中國(guó)環(huán)境政治考察：從權(quán)威管控到有效治理

王鴻銘++黃云卿++楊光斌

摘要：環(huán)境治理已成為政府及社會(huì)各界關(guān)注的熱門話題，將環(huán)境治理納入中國(guó)政治體制運(yùn)作的基本邏輯中，以政治學(xué)的視角評(píng)估環(huán)境政策的貫徹執(zhí)行是黨和政府在新形勢(shì)下加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的應(yīng)有之義。在環(huán)境政治運(yùn)行的邏輯中，不變的是既有的以民主集中制為組織原則的核心政治制度，變化的則是黨—政、行政—立法、中央—地方、國(guó)家—社會(huì)四個(gè)維度的政策過程，因此有必要在政策執(zhí)行層面推動(dòng)從權(quán)威管控到有效治理的轉(zhuǎn)變，切實(shí)提升中國(guó)現(xiàn)代治理體系對(duì)環(huán)境問題的綜合治理能力。

關(guān)鍵詞：環(huán)境政治；權(quán)威管控；有效治理

中圖分類號(hào)：D6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2017）03-0113-06

當(dāng)前，環(huán)境污染如何治理已成為各級(jí)黨和政府、社會(huì)公眾關(guān)注的熱點(diǎn)話題?？梢哉f，環(huán)境治理已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)征程中不得不面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)回應(yīng)人民群眾的殷切訴求，同時(shí)也必須推進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在“好”與“快”之間尋求更好的平衡點(diǎn)。作為黨和政府在新形勢(shì)下加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的應(yīng)有之義，將環(huán)境治理納入中國(guó)政治議程設(shè)置的核心環(huán)節(jié)，環(huán)境污染及其治理就成為國(guó)家在推動(dòng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中不得不著力解決的重要問題。對(duì)環(huán)境污染加強(qiáng)綜合治理，是對(duì)黨和政府新的執(zhí)政理念在新形勢(shì)下的貫徹落實(shí)，是對(duì)人民群眾的社會(huì)生活價(jià)值觀從物質(zhì)主義逐漸向后物質(zhì)主義過渡時(shí)期對(duì)環(huán)境問題更加關(guān)注的及時(shí)回應(yīng)，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的必然選擇。

一、對(duì)既有中國(guó)環(huán)境政治研究的簡(jiǎn)單梳理

在有關(guān)中國(guó)環(huán)境政治的研究中，一些學(xué)者從中國(guó)體制內(nèi)部結(jié)構(gòu)入手，把環(huán)境治理領(lǐng)域的問題納入到央地關(guān)系或集權(quán)—分權(quán)的討論范疇。周雪光提出了一個(gè)“控制權(quán)”理論來解讀中國(guó)各類政府治理模式和行為方式，并應(yīng)用相關(guān)的理論模型分析了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中不同層次政府間的權(quán)威關(guān)系和相應(yīng)行為。他指出，中央和省級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)（國(guó)家環(huán)保部和省環(huán)保廳）作為環(huán)境管制的委托方始終在領(lǐng)域內(nèi)保留著自身的目標(biāo)設(shè)定權(quán)和檢查驗(yàn)收權(quán)，而把激勵(lì)分配權(quán)下放到作為環(huán)境管制承包方的各地級(jí)市環(huán)保部門。這種類似“行政發(fā)包制”的控制權(quán)分配形式深刻體現(xiàn)在環(huán)保領(lǐng)域的權(quán)威關(guān)系之中，同時(shí)中國(guó)政府內(nèi)部其它職能部門在控制權(quán)分配結(jié)構(gòu)上與環(huán)保部門存在極大相似性，因此周雪光認(rèn)為，“控制權(quán)”理論對(duì)理解中國(guó)政府在集權(quán)與分權(quán)之間的各種行為具有普遍意義。① 冉冉則力求打破集權(quán)—分權(quán)的范式，她從中央與地方關(guān)系的角度更多地把中國(guó)地方環(huán)境政治所產(chǎn)生的一系列問題看作是地方對(duì)中央政策執(zhí)行的偏差，將中國(guó)地方環(huán)境政治的執(zhí)行偏差歸因于中國(guó)環(huán)境政策制定時(shí)“象征主義”所帶來的沖突性與模糊性、權(quán)力結(jié)構(gòu)的多元碎片化、激勵(lì)結(jié)構(gòu)的倒錯(cuò)和封閉的監(jiān)督機(jī)制以及全球化對(duì)中國(guó)環(huán)境政策的影響等五個(gè)方面。冉冉進(jìn)而指出，改善中國(guó)環(huán)境治理水平需要中國(guó)環(huán)境政治從威權(quán)主義向民主轉(zhuǎn)型，通過開放、參與、合作的多渠道、多元治理模式來為地方環(huán)境政策的有效執(zhí)行提供制度保障。② 楊光斌則從制度主義出發(fā)對(duì)中國(guó)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制性障礙進(jìn)行闡述，他認(rèn)為中國(guó)環(huán)境保護(hù)按政府層級(jí)來一一對(duì)應(yīng)設(shè)置部門的原則，造成了環(huán)境保護(hù)的多頭管理，大大降低了行政效能，也使得地方環(huán)境職能部門容易成為地方保護(hù)主義利用的工具。應(yīng)該通過制度創(chuàng)新來破除既有的體制機(jī)制障礙，在集權(quán)與分權(quán)上尋求平衡點(diǎn)，做到收放有度，并實(shí)行環(huán)境保護(hù)的垂直領(lǐng)導(dǎo)和扁平化管理。③

