論軍隊(duì)預(yù)算審計(jì)轉(zhuǎn)型

馬少帥++孫勇閣++戚少博

摘 要：如何在適應(yīng)審計(jì)大環(huán)境的基礎(chǔ)上，加快推動(dòng)軍隊(duì)預(yù)算審計(jì)轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)對(duì)體制機(jī)制調(diào)整階段所涉單位經(jīng)費(fèi)物資的監(jiān)督，更好地發(fā)揮預(yù)算審計(jì)在優(yōu)化資源配置、聚力戰(zhàn)斗力生成的作用，為改革順利推進(jìn)提供堅(jiān)強(qiáng)有力的監(jiān)督服務(wù)保障是當(dāng)前審計(jì)部門、人員所面臨的一個(gè)重要問題。

關(guān)鍵詞：預(yù)算 審計(jì)

一、當(dāng)前軍隊(duì)預(yù)算審計(jì)存在的突出問題

改革開放以來，預(yù)算審計(jì)地位隨著法律、規(guī)章的建立得到提高，其審計(jì)內(nèi)容、范圍、方法、程序逐步建立起來，性質(zhì)也主要由消極防弊逐步轉(zhuǎn)為積極糾錯(cuò)，預(yù)算審計(jì)地位、職能得到進(jìn)一步提高，然而新形勢(shì)下軍隊(duì)預(yù)算審計(jì)體制機(jī)制仍面臨諸多問題。

（一）預(yù)算審計(jì)目標(biāo)定位不高

開展預(yù)算審計(jì)準(zhǔn)備階段其重點(diǎn)在于把握好審計(jì)目標(biāo)定位。然而長(zhǎng)期以來，多數(shù)審計(jì)人員在審計(jì)實(shí)踐中對(duì)審計(jì)目標(biāo)形成的共識(shí)是對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整過程中經(jīng)費(fèi)、物資配置的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審查，著重發(fā)揮糾錯(cuò)防弊作用。其主要存在以下問題：一是效益性關(guān)注不夠。缺乏對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的總體評(píng)價(jià)，只是單純的就執(zhí)行談執(zhí)行。只有在關(guān)注軍費(fèi)使用的合法合規(guī)性基礎(chǔ)上增加對(duì)其經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的審查評(píng)價(jià)，才能真正保證每一分錢都被用在刀刃上，真正實(shí)現(xiàn)資源保障向戰(zhàn)斗力聚焦的目標(biāo)。二是主體意識(shí)不濃，存在狹隘觀念。主要表現(xiàn)在多數(shù)審計(jì)人員的思想定位還停留在“監(jiān)督者”層次，沒有上升到“軍隊(duì)宏觀決策的參謀者”層次上，審計(jì)職能作用得不到充分發(fā)揮。

（二）預(yù)算審計(jì)內(nèi)容覆蓋不足

凡是涉及財(cái)政資金的管理活動(dòng)或領(lǐng)域，都是國(guó)家預(yù)算審計(jì)范疇，既包括對(duì)預(yù)算管理全過程的審計(jì)，又包括對(duì)預(yù)算資金的專項(xiàng)審計(jì)和審計(jì)調(diào)查。而軍隊(duì)預(yù)算審計(jì)實(shí)踐中，由于涉及單位多、工作量大、人多事少矛盾突出，審計(jì)人員更多的是關(guān)注預(yù)算編制的合法性、規(guī)范性，預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確性，卻忽視了對(duì)預(yù)算指標(biāo)批復(fù)、下達(dá)和資金劃撥情況，預(yù)算管理措施以及預(yù)算安排情況的審查評(píng)價(jià)，缺乏與具體使用經(jīng)費(fèi)部門的信息溝通，對(duì)影響預(yù)算管理的深層次問題的查究力度不夠，無形中縮小了檢查范圍和覆蓋面，無法保證審計(jì)質(zhì)量，審計(jì)在促進(jìn)資源優(yōu)化配置的作用未能得到充分發(fā)揮，更何談聚力改革。

（三）預(yù)算審計(jì)階段時(shí)效不強(qiáng)

