包容性發(fā)展下政府績效評估的困境及改革路徑

劉濤　閆彩霞

摘要：針對中國傳統(tǒng)政府績效評估不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題，對包容性發(fā)展的發(fā)展理念和發(fā)展方式進(jìn)行分析。研究認(rèn)為，應(yīng)對傳統(tǒng)政府績效評估中的經(jīng)濟(jì)增長速度與增長數(shù)量等指標(biāo)進(jìn)行改革和調(diào)整；用包容性發(fā)展精神價(jià)值取代傳統(tǒng)評估價(jià)值理念，彰顯績效評估人本性、公正性、發(fā)展性與民主性以消解評估困境；用包容性發(fā)展精神引領(lǐng)轉(zhuǎn)變評估理念、創(chuàng)新評估體制機(jī)制以及踐行包容性發(fā)展戰(zhàn)略，深化推進(jìn)政府績效評估改革與完善，不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展包容性。

關(guān)鍵詞：包容性發(fā)展；政府績效評估；改革；治道路徑

黨的十八大以來，黨中央多次強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，改革績效管理。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，積極適應(yīng)新常態(tài)，必須統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，打造以人為本的包容性發(fā)展。當(dāng)前中國許多地方政府績效考核仍然十分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長速度和增長數(shù)量的決定性作用，甚至是唯經(jīng)濟(jì)決定論。這種長期唯經(jīng)濟(jì)指標(biāo)或者以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為重心的評估模式呈現(xiàn)出非持續(xù)性和非協(xié)調(diào)性特征，不利于經(jīng)濟(jì)社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，必然對其深化改革。黨的十八屆三中全會明確指出：“要嚴(yán)格績效管理，突出責(zé)任落實(shí)，確保權(quán)責(zé)一致?！边@是對政府績效改革做出的具體部署，推進(jìn)這一改革必須打破傳統(tǒng)評估模式，尤其是堅(jiān)持包容性發(fā)展的價(jià)值與理念，建構(gòu)一種新型高效的評估體制。

一、包容性發(fā)展的戰(zhàn)略地位及其精神內(nèi)涵

以習(xí)近平總書記為核心的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人曾明確指出要用包容性發(fā)展代替經(jīng)濟(jì)增長主義，并逐漸成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略思維。在金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第六次會晤大會上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)我們要調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)更包容性發(fā)展。李克強(qiáng)總理在第24屆世界經(jīng)濟(jì)論壇非洲峰會上也指出包容性發(fā)展已成為世界普遍認(rèn)同的發(fā)展理念，一國之內(nèi)實(shí)現(xiàn)就業(yè)、公平和平衡發(fā)展是包容性發(fā)展，國家和地區(qū)之間平衡發(fā)展也是包容性發(fā)展。包容性發(fā)展與科學(xué)發(fā)展觀一脈相承，內(nèi)在統(tǒng)一，凝聚了幾代黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體的艱辛探索。當(dāng)前，中國正處于經(jīng)濟(jì)社會急劇轉(zhuǎn)型期，走包容性發(fā)展道路顯得尤為迫切與重要，必須深刻把握其精神蘊(yùn)涵，特別是在發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展理念、發(fā)展方式、發(fā)展機(jī)制等方面要體現(xiàn)發(fā)展的“包容性”。