海外學(xué)者則更傾向于從環(huán)境問題對(duì)整個(gè)政治體制機(jī)制影響的角度來進(jìn)行思考，通常將環(huán)境問題與公民權(quán)利相聯(lián)系，從環(huán)境保護(hù)到公民社會(huì)的培育再到環(huán)保領(lǐng)域NGO的發(fā)展，最后上升到公民社會(huì)影響力不斷擴(kuò)大進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)中國(guó)政治體制改革的高度。楊國(guó)彬指出了集權(quán)—分權(quán)范式下中國(guó)環(huán)境政治研究的不足。他認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域不斷興起的NGO是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系、中央與地方關(guān)系在環(huán)境治理的不同階段所調(diào)整的一個(gè)面向，也是推動(dòng)中國(guó)政治不斷民主化的重要力量，因此不僅不能忽視NGO在環(huán)保領(lǐng)域的影響，政治決策者們更應(yīng)當(dāng)在制度上將其合法化。④ 李侃如則對(duì)新中國(guó)成立以來環(huán)保政策的變化進(jìn)行了梳理。他指出，改革開放之前的體制過于強(qiáng)調(diào)重工業(yè)的發(fā)展且環(huán)保意識(shí)不足，改革開放后各級(jí)政府雖然逐漸意識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性，但上層機(jī)構(gòu)垂直監(jiān)管不夠，作為改革核心的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與放慢速度以利環(huán)保的行政要求相矛盾，導(dǎo)致國(guó)家環(huán)保相關(guān)的法律法規(guī)在地方無法嚴(yán)格實(shí)施，就此陷入了一種“高度重視、低度成效”的環(huán)保悖論。李侃如認(rèn)為，物質(zhì)財(cái)富的日益增長(zhǎng)和技術(shù)升級(jí)有利于中國(guó)采取更有效的方式來應(yīng)對(duì)環(huán)境挑戰(zhàn)，但解決環(huán)保悖論問題的根本要義是加強(qiáng)對(duì)環(huán)境問題的公眾教育并放開公眾組織的環(huán)境運(yùn)動(dòng)，提高信息、輿論透明度，借助不斷加強(qiáng)的下層環(huán)保壓力來推動(dòng)整個(gè)環(huán)境政策乃至整個(gè)中國(guó)政治體制的轉(zhuǎn)變。⑤

可以看出，海外學(xué)者大多認(rèn)為中國(guó)當(dāng)前的環(huán)境保護(hù)采用的仍是一種威權(quán)主義體制下的治理模式。因此，他們往往從個(gè)體權(quán)利出發(fā)，將環(huán)保法律法規(guī)的實(shí)施和全球化對(duì)中國(guó)環(huán)境領(lǐng)域的影響納入對(duì)中國(guó)環(huán)境保護(hù)的整體評(píng)估中，通過鼓勵(lì)公民社會(huì)不斷組織化來實(shí)現(xiàn)環(huán)境公民權(quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)環(huán)境領(lǐng)域的民主治理，最后實(shí)現(xiàn)基于環(huán)境民主之上的政治民主。體現(xiàn)在他們研究背后的終極關(guān)懷是，推動(dòng)中國(guó)的政治體制從威權(quán)主義向民主轉(zhuǎn)變。

二、權(quán)威管控下的中國(guó)環(huán)境治理

（一）執(zhí)政黨作為塑造中國(guó)環(huán)境治理話語的權(quán)威

在中國(guó)的政治體制中，執(zhí)政黨作為政治權(quán)力的行使者，掌握著塑造中國(guó)環(huán)境治理話語與議題的相關(guān)權(quán)力，通過黨代會(huì)、黨委常委會(huì)、黨委第一書記來明晰環(huán)境保護(hù)的大政方針，進(jìn)行話語和議題塑造，把握環(huán)境保護(hù)的總方向。

