享單車市場用戶規(guī)模將繼續(xù)保持大幅增長，年底將達(dá)5000萬用戶規(guī)模。

摩拜、ofo等共享單車大舉進(jìn)駐各大城市，通過資金鋪路的方式，以幾近瘋狂的投放速度獲取用戶。據(jù)中國自行車協(xié)會官網(wǎng)報道，2016年以來，共享單車已在全國30多個城市投放，總投放數(shù)量超200萬輛。據(jù)媒體報道，公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，2017年共享單車預(yù)計投放總量將極可能接近2000萬輛。

然而，動輒以十萬計的投放量使城市管理的壓力陡增，無序停放導(dǎo)致的占道矛盾日益突出。

就在上月，廈門出臺了《自行車停放區(qū)設(shè)置指引（試行）》引導(dǎo)自行車有序停放，深圳南山區(qū)城管局也約談四大共享單車運(yùn)營商提出整改要求。上海作為共享單車投放量和注冊戶數(shù)均處全國首位的城市，近日也頒布了首個共享單車規(guī)范征求意見稿，甚至有傳中心城區(qū)要求即日起暫停投放單車……

如此種種顯示，城市管理者對數(shù)量瘋漲的共享單車的容忍度正在逼近臨界點(diǎn)。

亂象頻繁，矛盾迭出

隨著共享單車公司競爭加劇，越來越多的共享單車被投放到城市人流密集地區(qū)。共享單車在給出行帶來方便的同時，隨之而來的“亂象”也層出不絕，其中亂停違停問題尤為突出。

2月17日，一段顯示幾名安保人員搬運(yùn)拖走摩拜單車的視頻，與幾張呈現(xiàn)近百輛摩拜單車被丟棄路邊、歪倒溝中的照片，讓武漢東湖綠道與摩拜單車同時陷入輿論漩渦。

18日凌晨，武漢東湖綠道物業(yè)管理公司發(fā)布致歉聲明稱，這是對隨意停放的摩拜單車的一次集中整治，但在過程中發(fā)生了簡單粗暴的行為。

摩拜單車方面隨后發(fā)布聲明稱，極少數(shù)用戶不按規(guī)定停放，致使一些區(qū)域出現(xiàn)不和諧景象。摩拜單車武漢公司承諾，將進(jìn)一步加大管理力度、提高運(yùn)營水平。摩拜單車武漢公司公關(guān)部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，被丟棄的單車近百輛，其中30多輛被不同程度損壞。

隨后，武漢東湖綠道物業(yè)管理公司發(fā)布《關(guān)于東湖綠道處理摩拜單車的致歉和情況說明》，承諾嚴(yán)查此次行為，開除負(fù)責(zé)此次整治的安保隊長；賠償摩拜公司損失；主動聯(lián)系摩拜共同努力整改，為游客提供多元化優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

不過，致歉說明同時將問題擺上了桌面：綠道開通以來，包括摩拜單車在內(nèi)的大量社會自行車進(jìn)入綠道，為游客提供了便利；但無序?？俊㈦S意擺放，造成摩拜單車占據(jù)人行步道和電瓶車道，極大影響游客安全及綠道經(jīng)營秩序，多次發(fā)生險情。

包括摩拜單車在內(nèi)的共享單車被丟棄或被損壞，并非只在武漢發(fā)生。

公開報道顯示，2016年11月24日，成都市天府新區(qū)華陽街道辦事處城管辦公室，收繳了204輛共享單車，成為全國首個城管收繳共享單車的城市，引發(fā)關(guān)注。

今年1月，天津李七莊綜合執(zhí)法人員就給停在盲道上的一批共享單車貼了違法占道經(jīng)營的通知單。2月21日，杭州西湖區(qū)城管局北山執(zhí)法中隊、靈隱中隊陸續(xù)接到市民的投訴電話，稱大批共享單車占用人行道，有的甚至還占壓了盲道。

摩拜單車剛進(jìn)入北京不久，也發(fā)生過車輛被某園區(qū)物業(yè)收走的情況。據(jù)事后摩拜單車相關(guān)人員了解，物業(yè)收車是因為園區(qū)不能隨意停放自行車。