第一，從目標(biāo)上看，包容性發(fā)展體現(xiàn)了以人為本的發(fā)展目標(biāo)，堅(jiān)持一切發(fā)展為了人?！鞍菪园l(fā)展突出社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的在于以人為本?！薄八顷P(guān)系到人本發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展以及和諧持續(xù)發(fā)展的新戰(zhàn)略，基本要義在于讓每個(gè)人擁有自由平等的發(fā)展機(jī)會，讓最大多數(shù)人共享改革發(fā)展的成果。”從世界范圍看，包容性發(fā)展就是要使全球化、區(qū)域化、經(jīng)濟(jì)一體化帶來的利益和好處，惠及所有國家，使經(jīng)濟(jì)增長所產(chǎn)生的效益和財(cái)富，惠及所有人群，特別是要惠及弱勢群體和欠發(fā)達(dá)國家。從中國發(fā)展看，包容性發(fā)展就是要使經(jīng)濟(jì)發(fā)展回歸以人為本的發(fā)展本意，其目的不是單純追求GDP的增長，而是使經(jīng)濟(jì)的增長和社會的進(jìn)步以及人民生活的改善實(shí)現(xiàn)同步進(jìn)行，并且追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。“包容性發(fā)展把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式與改善民生聯(lián)系起來，進(jìn)一步明確了轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)是以人為本，而衡量轉(zhuǎn)變發(fā)展方式成功不成功、成效大小的一個(gè)根本標(biāo)準(zhǔn)就是看民生保障和改善的狀況?！薄瓣P(guān)心群眾生產(chǎn)生活，是堅(jiān)持以人為本的必然要求，也是促進(jìn)社會和諧的必然要求?！卑菪园l(fā)展將社會發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展放到同等重要甚至更為重要的地位，要求大力推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)，強(qiáng)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)與改善民生的內(nèi)在關(guān)系。這種內(nèi)在關(guān)系以解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題為著力點(diǎn)，把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為發(fā)展宗旨。

第二，從理念上看，包容性發(fā)展打造了公平正義的發(fā)展理念，堅(jiān)持一切發(fā)展成果由人民共享?！鞍菪园l(fā)展實(shí)質(zhì)上是一種在經(jīng)濟(jì)增長過程中通過倡導(dǎo)和保證機(jī)會平等使增長成果能廣泛惠及所有民眾的發(fā)展理念和理論體系?！彼c傳統(tǒng)狹隘性發(fā)展的重要區(qū)別在于將公平正義作為自己的發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)發(fā)展的公平性、公正性和共享性?！肮叫允侵干鐣娫趯?shí)現(xiàn)自己的人生價(jià)值方面機(jī)會均等；公正性是指社會公正，表現(xiàn)為公共政策的合理性和公共權(quán)力運(yùn)行的合法性，目的是實(shí)現(xiàn)社會正義；共享性是指社會公眾都能平等地享受到經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的成果?！卑菪园l(fā)展不僅強(qiáng)調(diào)發(fā)展機(jī)會的公平正義、發(fā)展過程的公平正義，而且強(qiáng)調(diào)發(fā)展結(jié)果的公平正義。胡錦濤同志指出：“實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展要堅(jiān)持社會公平正義，著力促進(jìn)人人平等獲得發(fā)展機(jī)會，不斷消除人民參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果方面的障礙；堅(jiān)持以人為本，著力保障和改善民生，努力做到發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享?！钡牵袌鼋?jīng)濟(jì)體制下，在收入分配過程中，由于各種制度性因素、體制性因素和結(jié)構(gòu)性因素的存在，導(dǎo)致發(fā)展成果的普惠性和共享性程度較低，與公平正義的社會主義制度首要價(jià)值相背離。包容性發(fā)展要求加大對初次分配和再分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)工資增長與勞動生產(chǎn)率提高同步、居民收入增長與經(jīng)濟(jì)增長同步，從而確保發(fā)展的普惠共享性，實(shí)現(xiàn)社會公平正義。

