農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的政策內(nèi)涵與表達思路

管洪彥++孔祥智

摘要：農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是在“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上進行的又一次變革，而不是對原有改革成果的否定，代表了未來農(nóng)地制度改革的基本方向；經(jīng)過“前期醞釀、明確確認、繼續(xù)鞏固、貫徹落實”四個階段的演變過程，目前改革思路逐漸清晰，并已經(jīng)進入貫徹落實階段。推進“三權(quán)分置”改革應(yīng)該在基本概念達成共識的前提下實現(xiàn)“三權(quán)分置”的制度化與法律化，“三權(quán)分置”的法律表達需要重點界定好農(nóng)戶承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系；對農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能進行科學(xué)劃分；更需要明確土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地所有權(quán)；農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)；新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；物權(quán)法

基金項目：中國法學(xué)會2016年度研究課題“農(nóng)村土地‘三權(quán)分置的立法表達研究”（CLS（2016）D74）；國家社會科學(xué)基金重點項目“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化體制機制創(chuàng)新與工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化同步發(fā)展研究”（13AZD003）；山東省社會科學(xué)規(guī)劃重點研究項目“私法視域中的集體成員民主決策權(quán)研究”（16BFXJ02）；教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目“我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系構(gòu)建與實踐案例研究”（14JJD790030）

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2017）04-0029-07

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是改革開放以來我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分置改革之后的又一次重大創(chuàng)新，它代表了未來新型農(nóng)地制度改革的基本方向。事實上，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”在實踐中不是一個新事物。本文通過對中央政策文本中農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的演進過程的梳理，展現(xiàn)“三權(quán)分置”改革的政策演變過程；然后結(jié)合現(xiàn)行法律和政策文件對“三權(quán)分置”的政策內(nèi)涵進行解析；最后從法學(xué)視角對“三權(quán)分置”法律表達中的爭議焦點和要點進行評述，提出了一個簡明的宏觀表達思路，以便為“三權(quán)分置”改革提供理論支持。

一、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的政策演進

1. 前期醞釀

2013年7月23日，習(xí)近平同志在湖北考察改革發(fā)展工作時強調(diào)：“完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要好好研究農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系?！备鶕?jù)筆者掌握的資料，這是我國國家領(lǐng)導(dǎo)人第一次在公開場合提及農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的關(guān)系問題，但是當(dāng)時還沒有上升為正式政策文件?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干問題的重大決定》并沒有明確地提出“三權(quán)分置”的觀點，但是已經(jīng)對三種權(quán)利的概念進行了區(qū)分。“《決定》對承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)進行了政策上的分離，對兩束權(quán)利分別賦權(quán)，即承包農(nóng)戶對承包權(quán)享有占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)權(quán)，經(jīng)營農(nóng)戶對所流入的土地的經(jīng)營權(quán)擁有抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)?！雹?這個階段可以稱為農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的前期醞釀階段。需要指出的是，本文所說的“三權(quán)分置”改革的前期醞釀僅僅是結(jié)合中央政策文件的具體表述和出臺過程的一種解釋，事實上實踐中并沒有作出清晰劃分，實際上也很難作出清晰劃分。正如上文所述，“三權(quán)分置”的實踐已經(jīng)在多個地區(qū)展開，這也是正式改革的醞釀階段?！叭龣?quán)分置”不是政策制定者的首創(chuàng)，而僅是對當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)加速情況下“三權(quán)”實際分離而又容易引起誤解和糾紛這一早就存在的事實進行了制度化和規(guī)范化②。因此，“三權(quán)分置”政策的提出實際上是對客觀社會實踐的一種反映。

2. 明確確認

習(xí)近平同志2013年12月23日在《在中央農(nóng)村工作會議上的講話》中指出：“把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置并行的新型農(nóng)地制度，這是我國農(nóng)村改革的又一次重大制度創(chuàng)新?！雹?根據(jù)筆者掌握的文獻，這是我國國家領(lǐng)導(dǎo)人第一次在正式公開講話中提出要對農(nóng)村土地實施“三權(quán)分置”改革。接下來頒布的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（2014年中共中央1號文件）中旗幟鮮明地指出要搞農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，并以中央政策文件的形式明確了“三權(quán)分置”改革的基本內(nèi)涵。為引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號）更加清晰地明確了農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的基本思路。而且該文件還進一步指出：“要抓緊研究探索集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中的相互權(quán)利關(guān)系和具體實現(xiàn)形式?！薄蛾P(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》對前期中央領(lǐng)導(dǎo)講話和政策作了進一步確認，要求盡快從法律上對農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的內(nèi)容從法律上進行明確表達；明確對農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)益進行保障。上述兩個政策的共同點在于對“三權(quán)分置”改革進行法律表達提出了明確要求。