成都市華陽街道的城管以非法占道經(jīng)營為由扣押了轄區(qū)內(nèi)百余輛違規(guī)停放的共享單車，此舉引發(fā)輿論關(guān)注。不過，消息曝出不久，成都市城管委員會卻否定了華陽街道城管的執(zhí)法行為，認(rèn)為對于共享單車按照《非機(jī)動車管理條例》進(jìn)行管理，隨后，相關(guān)部門又將扣押的共享單車退還。

近日，河南鄭州200多輛共享單車被街道辦事處扣留。此外，還有報道稱，有人將共享單車丟進(jìn)黃浦江、珠江。

（二）從“共享”到“共治”，治理模式轉(zhuǎn)型勢在必行

單車很好地解決了市民出行的“最后一公里”問題。成都市民馮女士表示，由于住處離地鐵站太遠(yuǎn)，自己原本想買一輛自行車用于通勤，但現(xiàn)在有了各類共享單車，這個購買需求也就不復(fù)存在。

但另一方面，負(fù)面效應(yīng)也隨之而來。北京市民陳先生表達(dá)了對單車亂停放現(xiàn)象的擔(dān)憂。他表示自己的確看到一些共享單車占用人行道的情況，并且認(rèn)為，車輛應(yīng)該停放在指定區(qū)域，雖然會對自己造成一定不便，但還是“規(guī)范要緊”。而制定規(guī)范，則是政府的職責(zé)。

上海交通大學(xué)安泰經(jīng)管學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟(jì)系副研究員黃少卿指出，在談?wù)撜穆氊?zé)時，首先需要建立分析框架：一是可能存在的市場失靈狀況；二是針對這些狀況，政府如何介入處理；三是在政府也可能出現(xiàn)失靈的情況下，如何做得更好。

第一個“失靈”，是道路作為公共資源的分配問題。城市道路就像一個公共池塘，“魚”是有限的，但所有人都可以來打魚。短時間內(nèi)，大量共享單車進(jìn)入本就擁擠的城市道路，還不斷刺激新的交通需求產(chǎn)生，在缺乏適當(dāng)管理的背景下，它是否會成為城市擁堵的新來源？

黃少卿提出，在資源有限的情況下，政府可以進(jìn)行宏觀調(diào)控，讓市場競爭機(jī)制充分發(fā)揮作用。比如，此前專車數(shù)量逐步擴(kuò)大，政府采取數(shù)量管制、擁堵費(fèi)等價格控制等手段，來倒逼市場做出反饋，促成公共資源的合理分配。但同時也要注意，分配額度可能為權(quán)力尋租留下空間，需要設(shè)計合理機(jī)制——比如價格手段，以避免可能的政府失靈。

同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授諸大建認(rèn)為，造成空間資源有限這一困境的根本原因，是城市還未適應(yīng)自行車社會。無論宏觀層面的城市規(guī)劃，還是微觀層面的道路設(shè)計、停車擺放、管理機(jī)制，都沒有為大量公共自行車到來做好準(zhǔn)備，政府提供的公共空間資源仍然不足。

那么，如何共建一個單車友好城市，是否可以從現(xiàn)在開始，做一個自行車發(fā)展的十年、二十年規(guī)劃？沒有空間，現(xiàn)在地鐵站附近有許多無人認(rèn)領(lǐng)的老舊自行車，是不是可以清理騰出地方？沒有管理，是不是可以設(shè)計政府、企業(yè)、用戶、金融機(jī)構(gòu)四位一體的政策機(jī)制，找到交集，實現(xiàn)精細(xì)化管理？諸大建指出，以上種種，都是城市管理者需要主動考慮的方向。

第二個 “失靈”，是押金使用問題。根據(jù)移動應(yīng)用分析平臺App Annie的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年11月，摩拜單車月活躍用戶量已達(dá)512萬，其押金為每人299元，每月活躍用戶押金總額超過了15億元。

同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院副教授劉春彥稱，押金“一對多”的特點(diǎn)、龐大的用戶基數(shù)、不自動退回（需要2～7個工作日才能到賬）的規(guī)則，無形中形成了巨大的“資金池”。即便單車企業(yè)們承諾，?？畲嫒脬y行、支付寶等第三方支付平臺，而不作他用，也會產(chǎn)生十分可觀的利息。因此押金自然帶有了金融屬性，存在相應(yīng)的監(jiān)管漏洞。

