中泰鐵路合作的結構性瓶頸與應對方略

近年來，在高鐵走出去的背景下，鐵路合作逐漸成為中泰雙邊合作的重要內容。然而，在美日等大國介入、泰方對互利共贏合作前景缺乏預期、泰國政治保守化等多重因素影響下，中泰鐵路合作遭遇結構性瓶頸，可謂一波三折。面對此種情形，中泰雙方應加強高層溝通以及商界、學術界的交流互動，同時以喜聞樂見的方式向泰國民眾宣傳中泰鐵路合作的重要性、必要性和可行性，從而形成自下而上的建設訴求。

作為“一帶一路”建設的代表性項目，中泰鐵路合作不僅對中泰兩國具有重要現實意義，而且將在中國—中南半島國際經濟走廊建設中發(fā)揮樞紐作用，成為次區(qū)域社會經濟發(fā)展與雙多邊合作的重要戰(zhàn)略契機。不過，中泰鐵路合作進展并不順利，面臨明顯的結構性瓶頸，有待創(chuàng)新合作思路與工作模式。

中泰鐵路合作進程一波三折

泰國全境現有4400多公里鐵路，但除了曼谷地區(qū)擁有80多公里的標準軌復線電氣化鐵路外，其余的基本都是建于19世紀晚期到20世紀中期的米軌單線非電氣化鐵路。目前來看，從鐵路布局到軌道寬度，再到設計標準，都已經難以適應現代軌道交通的發(fā)展需要，不僅列車時速通常不足50公里/小時，部分路段甚至低于15公里/小時，而且鐵路事故頻發(fā)，嚴重影響交通運輸安全。

對于改善交通基礎設施的必要性與重要性，泰國歷屆政府均有共識，并曾多次提出鐵路系統的改造規(guī)劃，但在資金缺口與技術難題等不利因素影響下始終未能付諸實施。近年來，隨著區(qū)域合作特別是基礎設施互聯互通的深化發(fā)展，引入外力推動國內交通基礎設施建設，開始成為泰國政府的重要選擇。

2013年10月，中泰雙方達成“大米換高鐵”合作意向，從而有效拓展了互利共贏的發(fā)展思路。盡管在2014年政變后，英拉政府力推的“大米換高鐵”項目因政治原因被迫中止，但中泰鐵路合作卻在雙方共同努力下得到深化發(fā)展。2014年12月，中泰兩國政府簽署《中泰鐵路合作諒解備忘錄》，從而使聯通中老泰三國的“泛亞鐵路”中線建設提上了議事日程。

然而，中泰鐵路合作的落實過程并不順利。中泰雙方就項目設計、融資貸款、成本測算等事項進行了長達一年的反復磋商，但始終未能達成共識，開工時間也從2015年順延到2016年。2015年12月，中泰雙方簽署了政府間的鐵路合作框架文件，并舉行了項目啟動儀式，但卻未能在此基礎上簽訂正式的項目合同。

2016年3月，巴育政府宣布將放棄以合資方式建設“廊開—呵叻—曼谷—瑪達普”的845公里中高速鐵路項目，轉而采用獨資方式建設“曼谷—呵叻”的250公里高鐵項目，從而使中泰鐵路合作再次橫生枝節(jié)。同年12月，中泰雙方經過反復磋商后宣布，將于2017年初正式啟動“曼谷—呵叻”高鐵項目的首期工程，并計劃將高鐵線路進一步延伸至泰老邊境的廊開府，從而與中老鐵路接軌，使之成為聯通中國—中南半島國際經濟走廊的主干線。

目前來看，盡管中泰鐵路合作再次取得重要進展，但其發(fā)展前景卻并不樂觀。2017年2月，泰方宣布“曼谷—呵叻”高鐵項目的首期工程——總長3.5公里的測試路段將延期開工，這一事件再次表明，中泰鐵路合作尚未達成全面共識，有待進一步溝通與協調。

中泰鐵路合作面臨結構性瓶頸

中泰鐵路合作之所以“好事多磨”，從表面來看是雙方在項目造價和貸款利率等細節(jié)上存在分歧，特別是泰方試圖爭取更有利的合作條件，但事實上在泰方搖擺不定和錙銖必較的行為背后，存在更深層的結構性難題，并將在很大程度上影響中泰關系的深化發(fā)展。具體來看，主要表現在以下方面。