第三，從主體上看，包容性發(fā)展建構(gòu)了共同參與的治理機(jī)制，堅(jiān)持一切發(fā)展依靠人民群眾。在發(fā)展主體上，包容性發(fā)展強(qiáng)調(diào)主體的多元性，摒棄傳統(tǒng)發(fā)展主體的單一性思維。傳統(tǒng)發(fā)展認(rèn)為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、推動社會進(jìn)步更多是政府的職責(zé)，與社會民眾和社會群團(tuán)組織并無多大關(guān)系。這一方面容易導(dǎo)致政府權(quán)力過大及腐化，另一方面也容易致使政府責(zé)任的超載、行為失效?！耙话阏J(rèn)為，一個(gè)體現(xiàn)并促進(jìn)公平、效率和合作的良好的社會治理模式，應(yīng)包括3種激勵(lì)機(jī)制，即政府機(jī)制（體現(xiàn)公平與正義）、市場機(jī)制（體現(xiàn)競爭與效率）和社會機(jī)制（體現(xiàn)信任與合作）。”包容性發(fā)展倡導(dǎo)3種機(jī)制共同發(fā)展，相互作用，“尤其要更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用”。西方發(fā)達(dá)國家興起的新公共管理與新公共服務(wù)運(yùn)動也證明，不僅市場會失靈，而且政府也會失靈，即經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要政府、市場、公民社會三者相互信任，通力合作。包容性發(fā)展強(qiáng)調(diào)社會主體不僅有權(quán)參與發(fā)展目標(biāo)的設(shè)計(jì)和制定，而且有權(quán)參與發(fā)展政策貫徹落實(shí)的監(jiān)督與管理，還有權(quán)參與發(fā)展成果的考核、分配與處理。三者在共同治理中各司其職，政府保障社會公平與正義，解放與增強(qiáng)社會活力、動力；市場社會主體實(shí)現(xiàn)信任、合作、競爭、效率價(jià)值。

第四，從過程方式看，包容性發(fā)展確立了全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展路徑方式，堅(jiān)持一切發(fā)展長治久安。“包容性發(fā)展重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但這種發(fā)展一定是一種全面協(xié)調(diào)的發(fā)展，而不僅僅局限在經(jīng)濟(jì)增長之上?！彼鼜?qiáng)調(diào)推進(jìn)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，并將其貫穿到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全過程和各個(gè)領(lǐng)域。它與“科學(xué)發(fā)展觀”“和諧社會”等創(chuàng)新理念是一脈相承的，也是推動科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會和諧的內(nèi)在要求，并以實(shí)現(xiàn)人的自由全面發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。一方面，包容性發(fā)展強(qiáng)調(diào)發(fā)展的全面性。從個(gè)人角度看，不僅注重人的物質(zhì)層面的發(fā)展，而且更加重視人的精神層面和文化層面的發(fā)展。從社會角度看，包容性發(fā)展強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等各方面的發(fā)展。另一方面，與傳統(tǒng)發(fā)展模式呈現(xiàn)的不協(xié)調(diào)、不連貫、不平衡特征不同，包容性發(fā)展強(qiáng)調(diào)發(fā)展的協(xié)調(diào)性，即經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)、區(qū)域發(fā)展相協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)發(fā)展相協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人的發(fā)展以及與生態(tài)環(huán)境發(fā)展相協(xié)調(diào)。再一方面，包容性發(fā)展強(qiáng)調(diào)發(fā)展的可持續(xù)性?！鞍菪园l(fā)展要求將經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展融入可持續(xù)發(fā)展之中”，它不僅注重發(fā)展的當(dāng)前效應(yīng)，而且注重發(fā)展的長遠(yuǎn)、持久效應(yīng)，并將長遠(yuǎn)、持久效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)作為檢視當(dāng)前發(fā)展成效的重要依據(jù)，尤其主張建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與模式。

二、傳統(tǒng)政府績效評估困境

傳統(tǒng)政府績效評估是一種與經(jīng)濟(jì)增長主義相適應(yīng)的對政府政績及其有效性進(jìn)行評價(jià)的體系。然而，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中，尤其是在以發(fā)展方式取代增長方式的關(guān)鍵時(shí)期，這一傳統(tǒng)政府績效評估問題日益突出，成為影響經(jīng)濟(jì)社會長遠(yuǎn)發(fā)展的一個(gè)重要因素。如何消解這些評估問題，必須增強(qiáng)評估的包容性。這些問題主要表現(xiàn)為4個(gè)方面。