第三個“失靈”，是信息安全問題。黃少卿指出，通過GPS定位、移動端支付支撐的共享單車服務(wù)，會產(chǎn)生海量信息，如家庭住址、公司地址，日?；顒勇肪€等。當(dāng)這些信息被平臺公司得到后，如果使用與處理不當(dāng)，會形成對個人隱私的侵犯。特別是，在“客戶不提供信息，企業(yè)無法提供服務(wù)”的前提下，個人與企業(yè)間的談判地位不對等，更需要政府作為代理人來介入。

他認(rèn)為，押金去向與隱私保護(hù)都屬于信息監(jiān)管與合理披露的范疇。首先，要對信息進(jìn)行清晰劃分：個人隱私、商業(yè)機(jī)密信息受保護(hù)，但公共信息應(yīng)及時向公眾及政府披露告知；如民眾關(guān)心的資金流向，以及對城市管理有益的信息。

其次，政府需要明確，自身對這些信息進(jìn)行管理的必要性?！叭绻畔?dǎo)致市場失靈，也會導(dǎo)致政府失靈”，若金融公司不披露信息，政府無從知道資金去向，更別提進(jìn)行資產(chǎn)監(jiān)督與管理。因此，最后落實到措施上，要回到源頭，通過立法給政府賦權(quán)，明確政府對哪些信息有監(jiān)管權(quán)。否則，在信息的監(jiān)管和使用上，也會遇到很多麻煩與障礙。

第四個“失靈”，是公司財產(chǎn)的安全保護(hù)問題。現(xiàn)在每天有大量共享自行車被人為拆損、丟棄。黃少卿認(rèn)為，共享單車企業(yè)本質(zhì)上是租賃公司，財產(chǎn)必然會經(jīng)過轉(zhuǎn)手，雖然有定位系統(tǒng)來監(jiān)控，但仍難以保證財產(chǎn)權(quán)得到有效保護(hù)。共享單車雖是“別人的車”，但大量財產(chǎn)損壞，是一系列機(jī)制在起作用，不能簡單訴諸道德。許多發(fā)達(dá)國家，早年公共自行車也被大量涂抹破壞。市場本身不能完全解決問題，還需要政府在法律、機(jī)制上作出規(guī)定，制定好游戲規(guī)則。

第五個“失靈”，是上游企業(yè)的負(fù)外部性影響問題。黃少卿認(rèn)為，這一點(diǎn)可能并不嚴(yán)重，但值得關(guān)注。如今自行車的生產(chǎn)模式已發(fā)生變化，以前是供需對等，現(xiàn)在是集中采購、集中處理、集中生產(chǎn)，前期要投入大量固定資產(chǎn)。如果共享單車企業(yè)某一天認(rèn)為，市場飽和，不再采購生產(chǎn)，或進(jìn)行壓價；而私人自行車的需求又已大幅減少，上游企業(yè)的產(chǎn)品可能就會壓在倉庫。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，這被稱為“敲竹杠”或“套牢”，也是市場失靈的一種表現(xiàn)?？赡芤残枰槿牍芾怼?/p>

最后，政府的監(jiān)管不作為，也可能是一種“失靈”。城市管理者覺得沒有把握，就觀察、拖延，不斷地進(jìn)行專家論證，但民眾會覺得，沒有緩解市場失靈的因素。實際上，沒有讓市場表現(xiàn)得更好，就是政府失靈的表現(xiàn)，會造成民眾對公共管理的不滿。最終還是政府承擔(dān)后果。因此，在共享單車問題上，政府的態(tài)度應(yīng)該要更積極主動。

（三）政府應(yīng)盡快出臺管理辦法，明確什么不能做

如果共享單車像網(wǎng)約車一樣在法律“真空”領(lǐng)域就是時間早晚的問題。據(jù)共享單車服務(wù)企業(yè)的內(nèi)部人士稱，日前上海市交通委已經(jīng)邀請摩拜單車、優(yōu)拜單車、ofo 等召開了相關(guān)會議。

前不久，武漢市政協(xié)委員鄺遠(yuǎn)平也在武漢市“兩會”上建議，隨著互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟(jì)崛起，政府部門應(yīng)主動成為規(guī)則制定者，而非被動管理方。破解共享單車管理無序難題，應(yīng)盡快完善制度，盡快出臺關(guān)于共享單車的管理辦法，引導(dǎo)共享單車行業(yè)健康有序發(fā)展。