改革開放以前，囿于意識(shí)形態(tài)因素，黨內(nèi)高層領(lǐng)導(dǎo)和一些學(xué)者都認(rèn)為環(huán)境污染是資本主義體制下的產(chǎn)物，與社會(huì)主義無關(guān)，因此對(duì)環(huán)境保護(hù)并不太重視，直到1972年中國(guó)代表團(tuán)參加在斯德哥爾摩舉行的第一次人類環(huán)境會(huì)議后才逐漸意識(shí)到生態(tài)環(huán)境破壞后果的嚴(yán)重性，而執(zhí)政黨真正開始重視環(huán)境治理則是在改革開放以后。

由表1可以看出，執(zhí)政黨在改革開放后的歷屆黨代會(huì)中對(duì)環(huán)境治理認(rèn)知話語和議題塑造的變化大致可以分為三個(gè)階段：第一階段，在十四大以前，執(zhí)政黨對(duì)環(huán)境治理的認(rèn)知還處于如何保護(hù)生態(tài)和生態(tài)平衡，在這一階段將環(huán)境保護(hù)列為國(guó)策，主要目的是通過環(huán)境保護(hù)來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。很顯然，環(huán)境保護(hù)在此階段是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一個(gè)重要組成部分，做好環(huán)境工作是為了更好地為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。第二階段，從十四大到十六大，以“可持續(xù)發(fā)展”為主要議題，執(zhí)政黨要求在現(xiàn)代化工業(yè)化的進(jìn)程中注重可持續(xù)發(fā)展，表明其已經(jīng)意識(shí)到環(huán)境問題與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展之間的矛盾。這一階段，執(zhí)政黨提出了“新型工業(yè)化”的發(fā)展模式，將資源消耗和環(huán)境污染納入了衡量工業(yè)化進(jìn)程的指標(biāo)體系。第三階段，十六大之后，執(zhí)政黨把環(huán)境治理作為一個(gè)單獨(dú)且重要的議題從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中剝離開來，提出了人與自然和諧發(fā)展的“科學(xué)發(fā)展觀”，在十八大報(bào)告中更是將“生態(tài)文明”作為單獨(dú)一章進(jìn)行闡述，生態(tài)文明建設(shè)已成為社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”布局的重要組成部分。將生態(tài)文明建設(shè)提升到實(shí)現(xiàn)民族永續(xù)發(fā)展的重要程度，體現(xiàn)了執(zhí)政黨對(duì)環(huán)境問題的高度重視。由此可以看出，執(zhí)政黨對(duì)環(huán)境治理的認(rèn)知在改革開放后發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，為環(huán)境政策的貫徹落實(shí)和相關(guān)法律的制定提供了重要的話語場(chǎng)域。

（二）各級(jí)政府作為環(huán)境治理的執(zhí)行者

各級(jí)政府作為將執(zhí)政黨塑造的環(huán)境議題轉(zhuǎn)化為政策執(zhí)行的主要責(zé)任者，通過制定目標(biāo)、完成相應(yīng)考核任務(wù)、落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)，在各項(xiàng)與環(huán)保相關(guān)的具體工作中進(jìn)行環(huán)境治理。1989年制訂后不斷規(guī)范和完善的《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定：對(duì)全國(guó)環(huán)境工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境管理負(fù)責(zé)。在環(huán)境保護(hù)的體制中，作為國(guó)務(wù)院組成機(jī)構(gòu)的環(huán)保部無疑是監(jiān)管體制的核心。表2反映了國(guó)家環(huán)境治理最高機(jī)構(gòu)的歷史變遷。

從國(guó)務(wù)院臨時(shí)機(jī)構(gòu)到國(guó)務(wù)院組成部門的名稱變化來看，環(huán)保部門在中央政府層面的地位日益突出，其協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)事務(wù)的能力和話語權(quán)均大幅提升。然而，在大部制改革中，雖然環(huán)保部作為國(guó)務(wù)院組成部門實(shí)現(xiàn)了職能權(quán)限的擴(kuò)大和強(qiáng)化，但中央政府層面環(huán)境治理權(quán)力行使的碎片化狀況依然存在。從黨—政關(guān)系的角度看，執(zhí)政黨牢牢掌握著環(huán)境治理議題設(shè)定的最高權(quán)力，作為政策的最高執(zhí)行者，環(huán)保部在黨內(nèi)進(jìn)行環(huán)境治理議題設(shè)定的過程中究竟享有多少話語權(quán)并不明晰。至少從政治生涯的角度分析，歷任國(guó)家環(huán)保部門的主要負(fù)責(zé)人都是在任期結(jié)束后到全國(guó)人大或政協(xié)的相關(guān)專委會(huì)任副職，并沒有像其他部委的主要負(fù)責(zé)人那樣有較大機(jī)會(huì)外放到各省份任主要領(lǐng)導(dǎo)或晉升為黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人。