第一，傳統(tǒng)績效評估存在以內(nèi)在封閉行為維護(hù)政府自身利益的困境，致使人本價(jià)值缺失。以人為本是政府績效評估的核心價(jià)值理念。正如馬克思主義強(qiáng)調(diào)，一切發(fā)展終究都是為了實(shí)現(xiàn)人的發(fā)展，也就是為了實(shí)現(xiàn)人的自由解放。中國是后發(fā)外生型現(xiàn)代化國家，政府在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中長期處于主導(dǎo)地位，容易造成政府與民眾關(guān)系脫節(jié)、人本價(jià)值的缺失。在這種價(jià)值取向的驅(qū)使下，政府績效評估活動往往從政府自身發(fā)展需求出發(fā)，相對缺乏對社會、公眾以及企業(yè)的利益考慮，在某種程度上甚至?xí)鲆暽鐣?、公眾的需求及利益。這就導(dǎo)致政府績效評估活動停留于政府自身的活動，或者政府領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人行為，是一種封閉性、僵硬化活動。其突出的表現(xiàn)是以上級領(lǐng)導(dǎo)的滿意度、以部門利益和集團(tuán)利益為衡量指標(biāo)，而人民生活水平的提高、民生狀態(tài)的改善、人民幸福感的提升難以持續(xù)或者居于其后。

第二，傳統(tǒng)績效評估存在以經(jīng)濟(jì)增長論政績的困境，致使經(jīng)濟(jì)價(jià)值泛化與效率強(qiáng)化。公平正義是社會主義制度的首要價(jià)值理念，它體現(xiàn)在社會主義國家制度的各個(gè)領(lǐng)域與層面。政府績效評估作為社會主義國家制度的實(shí)踐與運(yùn)用，必然要體現(xiàn)公平正義的首要價(jià)值。然而，傳統(tǒng)政府績效評估使經(jīng)濟(jì)價(jià)值泛化，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效率，效率原則重于公平正義原則，將經(jīng)濟(jì)增長作為考核政府效能的主導(dǎo)指標(biāo)?！肮俪鰯?shù)字，數(shù)字出官”成為中國政府行為的普遍現(xiàn)象。在這一理念指導(dǎo)下，經(jīng)濟(jì)增長與社會公平正義調(diào)配困難，經(jīng)濟(jì)增長不但難以減少與消除社會不公平、不正義，反而會致使這一狀況惡化。正如景躍進(jìn)所說：“由于過去非包容性的發(fā)展，加之制度的缺陷等多重因素，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的錯(cuò)位，以及不同利益主體在利益關(guān)系上的對立甚至仇視?！庇绕涫菣C(jī)會公平、過程公平、結(jié)果公平在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長模式下讓位于快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加之資本效率對社會各領(lǐng)域的無限侵入，致使貧困人口與弱勢群體的收入狀況、財(cái)富分配狀態(tài)改善進(jìn)程緩慢，而且公平要素在政府績效評估中占有少量權(quán)數(shù)，不足以彰顯社會主義國家公平正義性。

第三，傳統(tǒng)績效評估存在注重經(jīng)濟(jì)單一增長的困境，致使發(fā)展非科學(xué)性與非持續(xù)性。“中國高度重視經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展?！比欢?，在傳統(tǒng)政府績效評估過程中，經(jīng)濟(jì)價(jià)值取向扮演著極其重要的角色。經(jīng)濟(jì)原則或者資本原則除了是市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重要原則，更滲入到政治、文化、社會、生態(tài)領(lǐng)域?！百Y本原則一旦侵入政治領(lǐng)域，容易產(chǎn)生權(quán)錢交易、政治腐化、公信力下降；資本原則一旦侵入社會生活領(lǐng)域，容易帶來公平正義喪失、社會風(fēng)氣下降、倫理道德敗壞；資本原則一旦侵入文化領(lǐng)域，容易帶來文化墮落、文明消退；資本原則一旦侵入生態(tài)領(lǐng)域，容易帶來生態(tài)破壞、環(huán)境惡化?！眰鹘y(tǒng)政府績效評估以經(jīng)濟(jì)增長為單一或主導(dǎo)指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展的公共性、綜合性指標(biāo)缺失。具體講，重視經(jīng)濟(jì)增長的總量，忽視社會公眾收益的增量；重視城市化建設(shè)，忽視鄉(xiāng)村發(fā)展；重視硬件建設(shè)，忽視軟件發(fā)展；重視當(dāng)前發(fā)展，忽視長遠(yuǎn)發(fā)展；重視顯性業(yè)績，忽視潛在業(yè)績等。在正確處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)、人口增長與資源利用、生態(tài)保護(hù)的關(guān)系上，傳統(tǒng)政府績效評估難以跳出先破壞后治理、邊治理邊破壞的窠臼。