金卡（深圳）律師事務(wù)所主任律師張興彬認(rèn)為，城管可以對亂停亂放的單車進(jìn)行臨時管制，但問題的關(guān)鍵在于管制時間和管制措施。對于共享單車，張興彬建議，作為城市管理者不應(yīng)該簡單地把單車封存在倉庫里面，“要用疏而不是堵的辦法，和相關(guān)單位、企業(yè)之間進(jìn)行更好的對接，不相互推諉，制訂出更有序的管理辦法和措施，讓這些共享單車公共資源流動，充分利用起來?！?/p>

中國自行車協(xié)會理事長馬中超說，共享單車發(fā)展得太快，是行業(yè)和政府管理部門始料未及的。平臺在擴(kuò)張初期往往忽視管理，等造成后果再治理成本就太大了。他認(rèn)為，行業(yè)應(yīng)直面問題主動與政府管理部門互動，找到規(guī)范方面的保障途徑。

城市交通專家徐康明認(rèn)為，目前共享單車的發(fā)展還處于快速擴(kuò)張階段，由于沒有相關(guān)規(guī)章可依，政府和企業(yè)的應(yīng)對有些滯后。

徐康明表示，政府和企業(yè)應(yīng)共同合作，采用負(fù)面清單的模式完善與共享單車有關(guān)的規(guī)章?！柏?fù)面清單就是規(guī)定哪些事情不能做，目前至少有五點(diǎn)需要關(guān)是騎車人，哪些人群不能騎；第三是車況問題，什么樣的車輛不能繼續(xù)使用；第四是押金，不能被挪做哪些使用；第五是用戶信息，信息不得泄露。”

他指出，一方面，希望政府出臺相關(guān)規(guī)范的同時，也能劃出一片專門的停車區(qū)域，諸如在上海，當(dāng)?shù)卦黾恿嗽S多停車點(diǎn)，一些收費(fèi)停車點(diǎn)也向共享單車開放。

另一方面，作為企業(yè)，他們出臺相關(guān)措施，諸如制定用戶信用評級，并獎勵用戶舉報違規(guī)停車等不合理用車行為。同時，針對爭議較多的地鐵口車輛停放問題，他們也加強(qiáng)與政府方面的溝通。諸如在不太歡迎自行車的北京西站，通過溝通，當(dāng)?shù)毓芾矸綍y停放的車輛收集，他們再去回收。

“再者，希望用戶文明停放車輛?！彼赋?，在勸導(dǎo)用戶文明停車上，企業(yè)出臺了相關(guān)措施鼓勵用戶規(guī)范用車。此外，更現(xiàn)實的是，仍需要一些好的范例以及足夠的停車位置。

其實從全世界范圍內(nèi)的公共自行車項目來看，無論是在法國、德國還是西班牙，基本都有政府深度參與的身影，“共享單車”本來就不是一個指望靠普通民眾回報的創(chuàng)業(yè)項目。帶有“公益”屬性的它需要政府和企業(yè)的雙管齊下，共同合作。政府通過政策的引導(dǎo)，企業(yè)通過合理的運(yùn)營，才能建立起一個良性的共享單車生態(tài)圈。

（四）城市管理要擁抱新生事物，管理方式要適應(yīng)共享經(jīng)濟(jì)的模式

現(xiàn)代城市是一個動態(tài)的平衡體，一夜之間突然冒出來成千上萬輛單車，必然要給市容環(huán)境和交通秩序造成較大沖擊。

共享單車伴隨并借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)運(yùn)而生，與傳統(tǒng)的公共自行車相比，除了款式更為時尚外，不用固定的停車樁，采用手機(jī)掃描開鎖、落鎖結(jié)費(fèi)的方式，用車還車更為方便，免去了公共自行車在高峰期無車可用或無法還車之虞，這是其受到市民特別是年輕人追捧的最主要原因。

任何新生事物不可能是完美的。方便與有序往往是一對矛盾，兩者很難兼顧。由于沒有固定的借還車地點(diǎn)，無序停放甚至占用盲道、擠占公共自行車樁位等成為較普遍的現(xiàn)象，給市容環(huán)境和秩序帶來的影響不容小覷，這也是共享單車為人詬病之處。要有效解決這一問題，固然需要用車者的自覺，增強(qiáng)文明用車意識，需要投放企業(yè)尋求技術(shù)上的突破，有效約束用車者的行為，但更需要城市管理者積極應(yīng)對，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范管理。