3. 繼續(xù)鞏固

為推進農(nóng)村領(lǐng)域的深化改革步伐，從提高農(nóng)村改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性出發(fā)，《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》（2015年11月）對農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革進行了較多創(chuàng)新性的規(guī)定，已經(jīng)成為我國農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的重要政策根據(jù)。其一，進一步從深化農(nóng)村改革的角度確認了農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”。其二，該方案明確提出“三權(quán)分置”是深化農(nóng)村土地改革的基本方向，即“落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”。其三，對農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的具體內(nèi)涵進行了較為清晰的界定，這是我國在政策文件中第一次對“三權(quán)分置”改革的政策內(nèi)涵進行的較為清晰的界定。其四，對“三權(quán)分置”改革中經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原則和規(guī)模經(jīng)營的方式進行了規(guī)定。其五，對“三權(quán)分置”改革中進城農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的切實保護進行了規(guī)定?！蛾P(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》（2016年中共中央1號文件）又對農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的相關(guān)政策進行了繼續(xù)鞏固，該意見再次明確了農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的基本方向，并提出要進一步完善農(nóng)地“三權(quán)分置”辦法。

4. 貫徹落實

《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（2016年10月30日）是我國第一部專門性的針對農(nóng)地“三權(quán)分置”的政策文件，該文件要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹落實，該文件的發(fā)布標志著“三權(quán)分置”進入正式貫徹落實階段。該意見對農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的重要意義、指導(dǎo)思想、基本原則；如何逐步形成“三權(quán)分置”格局等作了全面的規(guī)定?！蛾P(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》（2017年中共中央1號文件）又一次提出要落實農(nóng)地“三權(quán)分置”辦法。

綜上可見，十八屆三中全會以后，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的改革思路逐漸清晰，經(jīng)過“前期醞釀、明確確認、繼續(xù)鞏固、貫徹落實” 四個階段的演變過程，通過一系列政策文件和領(lǐng)導(dǎo)講話對“三權(quán)分置”的政策內(nèi)涵和實現(xiàn)路徑等進行了逐步的明確和界定。從政策演進以及政策文本中可以發(fā)現(xiàn)以下重要信息：其一，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革是大勢所趨，是未來新型農(nóng)地制度改革的發(fā)展方向。其二，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革是改革開放以來承襲“兩權(quán)分置”改革的持續(xù)性政策創(chuàng)新。其三，“農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”“三權(quán)”的相互關(guān)系和實現(xiàn)形式尚不明確，“三權(quán)分置”的改革內(nèi)容尚未被法律所明確確認，“三權(quán)分置”的權(quán)利內(nèi)容以及“三權(quán)”之間的內(nèi)在關(guān)系和實現(xiàn)形式需要盡快通過立法確認。其四， 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營具有緊密聯(lián)系，農(nóng)民承包土地的經(jīng)營權(quán)可以多種方式流轉(zhuǎn)。其五，推進農(nóng)地“三權(quán)分置”改革要尊重農(nóng)民意愿和保障農(nóng)民權(quán)益。農(nóng)民進城落戶并不等于其承包權(quán)不再受保護，而且應(yīng)該支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地承包權(quán)等權(quán)益。

二、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的政策內(nèi)涵

《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》進一步明確了深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向，并對改革方向的政策內(nèi)涵作了進一步明晰?！蛾P(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（2016）的頒布對加深“三權(quán)分置”政策內(nèi)涵的理解具有重要意義。

1. 落實集體所有權(quán)

“落實集體所有權(quán)”是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的重要內(nèi)容之一。農(nóng)民集體所有權(quán)的權(quán)利主體是一定范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或村民小組農(nóng)民集體，實踐中一直存在著主體虛位、主體模糊的弊端，并一直備受詬病。《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》中對“落實集體所有權(quán)”的內(nèi)涵作了進一步廓清，即：“落實‘農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有的法律規(guī)定，明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán)，明晰集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬，實現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)主體清晰?！甭鋵嵓w所有權(quán)，關(guān)鍵是通過集體成員權(quán)制度實現(xiàn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)主體的清晰。

《物權(quán)法》對“三農(nóng)”問題給予了格外關(guān)注。其中，最為突出的表現(xiàn)是通過基本法律的形式確認了農(nóng)民集體成員權(quán)這種具有中國特色的新型民事權(quán)利④。 《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》對集體成員的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)作了更加明晰的規(guī)定?！蛾P(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（2016年12月29日）提出“要形成有效維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利的治理體系?！边@在歷史上應(yīng)該屬于第一次作出該種表述。農(nóng)民集體成員權(quán)確認的意圖就是在維持農(nóng)民集體所有制的基礎(chǔ)上強化集體成員權(quán)，實現(xiàn)集體所有權(quán)主體的清晰。集體成員權(quán)是在集體成員與成員集體之間建立起法律關(guān)系的紐帶，集體所有權(quán)與集體成員權(quán)的終極價值目標是一致的，即最終實現(xiàn)集體成員的個體權(quán)益實現(xiàn)與保障。因此，可以說，集體成員權(quán)制度的提出是農(nóng)民集體所有權(quán)制度的升華。它一方面堅持了社會主義農(nóng)民集體所有制這個大前提，鞏固了社會主義公有制基礎(chǔ)。另一方面它突出了集體成員的權(quán)利主體地位，有利于保護集體成員的個體權(quán)益。