第四，傳統(tǒng)績效評估存在強(qiáng)化政府主導(dǎo)行為的困境，致使公民參與缺乏和不足。公民參與是政府績效評估的內(nèi)在價(jià)值理念?；鶎用裰髦卫?、有序公民參與事關(guān)政治包容性與社會生機(jī)活力。“擴(kuò)大社會主義民主、拓展公民參與渠道，能更好地保障人民權(quán)益和社會公平正義。”傳統(tǒng)政府績效評估作為政府的封閉性活動，非政府組織、社會公眾難以參與到評估活動中。在評估中，政府處于主導(dǎo)性地位，信息公開、渠道建立、形式設(shè)置等是以政府事先設(shè)置為基礎(chǔ)，公眾缺乏選擇的權(quán)利與資格。在這種價(jià)值理念的指導(dǎo)下，政府績效評估的“全能主義”日益膨脹，政府部門及其官員不僅很難以平常心面對社會公眾的參與，而且更難以接納社會公眾對其的監(jiān)督與評價(jià)，甚至置若罔聞。其突出的表現(xiàn)是政府既是“策劃者”又是“辦事者”，既是“裁判員”又是“運(yùn)動員”，摒除了其他社會主體參與評估的權(quán)利。在政府績效評估中，公民參與性缺失、其他主體被邊緣化，其結(jié)果容易導(dǎo)致評估的非科學(xué)化與非民主化，政府績效的可信度與公眾滿意度也會下降。

由以上幾方面可知，傳統(tǒng)政府績效評估存在諸多形式的問題，這些問題有一定的歷史原因，也深受舊有體制的影響。它們越來越不符合經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會發(fā)展、政府自身建設(shè)與國家治理的需要，尤其是與現(xiàn)代評估價(jià)值、精神相背離，帶來了嚴(yán)重的發(fā)展危機(jī)與治理危機(jī)。進(jìn)一步看，當(dāng)前我們所面臨的在經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展中產(chǎn)生的問題，在很大程度上就是因?yàn)閷Πl(fā)展本身認(rèn)識不到位，對評估本身看待不全面，缺乏發(fā)展包容性。特別是長期在這樣一種傳統(tǒng)發(fā)展模式與評估模式的相互“勾結(jié)”與作用下，已經(jīng)使得各種問題日積月累，長期沒能得以徹底糾正。更為嚴(yán)重的是，這樣一種績效評估范式使主動預(yù)防問題向被動治理問題轉(zhuǎn)變，增加了問題的復(fù)雜性與難度，其改革的緊迫性逐步上升，不得不以包容性發(fā)展精神為引領(lǐng)，推進(jìn)政府績效評估深化改革，以增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的包容性。

三、深化改革政府績效評估的路徑

包容性發(fā)展與政府績效評估是相輔相成、辯證統(tǒng)一的，其價(jià)值也與政府績效評估內(nèi)在本真價(jià)值一脈相承。它所蘊(yùn)含的以人為本、公平正義、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)與民主參與的多元價(jià)值，有利于促進(jìn)政府績效評估科學(xué)化、規(guī)范化與民主化建設(shè)。當(dāng)前，我們越來越需要以包容性發(fā)展精神為引領(lǐng)，推進(jìn)政府績效評估深化改革以化解評估危機(jī)，這是突破傳統(tǒng)績效評估體制困境與深化轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方式的關(guān)鍵一招。