一、在地區(qū)層面，中泰戰(zhàn)略合作面臨美日等國地緣競爭壓力

中泰鐵路合作具有重要的地緣戰(zhàn)略價值。通過中老泰鐵路的互聯互通，可促進中南半島經濟與中國西南經濟的進一步融合，從而擴大市場規(guī)模，增進客貨運輸能力，提高沿線地區(qū)經濟開發(fā)效率，推動中國—中南半島國際經濟走廊的建設進程，并打通中國進入印度洋的中南半島陸路大通道。因此，美日等國出于地緣政治考慮，對中泰鐵路合作普遍采取消極立場。

對美國而言，泰美軍事同盟關系是其保持對太平洋與印度洋交接地帶有效管控，并在亞太地區(qū)保持對華戰(zhàn)略包圍的重要錨點。2014年泰國政變后，美國一方面高舉“民主”與“人權”大旗施壓，結果引起巴育政府強烈不滿，另一方面卻堅持舉行美泰“金色眼鏡蛇”聯合軍演，避免因政治立場影響美泰軍事同盟關系，防范其提升對華安全合作。在美國看來，中泰鐵路合作不僅會進一步加強中泰經貿關系，而且將為中國“西進”印度洋創(chuàng)造有利條件，可能成為瓦解美國對華戰(zhàn)略包圍的突破口，因此成為美國的重點防范對象。

相較于美國在安全領域的利益訴求，日本對中泰鐵路合作的利益關切更多地集中在經貿領域。近年來，日本一直在中南半島積極推進“南部經濟走廊”建設，試圖依托米軌鐵路—日資企業(yè)集群，構建聯通東亞與印度洋的“緬甸仰光—土瓦（深水港）—泰國曼谷—柬埔寨金邊—越南胡志明市”的東西向經濟走廊，從而進一步強化日資企業(yè)在中南半島經濟發(fā)展中的主導地位與話語權。在日本看來，中泰鐵路合作將會有力推動南北向的“中國—中南半島國際經濟走廊”建設，從而對日本主導的“南部經濟走廊”形成替代效應。

作為東南亞地區(qū)唯一的非殖民地國家，泰國在國家戰(zhàn)略決策上保持著很高的自主性和獨立性，因此美日等國難以通過直接施壓的方式阻礙中泰鐵路合作，但是，美日等國通過長期的交流合作，在泰國軍政官產學各界都培養(yǎng)了為數不少的親美派和親日派力量，從而為掣肘泰國戰(zhàn)略決策提供了重要手段。近年來，由于受到親西方勢力誤導，泰國各界對中泰鐵路合作安全性、合理性、可行性、有效性等的質疑不絕于耳，特別是以泰國交通部中高層親日派官僚為代表的“米軌方案”支持者，更是在很大程度上直接影響到中泰鐵路合作的協調與磋商。

二、在雙邊層面，泰國對互利共贏的合作前景缺乏穩(wěn)定預期

作為大規(guī)模的交通基礎設施項目，鐵路建設存在“投資大、見效慢、收益低”的負面因素，而且隨著建設標準上升，相關負面因素還會表現得更為明顯。因此，從泰國英拉政府提出“大米換高鐵”計劃開始，泰國就一直存在鐵路建設規(guī)劃的方案爭議。

近年來，泰國各界討論的鐵路建設規(guī)劃主要涉及三種方案。一是在現有米軌鐵路網基礎上，進行翻修、改造和興建，形成覆蓋全國、聯通周邊的米軌復線鐵路網；二是采用中國資金和技術，興建中高速的標準軌復線鐵路網，以取代原有的米軌鐵路網，有效滿足國內和跨境的客貨運輸需求；三是在翻修和改建原有米軌復線鐵路網以提高貨運效率的同時，興建高鐵線以滿足客運需求。

從“成本—收益”來看，第一種方案能有效利用現有資源，建設成本較低，因此深得泰國保守派的認可與支持，但在提升運輸能力方面相對有限，而且很難與中國的標準軌鐵路網進行無縫對接，將會在一定程度上影響中長期的地區(qū)產業(yè)結構調整。不過，由于“米軌方案”很大程度上契合日本的“南部經濟走廊”建設需要，故而得到泰國親日派的極力支持與鼓吹。