明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán)需要對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員資格進行清晰界定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的確定保障了集體成員權(quán)落實到集體經(jīng)濟組織成員個體身上，這就切實落實了集體所有權(quán)。因此，集體經(jīng)濟組織成員資格確定是落實集體所有權(quán)的關(guān)鍵步驟。集體經(jīng)濟組織成員資格確定本質(zhì)上是集體經(jīng)濟組織成員身份確認問題，《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》進一步提出“科學(xué)確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份”，在明確集體經(jīng)濟組織成員資格的基礎(chǔ)上，集體成員在農(nóng)民集體內(nèi)部通過行使各項自益權(quán)和共益權(quán)，可以確保集體所有權(quán)真正落實到集體成員身上，進而實現(xiàn)集體所有權(quán)權(quán)利主體的具體化和真實化，這就較大程度上解決了集體所有權(quán)主體虛位的問題。不無遺憾的是，我國目前缺乏集體經(jīng)濟組織成員資格界定的國家層面的立法，調(diào)整成員資格界定的規(guī)范多是地方性法規(guī)或者法院的指導(dǎo)性意見、座談會紀要等，甚至很多地方依靠村規(guī)民約來對集體經(jīng)濟組織成員資格進行界定，導(dǎo)致現(xiàn)實生活中經(jīng)常出現(xiàn)因集體經(jīng)濟組織成員資格確定而侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益的情形。針對目前集體經(jīng)濟組織成員資格立法缺失的現(xiàn)狀，未來立法中應(yīng)該對集體經(jīng)濟組織成員資格的確定原則、一般標準和具體情形分別作出規(guī)定⑤。

2. 穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)

我國實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，家庭承包經(jīng)營是土地經(jīng)營的基本經(jīng)營方式。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)首先必須做到農(nóng)戶的土地承包關(guān)系長久不變，只有長久不變才能實現(xiàn)農(nóng)村社會的穩(wěn)定，保持穩(wěn)定且長久不變的土地承包關(guān)系已經(jīng)為我國法律和政策確定。《物權(quán)法》對各類土地的承包期限作了規(guī)定（第126條），而且要求承包期內(nèi)發(fā)包人原則上不得調(diào)整和收回承包地（第130條、131條）?！皣乙婪ūＷo農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定”，這些都已經(jīng)為《農(nóng)村土地承包法》所明確肯定?！渡罨r(nóng)村改革綜合性實施方案》中再一次明確提出要堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)經(jīng)營中的基礎(chǔ)性地位，原因在于：“家庭承包經(jīng)營蘊藏著巨大潛力，具有廣闊發(fā)展前景?！雹?即便是目前我國為了實現(xiàn)土地的適度規(guī)模經(jīng)營而著力搭建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)地位也是不可變的，這就要長期穩(wěn)定農(nóng)戶的承包權(quán)?！蛾P(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》提出要“嚴格保護農(nóng)戶承包權(quán)”，而其最終目的還是穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，其意旨在于通過保護農(nóng)戶承包權(quán)的落實，實現(xiàn)穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的目的。