開展預(yù)算審計(jì)，是對(duì)軍隊(duì)部門預(yù)算編制、執(zhí)行全過程的合法性、合理性、有效性進(jìn)行監(jiān)督。目前，軍隊(duì)預(yù)算執(zhí)行主要是在一個(gè)會(huì)計(jì)年度完成的，軍隊(duì)審計(jì)部門開展審計(jì)都是在軍隊(duì)部門和單位預(yù)算執(zhí)行后進(jìn)行的，理論上應(yīng)于編制決算前審計(jì)完畢，這樣才能確保審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題在決算中得以校正。然而現(xiàn)實(shí)操作過程中，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)時(shí)間安排處于財(cái)務(wù)部門編制決算階段，無論審計(jì)所需材料的收集和人員的詢問談話都給審計(jì)部門帶來一定難度，時(shí)間上存在沖突再加之決算上報(bào)之后難以調(diào)整，這就導(dǎo)致一些本來可以在預(yù)算執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)并就糾正的問題不能得到有效解決，從而使得預(yù)算審計(jì)始終處于“落人一步”的尷尬地位，審計(jì)的預(yù)防職能和監(jiān)督時(shí)效性大打折扣。

二、軍隊(duì)預(yù)算審計(jì)轉(zhuǎn)型的含義和必要性

對(duì)于上述存在問題，部分專家結(jié)合自身理論研究成果或是提出提高審計(jì)實(shí)效的思考、或是提出深化軍隊(duì)預(yù)算審計(jì)的探析、或是提出問題的對(duì)策性研究，但是對(duì)于新時(shí)期審計(jì)體制機(jī)制下預(yù)算審計(jì)如何適應(yīng)軍隊(duì)財(cái)務(wù)改革的總體方向，圍繞全覆蓋目標(biāo)要求和管理制度改革來研究和發(fā)展預(yù)算審計(jì)，尚缺乏全面、系統(tǒng)的理論分析和實(shí)踐操作規(guī)程，而轉(zhuǎn)型的提出能夠更好地解決這一現(xiàn)實(shí)問題，同時(shí)也是強(qiáng)化問題整改、規(guī)范預(yù)算管理的核心所在。

（一）預(yù)算審計(jì)轉(zhuǎn)型的含義

轉(zhuǎn)型是指事物的結(jié)構(gòu)形態(tài)、運(yùn)轉(zhuǎn)模型和人們觀念的根本性轉(zhuǎn)變過程。不同轉(zhuǎn)型主體會(huì)根據(jù)自身狀態(tài)及其對(duì)客觀環(huán)境的適應(yīng)程度決定其轉(zhuǎn)型內(nèi)容、方向。轉(zhuǎn)型是主觀求新、求變，改變舊有模式、狀態(tài)的過程，是一個(gè)創(chuàng)新的過程。究其根本，轉(zhuǎn)型是決策層參考外部環(huán)境的變化、對(duì)企業(yè)的體制機(jī)制、運(yùn)行模式和發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行大范圍的動(dòng)態(tài)調(diào)整和創(chuàng)新，從原有的發(fā)展軌道進(jìn)入到新的發(fā)展軌道。

預(yù)算審計(jì)轉(zhuǎn)型是指其審計(jì)思維、方式方法、技術(shù)手段、審計(jì)重點(diǎn)的推陳出新，一是在“大財(cái)政”科學(xué)理念的指引下，由以財(cái)務(wù)審計(jì)為主轉(zhuǎn)為財(cái)務(wù)審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、計(jì)算機(jī)審計(jì)相融合貫通為一體的模式整合；二是把握審計(jì)本身和審計(jì)對(duì)象的系統(tǒng)性，著力于提高預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的整體效果，實(shí)行預(yù)算審計(jì)全過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)督，更加高效地發(fā)揮審計(jì)職能作用，為強(qiáng)軍興軍保駕護(hù)航，其實(shí)質(zhì)是現(xiàn)有基礎(chǔ)上的主動(dòng)創(chuàng)新、提高和發(fā)展。