第一，首要的是深化轉(zhuǎn)變評估價(jià)值理念，在政府本位、物本主義與片面發(fā)展上有所突破，突出評估包容性。用包容性發(fā)展代替?zhèn)鹘y(tǒng)狹隘增長主義，不斷轉(zhuǎn)變政府績效評估理念，是深化政府績效改革的前提和關(guān)鍵。一方面要推進(jìn)政府本位向社會本位轉(zhuǎn)變，“真正更新觀念，轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政府改革”。在包容性發(fā)展引領(lǐng)下，開展政府績效評估要突出社會與公民本位思想，強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)意識，提高公共服務(wù)質(zhì)量，堅(jiān)持政府績效評估的公共服務(wù)精神。尤其要以服務(wù)社會、服務(wù)公民為本位，推進(jìn)全能政府向有限政府、人治政府向法治政府、管制政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)變，突出政府的效能、服務(wù)和責(zé)任，并將其作為重要的評估指標(biāo)。另一方面要推進(jìn)物本主義向人本主義轉(zhuǎn)變?！爱?dāng)代公共行政產(chǎn)生的諸多問題都可以追根溯源——它在傳統(tǒng)上過少關(guān)注社會公平，過少關(guān)懷相對弱勢群體的福利改進(jìn)”，“忽視人本主義原則，沒有任何科學(xué)意義”。因此，評估制度方法的制定與執(zhí)行要以人民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，依據(jù)最廣大人民的根本利益而不是GDP數(shù)字來制定發(fā)展政策和處理發(fā)展中的問題，如收入分配問題、住房問題、教育問題、就業(yè)問題等。要堅(jiān)持以人為中心、以服務(wù)為中心的評估導(dǎo)向，大力推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)，不斷促進(jìn)公共服務(wù)均等化，保障社會公平正義，這是衡量政府績效的最好標(biāo)準(zhǔn)。要推進(jìn)片面發(fā)展向全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)狹隘發(fā)展將經(jīng)濟(jì)增長作為發(fā)展的終極目標(biāo)，單純追求經(jīng)濟(jì)增長的片面發(fā)展效益，不僅忽視了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會與生態(tài)協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展，而且忽視了經(jīng)濟(jì)發(fā)展最終是為了社會進(jìn)步和人類自由解放。“包容性發(fā)展強(qiáng)調(diào)發(fā)展是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心基礎(chǔ)上的政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)全面進(jìn)步的過程?！边@是一條強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的發(fā)展之路。因此，評估政府績效，要堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)，形成經(jīng)濟(jì)富強(qiáng)、政治民主、文化繁榮、社會公正、生態(tài)良好的發(fā)展效應(yīng)。

第二，關(guān)鍵的是銳意創(chuàng)新評估體制與機(jī)制，在指標(biāo)設(shè)定、平臺建設(shè)與責(zé)任追究上有所創(chuàng)新，彰顯評估包容性。在推進(jìn)政府績效評估理念轉(zhuǎn)變的同時(shí)，也要努力推動評估體制與機(jī)制的創(chuàng)新，尤其要“建立科學(xué)合理的政府績效評估指標(biāo)體系和評估機(jī)制”。

具體看，一要科學(xué)設(shè)立評估指標(biāo)體系。設(shè)定政府績效評估指標(biāo)必須體現(xiàn)包容性價(jià)值，摒棄傳統(tǒng)指標(biāo)的泛經(jīng)濟(jì)性和定性化，既要有經(jīng)濟(jì)、效率指標(biāo)，也要有效果、效益指標(biāo)，還要有公平正義等價(jià)值指標(biāo)。但是，“檢查評估工作，要依據(jù)法規(guī)制度確立的標(biāo)準(zhǔn)，不能把離開條令條例搞高指標(biāo)混同于高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，不能把違背規(guī)章制度搞華而不實(shí)的東西作為新經(jīng)驗(yàn)、新創(chuàng)造加以肯定”。尤其是量化定性指標(biāo)，制定具體化的操作事項(xiàng)或者實(shí)施辦法，避免評估的主觀性和片面性，比如，應(yīng)具體明確要做什么，做到什么程度，達(dá)到什么樣的效果等。關(guān)鍵是合理分配各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重，當(dāng)前社會效益、公共服務(wù)、公平正義等已躍居追求投入產(chǎn)出比率最大化的經(jīng)濟(jì)效率指標(biāo)之上，因此，在指標(biāo)權(quán)重分配上，效益與服務(wù)指標(biāo)比重應(yīng)該有所加大與提升。