在我國社會主義公有制背景下，基于農(nóng)民集體、農(nóng)戶和土地經(jīng)營者復(fù)雜的關(guān)系和農(nóng)村土地特有的權(quán)利結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)還具有更為深刻的內(nèi)涵?！俺姓J農(nóng)民擁有獨立的土地承包權(quán)，無論在理論上還是在實踐中都具有極其重要的意義?！雹?但是，不容忽視的是現(xiàn)行的法律制度在穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)上還存在一系列不利于土地承包經(jīng)營權(quán)長久穩(wěn)定的制度性缺陷，如：權(quán)利構(gòu)造方面的缺陷；調(diào)整土地、限制權(quán)利轉(zhuǎn)讓方面的缺陷；基層政權(quán)干預(yù)土地承包經(jīng)營的制度缺陷等⑧。在這樣的現(xiàn)實背景下，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)仍然是非常必要的。在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革中要進一步“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”需要注意如下幾點：其一，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，需要嚴格按照《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)的規(guī)定“依法公正”地實施?！掇r(nóng)村土地承包法》對穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)設(shè)計了一系列保障措施，如：土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定性的確認（第4條）；集體成員依法要求承包權(quán)（第5條）；婦女的同等承包權(quán)（第6條）；土地承包的公開、公平、公正原則（第7條）；承包方權(quán)益的不可侵犯性（第9條）；土地承包中依法平等原則；民主協(xié)商，公平合理原則；承包程序合法原則等（第33條）。這些措施為農(nóng)戶獲得承包權(quán)提供了保障，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)必須貫徹上述原則和規(guī)則。其二，農(nóng)戶承包權(quán)的權(quán)利主體具有特殊性，僅限于本集體組織的農(nóng)戶。本農(nóng)民集體成員以外的其他自然人、組織等均不可以成為該權(quán)利的行使主體，這一點是與其成員權(quán)性質(zhì)相一致的。在農(nóng)民集體成員以農(nóng)戶為單位行使承包土地的權(quán)利時，農(nóng)戶僅僅為權(quán)利的行使主體，但終極權(quán)利主體仍然為集體成員。一方面，農(nóng)戶仍然由農(nóng)民集體成員組成，事實上以農(nóng)戶為承包人取得的土地承包經(jīng)營權(quán)所產(chǎn)生的一切后果仍最終由農(nóng)民集體成員承擔(dān)。另一方面，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)利主體地位也已為法律所確認（《物權(quán)法》第59條、《農(nóng)村土地承包法》第5條）。其三，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)要做好土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)頒證。目前，農(nóng)戶承包地仍然存在面積不準、空間位置不明、登記簿不健全等問題，這使許多農(nóng)民心里不夠踏實，總擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)出去自己的權(quán)益無法保障。關(guān)鍵是要搞好承包地確權(quán)登記頒證工作，頒發(fā)權(quán)屬證書，強化物權(quán)保護，為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)奠定堅實的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”⑨?！蛾P(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號）中明確指出：“土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、促進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的重要基礎(chǔ)性工作?！笨梢?，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)當(dāng)前比較迫切的是做好承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)頒證。其四，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)需要加強對農(nóng)戶承包權(quán)的保護?！蛾P(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》中對農(nóng)戶承包權(quán)的保護路徑進行了比較全面的規(guī)定，意見對農(nóng)戶承包權(quán)在農(nóng)村基本經(jīng)營制度中的基礎(chǔ)地位；農(nóng)戶承包權(quán)的權(quán)益內(nèi)容（權(quán)能）；農(nóng)戶承包權(quán)的身份專屬性；農(nóng)戶承包權(quán)被征收時的替代補償；進城落戶農(nóng)民的承包權(quán)的保留等都作了詳細的規(guī)定，這些規(guī)定對于穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)都具有積極意義。

3. 放活土地經(jīng)營權(quán)

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的亮點是從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。根據(jù)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》的要求，放活土地經(jīng)營權(quán)主要包含如下內(nèi)容：其一，“放活土地經(jīng)營權(quán)”意味著農(nóng)村土地的經(jīng)營主體更加多元。土地承包權(quán)的主體原則上是農(nóng)戶，而農(nóng)戶是有特定范圍內(nèi)的集體成員組成的，這就導(dǎo)致土地承包權(quán)的主體表現(xiàn)出較強的身份性，這勢必影響土地財產(chǎn)權(quán)價值的發(fā)揮。放活土地經(jīng)營權(quán)后，農(nóng)戶就可以把土地較為自由地流轉(zhuǎn)給更加多元的土地經(jīng)營主體，包括本集體組織內(nèi)部的農(nóng)戶，也包括本集體組織外部的其他新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。其二，“放活土地經(jīng)營權(quán)”意味著土地承包戶對外流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)更加便捷，但也要依法流轉(zhuǎn)。放活土地經(jīng)營權(quán)并不代表土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)就可以為所欲為，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)同樣應(yīng)該受到流轉(zhuǎn)期限、用途管制、流轉(zhuǎn)方式等多方面的限制。特別是應(yīng)該做好工商資本進入土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的各種可能風(fēng)險的防控。因為，工商資本的進入一方面有可能擠壓農(nóng)民的利益空間，對農(nóng)民利益造成損害；另一方面工商資本具有更加強烈的趨利動機，有可能會導(dǎo)致土地經(jīng)營的“非農(nóng)化”、“非糧化”等問題。其三，放活土地經(jīng)營權(quán)意味著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將獲得更多的發(fā)展機會。放活土地經(jīng)營權(quán)意味著土地的經(jīng)營權(quán)不僅限于農(nóng)戶以家庭承包的方式對土地進行經(jīng)營，家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等各種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可以通過土地流轉(zhuǎn)直接參與土地經(jīng)營，這就意味著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將面臨著更多的發(fā)展機會，可見，放活經(jīng)營權(quán)將會激活新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展。其四，放活土地經(jīng)營權(quán)意味著土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)將更加普遍。數(shù)據(jù)顯示，目前全國三分之一的土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)，全國2.3億戶承包土地的農(nóng)民中，6600萬戶或多或少地流轉(zhuǎn)了土地。有理由相信，實施農(nóng)村土地“三權(quán)分置”、放活土地經(jīng)營權(quán)后，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)將更加普遍。其五，放活土地經(jīng)營權(quán)并不表明農(nóng)村土地都要大規(guī)?；?jīng)營。放活土地經(jīng)營權(quán)對土地的規(guī)?；?jīng)營顯然具有積極促進意義，但是并不意味著所有的農(nóng)村土地都要大規(guī)?；?jīng)營，而是要因地制宜，特別是要防止脫離實際、違背農(nóng)民意愿，片面追求超大規(guī)模經(jīng)營的傾向。因此“放活土地經(jīng)營權(quán)”是“三權(quán)分置”改革的亮點所在，它承載著豐富的價值內(nèi)涵，更具有重要的實踐價值。值得關(guān)注的是，《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》提出要“加快放活土地經(jīng)營權(quán)”。意見對土地經(jīng)營權(quán)在完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度中的關(guān)鍵地位；土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利內(nèi)容；土地經(jīng)營權(quán)的平等保護；土地經(jīng)營權(quán)人的優(yōu)先續(xù)租承包土地權(quán)利；土地經(jīng)營主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或設(shè)定抵押權(quán)；土地經(jīng)營權(quán)主體的權(quán)利保護；放活土地經(jīng)營權(quán)途徑探索等作了規(guī)定。該意見對“放活土地經(jīng)營權(quán)”的盡快貫徹落實將起到積極的促進作用。