（二）預(yù)算審計(jì)轉(zhuǎn)型的必要性

1.是審計(jì)職能強(qiáng)化的內(nèi)在要求

軍隊(duì)審計(jì)作為軍事經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門，作為中央軍委對(duì)權(quán)力制約的制度安排，在深化國(guó)防和軍隊(duì)改革的今天，其作用不應(yīng)只體現(xiàn)在查錯(cuò)糾弊方面，更應(yīng)該充分發(fā)揮其監(jiān)督防范、宏觀指引、服務(wù)建設(shè)等作用。預(yù)算審計(jì)向動(dòng)態(tài)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，能夠充分掌握被審計(jì)單位狀態(tài)，對(duì)其預(yù)算編制、執(zhí)行、決算等環(huán)節(jié)實(shí)行實(shí)時(shí)、高效的監(jiān)控，從根本上解決信息不對(duì)稱問題，充分發(fā)揮審計(jì)防范作用和“免疫系統(tǒng)”功能，避免經(jīng)費(fèi)的不當(dāng)、低效安排，提升預(yù)算效率，同時(shí)也避免審計(jì)部門“事后諸葛亮”的尷尬境地；預(yù)算審計(jì)更加注重宏觀分析，審查涉及軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)的管理活動(dòng)和領(lǐng)域，覆蓋軍事經(jīng)濟(jì)管理各個(gè)方面，充分運(yùn)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)知識(shí)從宏觀掌握軍事資源的運(yùn)行規(guī)律、管理重點(diǎn)、存在問題，開展對(duì)經(jīng)費(fèi)的結(jié)構(gòu)分析，分析預(yù)算管理體制、機(jī)制的漏洞，進(jìn)而提出針對(duì)性意見，進(jìn)一步強(qiáng)化軍隊(duì)審計(jì)服務(wù)黨委決策、保障打贏的建設(shè)性作用。

2.是預(yù)算改革深化的客觀需求

2001年以來，軍隊(duì)預(yù)算管理進(jìn)行了一系列的改革，其中以集中支付為核心的改革成效不菲，但與之協(xié)調(diào)配套的監(jiān)督體制改革并沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，完善預(yù)算監(jiān)督體制是進(jìn)一步深化預(yù)算管理改革需要攻克的難題。軍隊(duì)預(yù)算管理改革的目標(biāo)在于探索、建立財(cái)權(quán)財(cái)力集中、軍費(fèi)分配科學(xué)、監(jiān)督制約高效的軍隊(duì)預(yù)算管理新模式。軍隊(duì)預(yù)算管理改革中一些專家提出的“預(yù)算編審—預(yù)算執(zhí)行—預(yù)算考評(píng)”這一新型管理系統(tǒng)是對(duì)舊有“預(yù)算編制—預(yù)算執(zhí)行—預(yù)算監(jiān)督”的創(chuàng)新發(fā)展，更加凸顯了軍隊(duì)審計(jì)部門的監(jiān)督職能，強(qiáng)化了審計(jì)的參與力度，然而這一系統(tǒng)不但需要技術(shù)創(chuàng)新、制度約束，更是對(duì)審計(jì)部門提出新的更高要求，預(yù)算審計(jì)的轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。這就需要我們認(rèn)真反思存在的矛盾，重新審視、研究審計(jì)所面臨的形勢(shì)，抓住機(jī)遇，努力推進(jìn)預(yù)算審計(jì)轉(zhuǎn)型，為改革保駕護(hù)航。

3.是部隊(duì)廉政建設(shè)的大勢(shì)所趨

習(xí)主席強(qiáng)調(diào)，要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。預(yù)算是部門建設(shè)資源利用和配置的總體安排，是完成事業(yè)任務(wù)的具體經(jīng)費(fèi)保障計(jì)劃。相對(duì)于規(guī)范軍事經(jīng)濟(jì)行為而言，預(yù)算本身就是一個(gè)籠子，然而我們還應(yīng)該看到，預(yù)算編制不細(xì)化、零基預(yù)算落實(shí)不到位、預(yù)算執(zhí)行“兩張皮”、預(yù)算經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)嚴(yán)重、法規(guī)意識(shí)不濃等問題依舊沒有得到根本解決。同時(shí)預(yù)算經(jīng)費(fèi)分配向來是各單位、部門權(quán)力、利益交鋒的重點(diǎn)領(lǐng)域，也是腐敗的高發(fā)領(lǐng)域、“老虎”“蒼蠅”的滋生之源。因此要推進(jìn)預(yù)算審計(jì)轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化問題揭露，抑制部門上項(xiàng)目、爭(zhēng)經(jīng)費(fèi)的利益沖動(dòng)，促進(jìn)資源配置向保障戰(zhàn)斗力生成等重點(diǎn)部門和領(lǐng)域傾斜，扭轉(zhuǎn)“重分配輕管理、重收入輕支出、重使用輕績(jī)效”的理財(cái)思維，深入介入經(jīng)費(fèi)、物資權(quán)力分配的運(yùn)行過程，有效形成分權(quán)制約機(jī)制，真正為權(quán)力套上法規(guī)制度的籠子，進(jìn)一步推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)。