表2 國(guó)家環(huán)境治理最高機(jī)構(gòu)的改革變遷

從中央層面的立法—行政關(guān)系來看，作為最高立法機(jī)關(guān)的全國(guó)人大內(nèi)部設(shè)有環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)作為環(huán)境相關(guān)法律的制定和修改者。從1989年第一部《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施到2014年最近一次修訂，全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)在組織專家研究、審議相關(guān)文件和制定相關(guān)法律方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。然而，環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)作為全國(guó)人大的一個(gè)專門委員會(huì)，在其中進(jìn)行研究和立法工作的工作人員所掌握的環(huán)保領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)是相對(duì)稀缺的，全國(guó)人大專委會(huì)大多為省部級(jí)正職領(lǐng)導(dǎo)人在“一線”工作到齡后的“二線”安置機(jī)構(gòu)。通過梳理十二屆全國(guó)人大32名環(huán)境資源專委會(huì)委員，可以發(fā)現(xiàn)無論是在教育背景還是在工作經(jīng)歷方面，曾經(jīng)與環(huán)保工作有過交集的委員寥寥無幾?；蛟S具有豐富的行政工作經(jīng)驗(yàn)是這些專委會(huì)委員的優(yōu)勢(shì)，但作為一個(gè)專業(yè)性極強(qiáng)且問題凸顯的重要領(lǐng)域，環(huán)境保護(hù)工作絕非依靠豐富的行政經(jīng)驗(yàn)就能夠很好地完成的。而且，中國(guó)獨(dú)具特色的議行合一體制使得全國(guó)人大在立法過程中必須接受黨中央的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)政黨對(duì)于環(huán)境治理議題塑造的影響因而又得以體現(xiàn)在行政與立法的關(guān)系之中。因此，在中央層面，無論是從黨—政關(guān)系還是從行政—立法關(guān)系的角度分析，作為國(guó)務(wù)院組成部門的環(huán)保部的弱勢(shì)地位都不難理解。

地方政府作為中央大政方針的執(zhí)行者，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域主要通過完成中央一級(jí)環(huán)?？己四繕?biāo)、監(jiān)管轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境污染企業(yè)、協(xié)調(diào)不同利益群體及社會(huì)力量對(duì)環(huán)境問題的訴求等途徑來貫徹落實(shí)中央政府的環(huán)境政策。地方政府的執(zhí)行者身份決定了在中國(guó)行政壓力型體制下，一般會(huì)認(rèn)為環(huán)境保護(hù)政策實(shí)施不力是地方對(duì)政策的選擇性執(zhí)行所造成的。因此，不少學(xué)者建議環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)像食品安全、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域那樣實(shí)行中央的垂直管理，他們認(rèn)為政策制定與執(zhí)行之間存在距離是環(huán)境污染狀況得不到改善的重要原因，最大的癥結(jié)在于地方政府執(zhí)行力和執(zhí)行意愿的不足。