三、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”法律表達中的爭議焦點與思路

1. 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”法律表達中的焦點與實質(zhì)

相較于官方和農(nóng)經(jīng)學(xué)界對“三權(quán)分置”頗為一致的肯定態(tài)度，法學(xué)界對“三權(quán)分置”的態(tài)度似乎存在更多爭議，主要存在以下幾種觀點：有學(xué)者認為“三權(quán)分離置”在法律和制度運行中都面臨困境⑩。有學(xué)者認為，以“三權(quán)分離”論建構(gòu)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)無法在法律上得以表達11。也有觀點認為，將土地承包經(jīng)營權(quán)中的承包權(quán)能和經(jīng)營權(quán)能，分離為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)不符合基本法理12。還有觀點認為，“三權(quán)分置”的實施面臨著經(jīng)濟性障礙、制度性障礙和機制性障礙13。那么，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”法律表達爭議的實質(zhì)何在呢？

筆者認為，上述觀點均具有其合理性，這絕不是不講原則的折中論斷。甚至可以說，農(nóng)經(jīng)學(xué)界和經(jīng)濟學(xué)界的觀點初衷和最后的落腳點并無實質(zhì)性沖突，它們具有共同的出發(fā)點，即都充分考慮到了農(nóng)民的個體利益維護，都考慮到了農(nóng)村土地社會保障屬性和農(nóng)地流轉(zhuǎn)、抵押等財產(chǎn)權(quán)屬性的實現(xiàn)，都考慮到了土地的規(guī)模經(jīng)營對實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的價值。而農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革之所以存在如此之多的爭議，之所以能夠在經(jīng)濟學(xué)界和法學(xué)界產(chǎn)生貌似巨大的分歧，主要在于兩個學(xué)科在基本概念表述和理解上存在誤解。目前，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的思路主要是在經(jīng)濟學(xué)界專家以及政府官員主導(dǎo)下完成的，在政策設(shè)計的過程中更多使用的是經(jīng)濟學(xué)界的概念體系，沒有很好地與法學(xué)概念體系對接，結(jié)果導(dǎo)致“三權(quán)分置”改革中的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)在法學(xué)學(xué)科的現(xiàn)有概念體系中缺乏現(xiàn)成的對應(yīng)概念。農(nóng)地物權(quán)的創(chuàng)設(shè)又受到物權(quán)法定原則的限制，這就導(dǎo)致“三權(quán)分置”改革的法律表達，特別是立法表達遇到了障礙。所以，在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革已成大勢所趨的時代背景下，經(jīng)濟學(xué)界和法學(xué)界目前急需對一些基本概念進行澄清，在基本概念體系達成共識的前提下盡快實現(xiàn)“三權(quán)分置”改革的制度化和法律化，避免各說各話引起不必要的爭議，進而為農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革提供更加有效的制度供給與保障。