二要努力創(chuàng)建多方參與評估平臺。“按照當(dāng)前的公共治理理論，治理不再是政府自身自上而下的單向度活動，社會公眾作為重要的互動力量日益參與到政府的治理過程之中，并發(fā)揮著越來越重要的主動作用。”但是，由于當(dāng)前政府信息透明度、公開性不夠強(qiáng)，社會公眾與團(tuán)體組織等外部評估所占比重和作用發(fā)揮受到較為嚴(yán)重的限制。所以，創(chuàng)建多方參與評估平臺，需要加強(qiáng)透明政府和電子政務(wù)建設(shè)，拓寬政府信息公開的領(lǐng)域、渠道和增強(qiáng)時(shí)效性，保障外部評估主體參與評估的基本信息權(quán)；不斷放開限制，提高對評價(jià)和監(jiān)督的認(rèn)識，不以權(quán)壓人、打擊報(bào)復(fù)，尤其要允許社會公眾、新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺、民間機(jī)構(gòu)在法律法規(guī)范圍內(nèi)對政府績效做出評價(jià)和監(jiān)督；努力推進(jìn)第三方評估運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)建，將政府績效評估事宜交由具有評估資格的第三方負(fù)責(zé)，以確保評估的獨(dú)立性、公平性和合理性。

三要日益健全責(zé)任追究機(jī)制。它是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，是對現(xiàn)行政府監(jiān)督體系的必要保障。政府績效評估過程，實(shí)際上就是對政府履職盡責(zé)進(jìn)行檢視的過程，或者是對政府履職情況進(jìn)行監(jiān)督的過程?！坝绕湟∪孕姓组L為重點(diǎn)的行政問責(zé)制度，明確問責(zé)范圍，規(guī)范問責(zé)程序，加大責(zé)任追究力度，提高政府執(zhí)行力和公信力?！本唧w講，要制定明晰的責(zé)任追究指標(biāo)，責(zé)任指標(biāo)的確定應(yīng)注重執(zhí)政為民理念，強(qiáng)調(diào)社會和諧與生態(tài)保護(hù)，并與黨紀(jì)指標(biāo)相結(jié)合。還要健全相關(guān)的法律追懲制度，因?yàn)椤胺ㄖ稳找娉蔀楝F(xiàn)代國家建構(gòu)的關(guān)鍵，……法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路”。這就要盡快出臺《行政過錯(cuò)責(zé)任追究條例》《道德責(zé)任規(guī)范》等相關(guān)法律法規(guī)，即責(zé)任追究必須用法律制度說話，用制度和法律強(qiáng)制政府主體盡職盡責(zé)，為社會公共利益服務(wù)。尤其要加強(qiáng)對責(zé)任主體的教育管理工作，建立一種能上能下的干部淘汰機(jī)制，對于公眾強(qiáng)烈要求下臺、懲罰的應(yīng)予以高度重視和認(rèn)真處理。

第三，根本的是著力踐行包容性發(fā)展戰(zhàn)略，在政府職能重心轉(zhuǎn)變、服務(wù)型政府建構(gòu)與公民社會培育上有所超越，實(shí)現(xiàn)評估包容性。包容性發(fā)展不僅體現(xiàn)為一種發(fā)展理念，而且體現(xiàn)為一種發(fā)展方式，更是一種發(fā)展戰(zhàn)略的深刻展現(xiàn)。政府績效評估是包容性發(fā)展戰(zhàn)略中的重要一環(huán)，它承載著對包容性發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的檢視功能。在政府績效評估過程中，政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)程度以及服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)際功效逐漸成為評價(jià)效能政府的重要依據(jù)，也是貫徹落實(shí)包容性發(fā)展戰(zhàn)略的重要體現(xiàn)。因此，必須推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變與服務(wù)型政府建構(gòu)，尤其是加強(qiáng)政府、市場、社會協(xié)作共治，不斷增強(qiáng)政府績效評估包容性，這些都是當(dāng)前全面深化改革不得不有所超越的重要內(nèi)容。