事實(shí)上，從中央—地方關(guān)系的角度看，各級(jí)地方政府行政首長(zhǎng)是中央政府制定的環(huán)境目標(biāo)責(zé)任書的第一責(zé)任人，中央政府通過調(diào)整干部選拔考核機(jī)制，將環(huán)境保護(hù)的相應(yīng)目標(biāo)納入干部選拔考核體系中，有的地方甚至采取環(huán)境保護(hù)“一票否決制”來強(qiáng)化干部對(duì)環(huán)境治理工作的責(zé)任。但這樣的“數(shù)目字管理”目前更多地還是停留于表面。首先，環(huán)境保護(hù)這樣的“軟”指標(biāo)很難體現(xiàn)于干部考核的體系中，即使是能夠體現(xiàn)在賬面上的指標(biāo)，有時(shí)也是“數(shù)字游戲”，不少具備一定專業(yè)素質(zhì)的社會(huì)力量組織的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)時(shí)常與監(jiān)管機(jī)構(gòu)公開的數(shù)據(jù)相差甚遠(yuǎn)。例如，有關(guān)北京冬天空氣質(zhì)量指數(shù)的爭(zhēng)論就已經(jīng)持續(xù)了好幾年?！皵?shù)字游戲”使得環(huán)保部門在指標(biāo)數(shù)據(jù)方面的社會(huì)公信力逐步耗散。其次，即便環(huán)境保護(hù)實(shí)現(xiàn)了“一票否決制”，但作為一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，環(huán)境保護(hù)工作需要各級(jí)地方政府花長(zhǎng)時(shí)間、投入大力氣接續(xù)不斷地完成。然而，作為地方政府第一環(huán)保責(zé)任人的行政首長(zhǎng)按規(guī)定在同一職位任職不得超過10年（實(shí)際上地方政府行政首長(zhǎng)能夠完成一個(gè)任期即5年的任職者不到50%），因此環(huán)保責(zé)任人任職時(shí)長(zhǎng)與環(huán)境治理所必需的時(shí)間投入無法匹配就構(gòu)成了地方政府環(huán)境治理的一大難題。在不到5年時(shí)間的任期內(nèi)，大多數(shù)行政首長(zhǎng)會(huì)把自己的主要精力投入到更容易得到量化考核的經(jīng)濟(jì)發(fā)展上面，即便強(qiáng)調(diào)“好”與“快”的均衡發(fā)展，他們當(dāng)中的大多數(shù)往往也只求守住不發(fā)生環(huán)境污染和安全生產(chǎn)重大責(zé)任事故這條紅線。最后，地方環(huán)保部門承繼了環(huán)保部在中央政府中的弱勢(shì)地位，地方各級(jí)政府主管同級(jí)環(huán)保部門的人、財(cái)、物，地方保護(hù)主義在對(duì)環(huán)境的監(jiān)管和治理中時(shí)常得以顯現(xiàn)。從地方政府的人員構(gòu)成來看，雖然行政首長(zhǎng)是環(huán)境保護(hù)的第一責(zé)任者，但分管環(huán)境工作的往往是非常委的副職行政領(lǐng)導(dǎo)，從全國(guó)各地級(jí)市以上的行政機(jī)構(gòu)來看，目前仍沒有出現(xiàn)過由地方行政一把手直接分管環(huán)保工作的案例⑥，這也印證了地方環(huán)境保護(hù)部門在同級(jí)政府內(nèi)話語權(quán)的弱勢(shì)地位。圖1反映了地方環(huán)境保護(hù)部門的職能關(guān)系。

圖1 地方環(huán)保部門的職能關(guān)系

通過圖1可以看出，由于在人事、財(cái)政上缺乏獨(dú)立性，各級(jí)政府的環(huán)保部門不可避免地在環(huán)境監(jiān)管等方面受到同級(jí)地方政府的干預(yù)和影響，地方保護(hù)主義在很大程度上制約著各級(jí)環(huán)保部門的職權(quán)行使。因此，加強(qiáng)垂直管理是提高地方環(huán)保部門執(zhí)行力的重要措施。

從國(guó)家—社會(huì)關(guān)系來看，在中央政府層面還有全國(guó)人大和全國(guó)政協(xié)這樣的最高權(quán)力機(jī)關(guān)和政治協(xié)商機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)保部門進(jìn)行體制內(nèi)監(jiān)督，而在地方官僚體系內(nèi)，人大或政協(xié)的地位和作用往往不及同級(jí)的黨和政府，體制內(nèi)監(jiān)督的弱化導(dǎo)致在地方環(huán)境監(jiān)督過程中不得不依靠體制外的社會(huì)力量。近年來，從“怒江爭(zhēng)壩事件”到“廈門PX事件”的發(fā)生，從環(huán)保類信訪數(shù)量的增加到全社會(huì)在新媒體時(shí)代對(duì)“APEC藍(lán)”、“北京冬天空氣質(zhì)量”的討論，無不體現(xiàn)出社會(huì)力量在地方環(huán)境治理中愈發(fā)重要的作用，這迫使地方政府在執(zhí)行環(huán)境政策時(shí)不得不采取更為審慎的態(tài)度，從而強(qiáng)化了地方各級(jí)官員對(duì)環(huán)保工作的社會(huì)責(zé)任感。在體制內(nèi)，地方官員可以選擇性執(zhí)行中央的政策而把自己的工作重點(diǎn)放在更容易出政績(jī)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展上面，但面對(duì)民間社會(huì)力量引發(fā)的群體性事件，地方官員不得不重新調(diào)整決策部署以應(yīng)對(duì)社會(huì)的環(huán)保訴求。同樣，在體制內(nèi)，地方各級(jí)官員可以采取“數(shù)字游戲”的手法來應(yīng)對(duì)上級(jí)環(huán)保目標(biāo)的考核，然而隨著社會(huì)逐漸步入后物質(zhì)時(shí)代，對(duì)于環(huán)境問題愈發(fā)重視的社會(huì)力量能夠把環(huán)境治理推向更廣闊的社會(huì)領(lǐng)域，引發(fā)大范圍的公眾討論，從而對(duì)政府的信息公開形成壓力。更值得關(guān)注的是，有相當(dāng)一部分具備財(cái)力、物力和專業(yè)知識(shí)的社會(huì)組織跳出了體制框架，它們自發(fā)地開展環(huán)境保護(hù)的相關(guān)活動(dòng)，促進(jìn)了公民參與，提升了自身的公信力。