2. 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的立法表達思路

（1）農(nóng)戶承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系。從對國家領(lǐng)導(dǎo)人講話和中央發(fā)布的各項政策的規(guī)定的語義分析，農(nóng)地“三權(quán)分置”是指農(nóng)村集體土地的所有權(quán)、農(nóng)戶的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分置。其中的農(nóng)村集體土地所有權(quán)在《物權(quán)法》中有明確的地位，但是農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)在現(xiàn)行法中則無明確的對應(yīng)概念。有學(xué)者指出：“三權(quán)分置”，就是指在農(nóng)村現(xiàn)有法律體制已經(jīng)承認的農(nóng)民集體土地所有權(quán)、農(nóng)民家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，新設(shè)“土地經(jīng)營權(quán)”14。據(jù)該觀點，農(nóng)戶承包權(quán)和現(xiàn)行法上的土地承包經(jīng)營權(quán)這種物權(quán)類型等同，而土地經(jīng)營權(quán)是一種新設(shè)置的權(quán)利類型。也有學(xué)者指出，“三權(quán)分置”指的是集體土地所有權(quán)、成員權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)三權(quán)的并立15。一般認為，農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營權(quán)具有成員權(quán)和用益物權(quán)的雙重屬性，對土地承包經(jīng)營權(quán)進行再次的權(quán)利分離的基本方向之一就是要穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，通過具有成員資格身份性的農(nóng)戶承包權(quán)的行使，依法公正地將集體土地的承包經(jīng)營權(quán)落實到本集體組織的每個農(nóng)戶，實現(xiàn)集體土地的社會保障功能。然后，農(nóng)戶可以自己對取得的承包經(jīng)營權(quán)進行使用收益，也可以流轉(zhuǎn)給不具有成員資格身份性的其他經(jīng)營主體，實現(xiàn)集體土地的財產(chǎn)屬性。

筆者認為，理清農(nóng)地“三權(quán)分置”中農(nóng)戶承包權(quán)和現(xiàn)行立法中存在的土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，必須從“三權(quán)分置”改革的目標出發(fā)，不能僅從文意上進行表面解釋。從政策文件的表述來看，“三權(quán)分置”中的農(nóng)戶承包權(quán)實際上也指的是土地承包經(jīng)營權(quán)?！渡罨r(nóng)村改革綜合性實施方案》中對穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的界定，實際上指的是將集體土地的承包經(jīng)營權(quán)（即土地承包經(jīng)營權(quán)）落實到本集體組織的具體農(nóng)戶。《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》對三種權(quán)利的關(guān)系也作了界定，根據(jù)該意見的表述可以得出“三權(quán)分置”是對土地承包經(jīng)營權(quán)中的經(jīng)營權(quán)進行了再次分離，實現(xiàn)了集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分置?！叭龣?quán)分離的前提是堅持農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的基本制度長久不變，在此基礎(chǔ)上進一步明晰相關(guān)制度的權(quán)益內(nèi)涵?！?6 因此，“三權(quán)分置”改革的目的是要在堅持兩權(quán)分離的基礎(chǔ)上，對農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營權(quán)進行再次分離，分離出土地經(jīng)營權(quán)。所以，“三權(quán)分置”是在集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離的基礎(chǔ)上進行了又一次變革，它不是對原有改革成果的否定，而是對兩權(quán)分離改革的繼承，“三權(quán)分置”只是對農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)進行再次分離，政策制定者并無意新創(chuàng)一個異于土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶承包權(quán)。

理清農(nóng)戶承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系需要結(jié)合集體成員權(quán)的相關(guān)法理進行理性解讀。實踐中經(jīng)常有學(xué)者將“農(nóng)戶承包權(quán)”解讀為成員權(quán)，導(dǎo)致對“三權(quán)分置”的內(nèi)涵產(chǎn)生了誤解，以至于認為“農(nóng)戶承包權(quán)”是異于土地承包經(jīng)營權(quán)的新創(chuàng)概念。筆者認為，產(chǎn)生分歧的根源在于沒有理清集體成員權(quán)和集體成員享有的具體用益物權(quán)之間的關(guān)系。在我國立法中并沒有清晰的集體成員權(quán)制度體系，導(dǎo)致認識中對集體成員權(quán)和集體成員權(quán)的行使結(jié)果混同。現(xiàn)有立法中土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)是用益物權(quán)，該權(quán)利主要由集體成員組成的農(nóng)戶為單位通過簽訂土地承包合同取得。因此，集體成員的強烈身份性色彩導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)也具有較強的身份性。這就造成了土地承包經(jīng)營權(quán)就是集體成員權(quán)的假象，在認識上表現(xiàn)為不少學(xué)者認為土地承包經(jīng)營權(quán)就是成員權(quán)。其實不然，集體成員權(quán)在權(quán)利屬性上是社員權(quán)，而土地承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)，集體成員基于成員身份享有的請求農(nóng)民集體發(fā)包集體土地的權(quán)利是集體成員權(quán)的一種類型，通過該類型成員權(quán)的行使，集體成員以農(nóng)戶為單位取得作為用益物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)。事實上，取得土地承包經(jīng)營權(quán)是集體成員行使集體成員權(quán)的結(jié)果17。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)具有身份性，主要由集體成員組成的農(nóng)戶通過家庭承包的方式取得，但是它本身并不是集體成員權(quán)，它是集體成員權(quán)行使的結(jié)果。只不過，政策表述中的“農(nóng)戶承包權(quán)”更為強烈地強調(diào)了土地承包經(jīng)營權(quán)的身份性，其意旨在于維護農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性，而無意再新創(chuàng)一種新的權(quán)利類型。故政策表述中的“農(nóng)戶承包權(quán)”強調(diào)了農(nóng)戶為單位的土地承包經(jīng)營權(quán)的身份性，但是它并不是集體成員權(quán)，而是集體成員權(quán)行使的結(jié)果，其本質(zhì)上是具有用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)。