第二種方案從中長期來看，將有助于全面提升泰國內客貨運輸能力，徹底解決交通運輸瓶頸問題，并能通過鐵路網的無縫對接，有效融合中國大市場。但在短期內，由于要另起爐灶構建新的鐵路網，從而使泰國必須進行持續(xù)的大規(guī)?；ㄍ顿Y，從而對其近年來日益緊張的國家財政形成沉重壓力。此外，中南半島各國基本都采用米軌，如果泰國改用標準軌，將會在一定程度上影響其與周邊國家的互聯互通，延緩其成為中南半島交通運輸樞紐的發(fā)展目標。因此，不少泰國保守派基于前國王普密蓬倡導的“適足經濟”發(fā)展理念，質疑“標準軌方案”并不適合泰國國情與地區(qū)發(fā)展現狀。

第三種方案具有較強的靈活性，一方面通過成本較低的米軌翻修改建，滿足貨運和底層民眾廉價甚至免費出行的需求；另一方面通過聯通國內主要城市的高鐵建設，滿足中上層民眾日益增長的快捷出行的需求。不過，由于高鐵建設的成本較高，再加上國內廉價航空與高速公路客運相對發(fā)達，使得不少泰國保守派對“米軌+高鐵”雙軌制方案的必要性提出質疑，認為短期內無須斥資興建高鐵。

對泰國政府而言，鐵路建設規(guī)劃的方案選擇在很大程度上取決于對外合作的前景預期，因為僅靠本土力量很難承擔“標準軌方案”或“雙軌制方案”建設成本。中國提出“一帶一路”倡議后，泰國政府曾寄予厚望。2014年11月，泰國總理巴育在北京參加APEC峰會時表示，希望借助“一帶一路”建設，“推進農業(yè)、鐵路合作，促進地區(qū)互聯互通”。[1]同年12月，巴育總理再次訪華，并重申將積極參與“一帶一路”建設，“深化鐵路、通信、旅游等領域合作，促進區(qū)域互聯互通”。[2]不過，隨著中國經濟呈現“L型”發(fā)展態(tài)勢，泰國各界在親西方勢力的誤導下，開始對中國是否還有意愿與能力推動互利共贏的雙多邊合作產生疑慮，并在很大程度上促使泰國政府于2016年初放棄了對中國最為有利的“標準軌方案”，轉而選擇相對保守的“雙軌制方案”。

2016年以來，巴育政府一方面在國內米軌翻修改建方面“小步快進”，相繼批準多個路段的米軌建設計劃，總投資超過2000億泰銖（約合400億元人民幣），從而為日本的“南部經濟走廊”建設提供了有利條件；另一方面在高鐵建設上待價而沽，并積極引入日本參與競爭，試圖構建日本—北部高鐵與中國—東北部高鐵的非對抗性競爭格局，以增強泰國的談判地位和議價能力，從而爭取更有利的合作條件。目前來看，泰國在對華合作方面缺乏信心的問題還在進一步發(fā)酵，并將在很大程度上影響中日雙方在中南半島的地緣博弈走勢。

三、在國內層面，泰國保守派與革新派分歧引發(fā)政治保守化的權力重構

1997年亞洲金融危機爆發(fā)，不僅使泰國社會經濟遭受重挫，而且引發(fā)各派力量圍繞國家發(fā)展模式重構的新一輪“權力—利益”博弈。[3]同時，由于20世紀90年代國家發(fā)展模式的歧路選擇，泰國錯失增量改革的有利時機，開始面臨存量改革難題，使得各派力量在改革的成本負擔與收益分配問題上產生嚴重分歧，引發(fā)“反他信”保守陣營與“挺他信”革新陣營的持續(xù)政治沖突。[4]

2014年政變后，泰國軍人集團與王室—保皇派的政治聯盟上臺，開始以強硬立場推動保守化的政治權力重構。盡管在巴育政府領導下，泰國于2016年經由全民公決通過了具有明顯保守主義特征的新憲法草案，并于2017年出臺了奉行“適足經濟”保守發(fā)展理念的“20年國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃”，從而在體制機制上為保守陣營的主導地位提供了有力保障。

然而，泰國政壇保守派與革新派之間的分歧并未得到有效彌合，反而潛流涌動，特別是2016年普密蓬國王過世，更是在很大程度上弱化了保守陣營的影響力與話語權，使得巴育政府將“還政于民”的期限一拖再拖，甚至可能順延至2018年，旨在盡可能鞏固有利于既得利益集團的“權力—利益”格局。