綜上，中央—地方關(guān)系制約下的地方各級(jí)政府在環(huán)境保護(hù)政策執(zhí)行過程中受到各種約束，在面對(duì)社會(huì)力量不斷充權(quán)時(shí)其自身又缺乏足夠效力，在縱向的中央—地方關(guān)系和橫向的國(guó)家—社會(huì)關(guān)系的擠壓中無法順利行使其權(quán)限內(nèi)的職能，政治效能和政治信任呈逐漸耗散趨勢(shì)，體制外的社會(huì)監(jiān)督取代官僚機(jī)構(gòu)自上而下的內(nèi)部監(jiān)督就成為了普遍現(xiàn)象，這顯然有違中央決策者本身的設(shè)想和意愿。

通過上述分析可以看到中央環(huán)保部門在黨—政、行政—立法關(guān)系的橫縱向切割中難以改變其弱勢(shì)地位，而各級(jí)地方環(huán)保部門在中央—地方、國(guó)家—社會(huì)關(guān)系的橫縱向擠壓下不但承繼了這種弱勢(shì)地位，在地方環(huán)境保護(hù)政策的執(zhí)行過程中更是逐漸耗散了其政治效能，社會(huì)對(duì)地方環(huán)保部門的信任感不斷減弱。與之相對(duì)的是，民間社會(huì)力量“乘虛而入”，在地方環(huán)保領(lǐng)域發(fā)揮著一定的積極作用。當(dāng)然，地方環(huán)保過程中“政府退、社會(huì)進(jìn)”的格局一方面推動(dòng)了政府信息公開、政策貫徹執(zhí)行及公民環(huán)保參與，使得地方環(huán)境治理得到更多的重視和一定程度的改善，但在另一方面，民間組織尤其具有國(guó)際背景的組織作為執(zhí)政黨和政府必須合理引導(dǎo)的社會(huì)力量，如果出于特殊動(dòng)機(jī)將環(huán)保運(yùn)動(dòng)轉(zhuǎn)化為對(duì)政府政策的激進(jìn)反對(duì)乃至對(duì)現(xiàn)有體制的強(qiáng)烈批判，則很可能導(dǎo)致國(guó)家和社會(huì)雙輸?shù)木置妗?/p>

三、環(huán)境政治新探索：從權(quán)威管控走向有效治理

如何推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中共十八屆三中全會(huì)以來決策者和理論界關(guān)注的熱點(diǎn)話題。所謂治理體系指的就是國(guó)家制度設(shè)計(jì)，而治理能力指的更多的是國(guó)家能力或者說是國(guó)家治理能力。從中國(guó)與其他發(fā)展中大國(guó)國(guó)家治理能力的比較看，民主集中制相對(duì)于代議制民主而言體現(xiàn)出明顯的優(yōu)勢(shì)。如果從西方早發(fā)民主國(guó)家如今遇到的重重政治社會(huì)困境來看，民主集中制無疑是最適合中國(guó)完成現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的制度設(shè)計(jì)。⑦

在中國(guó)的制度設(shè)計(jì)中，不變的是基于民主集中制組織原則的黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制，制度設(shè)計(jì)的貫徹落實(shí)若要轉(zhuǎn)變?yōu)橛行У膰?guó)家能力，須隨著不斷變化著的黨—政關(guān)系、行政—立法關(guān)系、中央—地方關(guān)系以及國(guó)家—社會(huì)關(guān)系進(jìn)行合理的政策調(diào)整與政策完善。在一個(gè)好的政治制度設(shè)計(jì)之下，將制度整合力轉(zhuǎn)化為有效的國(guó)家治理能力，在“黨國(guó)體制”四個(gè)維度作出政策執(zhí)行的有效調(diào)整，進(jìn)而從權(quán)威管控走向有效治理，正是在環(huán)境領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的新探索。