（2）農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能劃分。目前，農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”“三權(quán)”的相互關(guān)系和實現(xiàn)形式仍不明朗，“三權(quán)分置”的改革內(nèi)容尚未被法律所明確確認，對于“三權(quán)分置”的權(quán)利內(nèi)容以及“三權(quán)”的內(nèi)在關(guān)系和實現(xiàn)形式需要盡快通過立法確認。筆者認為，界定三者的權(quán)能范圍應(yīng)該注意以下幾個方面的問題：

一是集體土地所有權(quán)的權(quán)能具有綜合性。作為集體土地所有權(quán)主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體分別作為所有權(quán)主體對各自范圍內(nèi)的集體土地享有占有、使用、收益、處分的積極權(quán)能和排除不當(dāng)侵害的消極權(quán)能。有學(xué)者認為，基于集體所有權(quán)的本質(zhì)屬性，集體土地所有權(quán)的權(quán)能具有其不同于私有制社會的土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)，集體所有權(quán)具有跨越公私法域的多重權(quán)能。“應(yīng)當(dāng)在公私兼顧的基礎(chǔ)上，從民法上的財產(chǎn)私權(quán)性與社會法上的土地社會保障屬性以及土地管理法上對社會公共利益的兼顧等多維度完善農(nóng)民集體土地所有權(quán)權(quán)能?！?8 如果根據(jù)該標準架構(gòu)集體土地所有權(quán)的權(quán)能，我國集體土地所有權(quán)的權(quán)能尚有較大塑造空間。

二是農(nóng)戶承包權(quán)的權(quán)能呈現(xiàn)出不斷豐富趨勢。正如上文所述，“三權(quán)分置”中的承包權(quán)實際就是指兩權(quán)分離中的土地承包經(jīng)營權(quán)，而不應(yīng)僅僅解釋為作為成員權(quán)內(nèi)容之一的請求承包土地的權(quán)利。因此，農(nóng)戶承包權(quán)的權(quán)能應(yīng)該不少于現(xiàn)行制度中土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，只是更加注重農(nóng)戶承包權(quán)（成員權(quán)屬性）的穩(wěn)定性和經(jīng)營權(quán)（財產(chǎn)權(quán)屬性）的流動性?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定承包方（農(nóng)戶）依法享有承包地使用、收益的權(quán)能；承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補償?shù)葯?quán)能（第16條）；土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)能（第32條）?！段餀?quán)法》第125條賦予了土地承包經(jīng)營權(quán)人以“占有、使用和收益”的權(quán)能；第128條賦予了土地承包經(jīng)營權(quán)人以“轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)”的權(quán)能。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的重大決定》中規(guī)定：“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)的權(quán)能”、“鼓勵承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地?！毕噍^于以前的法律和政策規(guī)定，《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》對承包權(quán)又明確增加了“入股”的權(quán)能。有學(xué)者認為賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押擔(dān)保權(quán)能，是對現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的一項重大突破，在目前農(nóng)村貸款難的情況下，賦予農(nóng)民承包地這一權(quán)能，對于盤活農(nóng)村資源、緩解貸款難具有一定積極作用19。也有學(xué)者指出“三權(quán)分置”后“承包權(quán)”的內(nèi)容主要有四項：承包人身份維持權(quán)；分離對價請求權(quán)；征收補償獲取權(quán)；有償退出權(quán)20。因此，從目前法律和政策的規(guī)定來看，農(nóng)戶承包權(quán)的權(quán)能主要有：占有權(quán)能、使用權(quán)能、收益權(quán)能、補償權(quán)能、流轉(zhuǎn)權(quán)能（轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等）、抵押、退出等各項權(quán)能，這些權(quán)能均需要在立法中加以表達。