對保守陣營而言，中泰鐵路合作具有難以取舍的兩面性。一方面，作為重大交通基礎設施建設，中泰鐵路合作將對泰國的社會經濟發(fā)展產生積極影響，不僅能有效提升首都曼谷的經濟輻射能力，促進電商、物流、旅游、地產、金融等行業(yè)發(fā)展，而且能切實改善東北地區(qū)的交通條件與投資環(huán)境，依托中國市場促進沿邊地區(qū)的經濟開發(fā)。這在很大程度上將有助于泰國從存量改革轉變?yōu)樵隽扛母铮瑥亩鵀榫徍蜕鐣軇?chuàng)造有利條件，因此受到巴育政府的高度關注。

但另一方面，中泰鐵路合作的成本分攤與收益分配，很難在各派利益集團間保持平衡，從而導致不同利益集團對中泰鐵路合作的態(tài)度可能并不一致。更重要的是，相較于保守陣營的既得利益集團，革新陣營的新興利益集團更有活力，也更容易在中泰鐵路合作中拔得頭籌，從而在雙方權力博弈中對保守陣營形成不利影響。因此，保守陣營對中泰鐵路合作表現得患得患失，難以形成共識。

應對結構性瓶頸的基本方略

針對中泰鐵路合作面臨的結構性瓶頸，有必要改進現有以項目為導向的合作思路和著眼于政府間磋商的工作模式，積極開拓中泰鐵路合作的新思路與新模式。具體來看，主要有以下方面。

首先，進一步增進中泰商界與學術界的交流互動，并以政府項目委托方式，圍繞中泰鐵路合作開展全方位、多層次、寬領域的可行性研究。

一方面，立足于中國“十三五”規(guī)劃與泰國“20年國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃”的政策對接，充分挖掘中泰鐵路合作的外溢效應，共同設計以鐵路建設為中心，以產業(yè)轉移與崗位增設為目標，以可持續(xù)發(fā)展為前提，以兼顧各方權益為基礎的中泰鐵路合作藍圖。

另一方面，充分評估潛在的項目風險，明確雙方責任，并提出合理解決預案，形成“風險共擔、適度讓利”的合作安排，既要保證中泰雙方的中長期收益，也要照顧泰方對短期收益的迫切訴求。

通過可行性研究，不僅有助于增進中泰雙方對互利共贏合作的理解與認知，而且有利于爭取和維護泰國精英階層的友華力量，切實增強有利于中泰合作的決策影響力與社會話語權。

其次，進一步拓寬中泰高層的溝通渠道，努力減少決策信息在逐級傳遞過程中的衰減和偏差，切實提高對泰工作反饋的及時性、準確性與有效性。

中泰鐵路合作具有重要戰(zhàn)略意義，牽動各方權益，因此在美日等西方勢力攪局和泰國國內權力博弈加劇的大背景下，很容易引起泰方決策層的諸多顧慮。加強高層溝通，不僅有助于增信釋疑，而且有助于開闊視野和思路，通過頂層設計解決“一帶一路”建設在具體工作中面臨的現實難題，以產生高屋建瓴的效果，切實推進項目落實，避免非核心利益分歧影響戰(zhàn)略大局。

再次，進一步加強對泰國民眾的宣傳力度，以其喜聞樂見的方式，推介中泰鐵路合作的重要性、必要性與可行性，從而對親西方勢力形成反制，促進自下而上的建設訴求。

作為面向大眾的交通基礎設施，能否得到民眾理解與認可，將在很大程度上影響中泰鐵路合作的可持續(xù)發(fā)展。從目前來看，泰國社會對中泰鐵路合作的接受度相對有限，很重要的原因在于缺乏基礎信息與直觀感受，再加上泰國親西方勢力的歪曲和誤導，使得泰國中下層民眾很難在理性客觀的基礎上做出積極選擇。通過有針對性的宣傳推介，將有助于爭取民意支持，從而為中泰鐵路合作的進一步磋商提供良好的輿論氛圍。

（作者系中國社會科學院亞太與全球研究院副研究員）

（責任編輯：張凱）

[1] 《習近平會見泰國總理巴育》，新華網，2014年11月9日，http：//news.xinhuanet.com/world/2014-11/09/c_1113175705.htm

[2] 《習近平會見泰國總理巴育》，新華網，2014年12月23日，http：//news.xinhuanet.com/world/2014-12/23/c_1113751588.htm

[3] 周方冶：《20 世紀中后期以來泰國發(fā)展模式變革的進程、路徑與前景》，載《東南亞研究》，2015年第5期，第21-23頁。

[4] 周方冶：《泰國政治權力結構調整的動力、路徑與困境》，載《東南亞研究》，2011年第2期，第71-74頁。