在黨—政關(guān)系方面，可以采取內(nèi)部多元主義模式，在保證中央權(quán)威的同時(shí)，允許行政主體乃至社會(huì)力量參與到環(huán)境保護(hù)大政方針的制定過程中。在采取內(nèi)部多元主義模式的同時(shí)，為避免各行政部門在環(huán)保領(lǐng)域權(quán)力行使的沖突，作為政治核心的執(zhí)政黨應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其權(quán)威作用，協(xié)調(diào)好政策執(zhí)行中各行政權(quán)力主體之間的關(guān)系，可以嘗試提升環(huán)保工作主要負(fù)責(zé)部門在環(huán)保領(lǐng)域的地位，必要時(shí)可以建立由政治局常委乃至總書記牽頭的環(huán)境保護(hù)和治理領(lǐng)導(dǎo)小組。在行政主體方面，可以將更多具有專業(yè)背景或具備豐富環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)人士吸納進(jìn)政府部門，使得環(huán)境治理的政策制定更為科學(xué)合理。同時(shí)，可以拓展體制內(nèi)環(huán)保領(lǐng)域干部的流動(dòng)和晉升渠道，從而吸引更多的精英人士進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域工作，為環(huán)保政策制定建言獻(xiàn)策。這樣的變化已經(jīng)在中共十八大之后環(huán)保部部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的人事安排中得到體現(xiàn)，不僅有專業(yè)背景的領(lǐng)導(dǎo)成為了環(huán)保部的第一負(fù)責(zé)人，專業(yè)的副職領(lǐng)導(dǎo)也逐漸占據(jù)了多數(shù)。

在行政—立法關(guān)系方面，環(huán)保政策的法治化是環(huán)境治理順利開展的有效保障。通過立法將環(huán)保領(lǐng)域的國(guó)家意志轉(zhuǎn)化為相關(guān)法律，有利于在當(dāng)前政治體制內(nèi)更好地開展環(huán)境保護(hù)工作。同樣，立法過程中也可以吸納更多的專業(yè)人士參與，并可以通過協(xié)商座談會(huì)的形式來整合社會(huì)環(huán)保組織和民間意見，使得修改完善后的《環(huán)境保護(hù)法》更具現(xiàn)實(shí)操作性，這也是協(xié)商民主作為中國(guó)政治民主機(jī)制重要形式在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域作用的體現(xiàn)。法律的制定是為了更好地約束不同行政主體在環(huán)境保護(hù)中的職權(quán)行使，明晰不同行政主體在環(huán)保工作中的作用。

在中央—地方關(guān)系方面，制度化確立中央政府和地方各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限并有效推進(jìn)監(jiān)管措施，是保證環(huán)境政策從中央到地方層層落實(shí)的關(guān)鍵。在制度化方面，中央政府需要完善目前實(shí)行的干部考核激勵(lì)懲戒機(jī)制，將環(huán)保領(lǐng)域的“軟”指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)楦刹窟x拔考核體系的重要內(nèi)容，繼續(xù)強(qiáng)化環(huán)保領(lǐng)域的“一票否決制”，甚至可以由紀(jì)委牽頭在黨紀(jì)方面加強(qiáng)有關(guān)環(huán)境監(jiān)督的紀(jì)律要求，使得環(huán)保責(zé)任者對(duì)于轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境污染問題不敢有任何懈怠。在監(jiān)管方面，中共十八屆五中全會(huì)提出了“實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”，中央完全可以以此為契機(jī)，大力推進(jìn)類似于煤礦生產(chǎn)、食品安全領(lǐng)域內(nèi)的垂直管理，使中央對(duì)地方各級(jí)政府在環(huán)保領(lǐng)域內(nèi)各項(xiàng)工作的管理垂直化、巡視常態(tài)化，破除環(huán)保領(lǐng)域的地方保護(hù)主義。中央政府同樣可以劃撥環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的專項(xiàng)資金以加大對(duì)地方各級(jí)環(huán)保部門的支持力度，承擔(dān)其人員和工作經(jīng)費(fèi)，弱化地方各級(jí)環(huán)保部門在人、財(cái)、物方面對(duì)同級(jí)政府的依賴，增強(qiáng)環(huán)境管理與監(jiān)察的獨(dú)立性與公正性，并提高環(huán)境監(jiān)管的有效性。同時(shí)，中央與地方之間要解決好集權(quán)與分權(quán)的矛盾，中央政府應(yīng)適度放寬各級(jí)地方環(huán)保部門在轄區(qū)內(nèi)的管理權(quán)限，讓環(huán)境目標(biāo)的責(zé)任者和執(zhí)行者們能夠真正掌握充分的權(quán)力來貫徹落實(shí)中央的大政方針。

在國(guó)家—社會(huì)關(guān)系方面，應(yīng)當(dāng)合理有效地引導(dǎo)民間環(huán)保組織，在加強(qiáng)環(huán)境治理外部監(jiān)督的同時(shí)促進(jìn)社會(huì)環(huán)保意識(shí)的整體提升是推動(dòng)環(huán)保政策實(shí)施的有效方式。中國(guó)仍是一個(gè)發(fā)展不平衡的國(guó)家，部分大城市已開始出現(xiàn)從工業(yè)化到后物質(zhì)社會(huì)的轉(zhuǎn)變，社會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)議題的關(guān)注度較之過去有了顯著提高，而互聯(lián)網(wǎng)的廣泛使用更是強(qiáng)化了社會(huì)力量對(duì)國(guó)家政策制定過程的影響。國(guó)家可以進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)保信息數(shù)據(jù)的公開化、透明化，建立制度化的渠道來擴(kuò)大環(huán)保領(lǐng)域的公眾參與，這有助于在合理框架內(nèi)緩解和釋放社會(huì)對(duì)重大環(huán)境問題的負(fù)面情緒。