這主要體現(xiàn)在：一要深化推進(jìn)政府職能重心轉(zhuǎn)變，由以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)建設(shè)與社會建設(shè)并重，并且更加重視以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)?；仡欀袊鐣l(fā)展和建設(shè)的歷程，可以看出社會建設(shè)和發(fā)展遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展，這是包容性發(fā)展特別強(qiáng)調(diào)的問題?！傲濉鼻罢畬ι鐣l(fā)展領(lǐng)域的部署基本是空白，“六五”才將社會發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并提，到了“九五”才有社會發(fā)展專項(xiàng)計(jì)劃。改革開放以來，黨和政府將工作重心轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就。但是，公平正義問題、發(fā)展不平衡問題、生態(tài)破壞問題、環(huán)境污染問題、利益失衡等社會問題，成了制約中國特色社會主義建設(shè)與發(fā)展的重要因素。所以，必須推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)，加強(qiáng)各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)建設(shè)與發(fā)展。

二要大力加強(qiáng)服務(wù)型（治理型）政府建設(shè)的力度，提高政府服務(wù)社會、服務(wù)人民的效果和質(zhì)量?！皩φ畞碇v，不僅要增強(qiáng)服務(wù)理念與改進(jìn)服務(wù)方式，更加注重履行社會管理和公共服務(wù)職能，為群眾和基層提供方便快捷優(yōu)質(zhì)服務(wù)，在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，切實(shí)轉(zhuǎn)變職能、強(qiáng)化服務(wù)、改進(jìn)管理、明確責(zé)任、提高效能，創(chuàng)新公共服務(wù)體制，改進(jìn)公共服務(wù)方式，逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系?！碑?dāng)前，尤其要加快推進(jìn)公共服務(wù)均等化建設(shè)，加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，加快革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆偏遠(yuǎn)地區(qū)與貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，保障公民合法權(quán)益和社會公平正義。關(guān)鍵是圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系，為強(qiáng)化政府公共服務(wù)能力奠定堅(jiān)實(shí)的財(cái)力基礎(chǔ)。

三要積極培育公民社會，為公民社會組織建設(shè)與發(fā)展提供優(yōu)化的政策環(huán)境、制度環(huán)境、法制環(huán)境。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和逐步完善，各類非政府組織如社會團(tuán)體、基金會組織、民辦非企業(yè)單位逐漸成為經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)發(fā)展重要力量，其作用日益突顯。未來治理必然要求突破現(xiàn)有的管理體制與機(jī)制以增強(qiáng)發(fā)展效益，不斷探索政府一市場一社會體制格局、制度格局、機(jī)制格局的建設(shè)，即“政府治理體制改革釋放市場活力與動力，良性發(fā)展的市場培育自治社會，社會自治又推進(jìn)政府權(quán)力逐步回歸社會，三者相互促進(jìn)共同治理的格局”，進(jìn)而推進(jìn)以社會治理、市場治理、政府治理為主要內(nèi)容的國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程，逐步增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的包容性。

四、結(jié)語

包容性發(fā)展是對傳統(tǒng)發(fā)展路徑的一次革新，符合人類社會發(fā)展的規(guī)律，逐漸成為世界各國共同倡導(dǎo)與遵循的發(fā)展理念與目標(biāo)價(jià)值。當(dāng)前，在全面深化改革以及經(jīng)濟(jì)新常態(tài)形勢下，努力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康、可持續(xù)發(fā)展，日益需要以包容性發(fā)展精神為指引推進(jìn)政府績效評估改革，轉(zhuǎn)變單純注重經(jīng)濟(jì)增長速度與數(shù)量以及政府全能主導(dǎo)的評估理念與做法，不斷推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會、文化與生態(tài)等全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，為人民群眾創(chuàng)造更多更好的發(fā)展條件，增進(jìn)民眾共享改革發(fā)展的成果與福利。