三是土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能更加豐富、靈活。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的重心在于強化土地經(jīng)營權(quán)，通過主體多元、權(quán)能靈活的土地經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營，進而釋放農(nóng)村土地中蘊藏的巨額財富，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，因此，土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能注定將會更加豐富、靈活?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干問題的重大決定》中明確賦予承包經(jīng)營權(quán)以抵押權(quán)能、擔(dān)保權(quán)能、入股權(quán)能、流轉(zhuǎn)權(quán)能；《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中再次明確了土地經(jīng)營權(quán)的抵押、擔(dān)保的權(quán)能；《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》對經(jīng)營權(quán)的權(quán)能進行了更加全面設(shè)計，規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能主要有：占有權(quán)能、耕作權(quán)能、收益權(quán)能、優(yōu)先續(xù)租權(quán)能、再流轉(zhuǎn)權(quán)能、抵押權(quán)能等，經(jīng)營權(quán)權(quán)能的設(shè)計應(yīng)該是“三權(quán)分置”制度法律化中的重點與難點內(nèi)容。

（3）土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵在于界定土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，針對土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，目前尚缺乏定說。筆者認為，從應(yīng)然角度分析，土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)該被塑造為物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。但是，受到物權(quán)法定原則的限制，目前應(yīng)該被解釋為債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。因此，要從立法上盡快明確土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)以及其與農(nóng)戶承包權(quán)、集體土地所有權(quán)之間的法權(quán)關(guān)系。值得注意的是，《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》中認為土地經(jīng)營權(quán)是經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。筆者認為，該表述中界定的土地經(jīng)營權(quán)符合用益物權(quán)的特征，因此可以理解為意見有意將土地經(jīng)營權(quán)定位為用益物權(quán)的性質(zhì)。

注釋：

① 劉守英：《農(nóng)村土地法律制度改革再出發(fā)——聚焦〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉》，《法商研究》2014年第2期。

② 鐘真、孔祥智：《“十三五”中國農(nóng)業(yè)改革發(fā)展的起點與展望》，《教學(xué)與研究》2016年第1期。

③ 習(xí)近平：《在中央農(nóng)村工作會議上的講話》，《十八大以來重要文獻選編（上）》，中央文獻出版社2014年版，第670頁。

④ 管洪彥：《農(nóng)民集體成員權(quán)：中國特色的民事權(quán)利制度創(chuàng)新》，《法學(xué)論壇》2016年第2期。

⑤ 管洪彥：《農(nóng)民集體成員資格認定標準立法完善的基本思路》，《長安大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2013年第1期。

⑥ 孔祥智、毛飛等著：《中國農(nóng)村改革之路》，中國人民大學(xué)出版社2014年版，第75—98頁。

⑦ 葉興慶：《集體所有制下農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)》，《毛澤東鄧小平理論研究》2015年第2期。

⑧ 朱廣新：《土地承包關(guān)系長久穩(wěn)定的制度建構(gòu)》，《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2013年第4期。

⑨ 韓長賦：《“三權(quán)分置”改革是重大制度創(chuàng)新》，《人民日報》2014 年12月22日。

⑩ 劉守英：《農(nóng)村集體所有制與三權(quán)分離改革》，《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2014年第3期。

11 高圣平：《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的法律邏輯》，《法學(xué)研究》2014年第4期。

12 申惠文：《農(nóng)地三權(quán)分離改革的法學(xué)反思與批判》，《河北法學(xué)》2015年第4期。

13 陳金濤、劉文君：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計與實現(xiàn)路徑探析》，《求實》2016年第1期。

14 孫憲忠：《推進農(nóng)村土地“三權(quán)分置”需要解決的法律認識問題》，《行政管理改革》2016年第2期。

15 高飛：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的法理闡釋與制度意蘊》，《法學(xué)研究》2016年第3期。

16 張紅宇：《從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分離”——我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變化的新趨勢》，《人民日報》2014年1月14日。

17 管洪彥：《農(nóng)民集體成員權(quán)研究》，中國政法大學(xué)出版社2013年版，第43頁。

18 韓松：《農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能》，《法學(xué)研究》2014年第6期。

19 孫中華：《關(guān)于深化農(nóng)村土地制度改革的幾個問題》，《理論學(xué)刊》2016年第2期。

20 李國強：《論農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“三權(quán)分置”的法律關(guān)系》，《法律科學(xué)》2015年第6期。

作者簡介：管洪彥，山東政法學(xué)院民商法學(xué)院副教授，山東省高校人文社會科學(xué)研究重點基地（民商事法律與民生研究中心）研究員，山東濟南，250014；中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士后研究人員，北京，100872?？紫橹?，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，北京，100872。

（責(zé)任編輯 陳孝兵）