綜上所述，從權(quán)威管控走向有效治理，應(yīng)當(dāng)在不變的政治體制框架內(nèi)對(duì)黨—政、行政—立法、中央—地方以及國(guó)家—社會(huì)四組關(guān)系作出政策方面的合理完善，真正將中國(guó)的政治制度整合力轉(zhuǎn)化為政策執(zhí)行力。環(huán)保領(lǐng)域的這種新探索，能夠?yàn)橥七M(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有益借鑒。

四、結(jié)語

作為早發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，英美都曾經(jīng)歷“先污染后治理”的過程。20世紀(jì)初進(jìn)步時(shí)代的美國(guó)在羅斯福的鐵腕下通過強(qiáng)有力的國(guó)家規(guī)制（regulatory state），采取保護(hù)性的立法和政府干預(yù)等手段加強(qiáng)了對(duì)環(huán)境污染的治理。這種對(duì)市場(chǎng)力量的反向作用（counter movement）同樣體現(xiàn)在英國(guó)對(duì)環(huán)境污染的治理進(jìn)程中，英國(guó)在1974年頒布了《污染控制法》，采取嚴(yán)格的監(jiān)管措施，建立相應(yīng)的政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，徹底解決了自工業(yè)革命以來困擾英國(guó)長(zhǎng)達(dá)百年的環(huán)境污染問題。一些學(xué)者將英美實(shí)現(xiàn)環(huán)境有效治理的模式稱為“管制型國(guó)家的興起”（the rise of regulatory state）⑧。

然而，英美在進(jìn)行環(huán)境治理時(shí)采取的權(quán)威管控措施是建立在自身聯(lián)邦主義分權(quán)色彩的權(quán)力架構(gòu)之上的，因而需要中央政府在環(huán)保領(lǐng)域采取“再集權(quán)”的手段進(jìn)行嚴(yán)格管理。而中國(guó)作為一個(gè)單一制國(guó)家，中央一級(jí)黨和政府已經(jīng)具備較為強(qiáng)大的權(quán)力運(yùn)行基礎(chǔ)，多元性力量的參與不足才是當(dāng)前面臨環(huán)境治理難題的主因。各國(guó)在不同道路的現(xiàn)代化歷程中無一例外都會(huì)遭遇環(huán)境治理問題，環(huán)境治理能力也是中國(guó)治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。環(huán)境治理能力的提升，要求在環(huán)保領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)從單一的權(quán)威管控向多元的有效治理的轉(zhuǎn)變。只有發(fā)揮好中國(guó)的政治制度優(yōu)勢(shì)，在新形勢(shì)下不斷增強(qiáng)自身的適應(yīng)性學(xué)習(xí)能力，在“黨國(guó)體制”的四個(gè)維度下對(duì)環(huán)境保護(hù)政策進(jìn)行合理完善，這樣的環(huán)境治理才能達(dá)到“有效”的目的。

注釋：

① 周雪光、練宏：《中國(guó)政府的治理模式：一個(gè)“控制權(quán)”理論》，《社會(huì)學(xué)研究》2012年第5期。

② 冉冉：《中國(guó)地方環(huán)境政治：政策與執(zhí)行之間的距離》，中央編譯出版社2015年版。

③ 楊光斌：《環(huán)保的體制障礙及其對(duì)策》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2007年8月13日。

④ Guobin Yang， Environmental NGOs and Institutional Dynamics in China， China Quarterly， 2005， 181， p.47.

⑤ [美]李侃如：《治理中國(guó)：從革命到改革》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2010年版。

⑥ 冉冉：《中國(guó)地方環(huán)境政治：政策與執(zhí)行之間的距離》，中央編譯出版社2015年版，第72頁。

⑦ 楊光斌：《民主集中制是我國(guó)根本政治制度的優(yōu)勢(shì)所在》，《光明日?qǐng)?bào)》2014年9月30日。

⑧ 王紹光：《波蘭尼〈大轉(zhuǎn)型〉與中國(guó)的大轉(zhuǎn)型》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2012年版，第84頁。

作者簡(jiǎn)介：王鴻銘，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院博士研究生，北京，100872；黃云卿，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院博士研究生，北京，100872；楊光斌，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，國(guó)家戰(zhàn)略與發(fā)展研究院副院長(zhǎng)，北京，100872。

（責(zé)任編輯 劉龍伏）