針對共享單車的“長驅(qū)直入”，作為城市管理者需要面對和解決的，并非只有無序停放之類的問題，如何加強(qiáng)對投放企業(yè)以及整個行業(yè)的監(jiān)管更為重要。共享單車進(jìn)入時間短，發(fā)展速度快，相應(yīng)的管理沒有同步跟上，目前總體上處于放任自流的狀態(tài)。如何加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)和調(diào)控，確保這一新興行業(yè)的有序發(fā)展？如何加強(qiáng)對進(jìn)入企業(yè)資質(zhì)的審核把關(guān)，避免魚目混珠、惡性競爭？如何加強(qiáng)對企業(yè)的日常監(jiān)管，規(guī)范其經(jīng)營行為，最大限度地減少或避免對城市管理帶來的負(fù)面影響？諸如此類的問題考驗著城市管理者的智慧。盡快明確責(zé)任部門，落實管理責(zé)任，填補(bǔ)管理空白，已成當(dāng)務(wù)之急。

首先，城市管理部門要創(chuàng)新管理方法，實行堵疏結(jié)合，在治理亂停亂放的同時，也要因地制宜為共享單車停放提供更有利的條件；其次，單車企業(yè)要加強(qiáng)行業(yè)自律，自覺遵守市場規(guī)則和城市相關(guān)管理規(guī)定，提升自身管理能力和服務(wù)水平，維護(hù)好共享單車的運(yùn)行秩序，切實做到合理投放、有序停放，便民不擾民；此外，市民也要增強(qiáng)文明意識和社會公德意識，用心呵護(hù)好共享單車，使用共享單車時要遵守城市管理秩序，不妨礙交通，不影響他人通行，不占用或破壞公物。這樣才能形成良性互動的強(qiáng)大合力，使共享單車跑得更遠(yuǎn)，騎得更順，真正實現(xiàn)共享共贏。

此外，共享單車的出現(xiàn)使原本“一家獨(dú)大”的公共自行車面臨很大的沖擊，管理部門將如何應(yīng)對，人們同樣拭目以待。雖然，一個是政府行為，一個是企業(yè)行為，兩者的運(yùn)營模式有很大的不同，但在推行綠色出行、解決城市交通“最后一公里”和服務(wù)市民方面，所起的作用和效果是相似的。從某種意義上說，共享單車是市場的力量參與到了公共服務(wù)中來，做了政府原本在做的事情。這無疑是一件好事，使得服務(wù)資源更加豐富，市民擁有更大的選擇權(quán)，也可以減輕政府在投入方面的壓力。

為此，在發(fā)展公共自行車方面，有必要調(diào)整思路，重新定位。一方面要適當(dāng)收縮戰(zhàn)線，把更多的空間讓渡給企業(yè)，發(fā)揮市場的力量為我所用；另一方面要進(jìn)一步明確服務(wù)的對象，做到精準(zhǔn)發(fā)力，并不斷提升服務(wù)的質(zhì)量和檔次。公共自行車只有實現(xiàn)與共享單車的錯位發(fā)展、互補(bǔ)發(fā)展，才能走得更遠(yuǎn)。否則，如果無視共享單車迅猛發(fā)展的態(tài)勢，無視“野蠻人入侵”的現(xiàn)實，固守原先的理念和思路不放，我行我素，按部就班，以不變應(yīng)萬變，甚至盲目擴(kuò)張，則很有可能在競爭中敗下陣來，造成公共服務(wù)資源的浪費(fèi)與損失。

“現(xiàn)在遇到的問題是傳統(tǒng)的管理模式正在跟共享單車這一新生事物發(fā)生沖突。我認(rèn)為當(dāng)前政府部門要做的是明確法規(guī)：一是任何人都不能私自扣留共享單車；二是有損壞的單車要及時進(jìn)行修理；三是城市管理要擁抱新生事物，管理方式要適應(yīng)共享經(jīng)濟(jì)的模式?！眹鴦?wù)院參事、中國城市科學(xué)研究會理事長、住建部原副部長仇保興說。