三、軍隊(duì)預(yù)算審計(jì)轉(zhuǎn)型配套措施

（一）完善預(yù)算審計(jì)法規(guī)體系

法律約束是現(xiàn)代預(yù)算管理的一個(gè)主要特征，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家其預(yù)算管理整個(gè)過程都要受到法律制約和立法機(jī)構(gòu)的制約，在憲法的基礎(chǔ)上，他們還制定了專門法對(duì)預(yù)算監(jiān)督進(jìn)一步細(xì)化，例如美國(guó)出臺(tái)的《預(yù)算與會(huì)計(jì)法案》、《國(guó)會(huì)預(yù)算和扣押法案》、《平衡預(yù)算和經(jīng)濟(jì)赤字控制法》、《預(yù)算執(zhí)行法案》、《綜合預(yù)算調(diào)整法案》等，這些法律指導(dǎo)著預(yù)算程序參與者們的行為。雖然我軍財(cái)務(wù)法規(guī)制度隨著軍事改革的不斷深化不斷得到完善，但是預(yù)算審計(jì)法規(guī)還處于相對(duì)滯后的境地，缺乏健全完善的法規(guī)而難以發(fā)揮作用。因此一是要充實(shí)、完善審計(jì)條例，為審計(jì)工作的開展提供依據(jù)。二是要加快完善預(yù)算審計(jì)規(guī)定、根據(jù)現(xiàn)有形勢(shì)任務(wù)開展進(jìn)一步的修訂完善工作。三是要制定操作性強(qiáng)的預(yù)算審計(jì)實(shí)施辦法，根據(jù)審計(jì)類型、目標(biāo)、內(nèi)容、對(duì)象詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施辦法，為審計(jì)人員提供最基本的工作指南。

（二）建立預(yù)算績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系

當(dāng)前，預(yù)算審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)還只停留在理論探索、論證階段，然而從審計(jì)服務(wù)建設(shè)作用來分析，建立完善的涵蓋軍事、政治、經(jīng)濟(jì)效益為一體的軍隊(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、規(guī)范預(yù)算審計(jì)績(jī)效評(píng)估程序是在軍費(fèi)結(jié)構(gòu)和規(guī)模既定的基礎(chǔ)上優(yōu)化軍隊(duì)資源配置的重要需求。因此要適應(yīng)軍隊(duì)改革發(fā)展對(duì)審計(jì)工作的新要求，預(yù)算審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)范圍的確定應(yīng)在合法合規(guī)審計(jì)的基礎(chǔ)上更加突出預(yù)算管理、執(zhí)行部門的績(jī)效上，從而充分發(fā)揮審計(jì)為軍事經(jīng)濟(jì)宏觀決策服務(wù)作用。一是健全軍隊(duì)預(yù)算審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)的技術(shù)方法。在審計(jì)實(shí)踐中，綜合運(yùn)用調(diào)查技術(shù)方法和分析判斷方法，保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性與口徑一致、標(biāo)準(zhǔn)值選取適當(dāng)、評(píng)議過程規(guī)范。二是選好軍隊(duì)預(yù)算審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇。指標(biāo)選取原則要遵循目標(biāo)性與導(dǎo)向型相結(jié)合、全面性與特殊性相結(jié)合、科學(xué)性與可操作性相結(jié)合、定量分析與定性分析相結(jié)合的原則。指標(biāo)內(nèi)容選取上，應(yīng)包括預(yù)算執(zhí)行結(jié)合和預(yù)算管理情況雙重評(píng)估的內(nèi)容，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的評(píng)價(jià)通過選取多種評(píng)估數(shù)據(jù)直觀衡量預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，預(yù)算管理情況的評(píng)價(jià)則要采用定性評(píng)估的原則，詳細(xì)評(píng)估各個(gè)管理主體的責(zé)任，通過規(guī)章制度落實(shí)情況、基層官兵綜合評(píng)價(jià)意見、被審計(jì)單位歷史數(shù)據(jù)、相似審計(jì)業(yè)務(wù)所應(yīng)用過的標(biāo)準(zhǔn)等來綜合衡量。

（三）整合優(yōu)化審計(jì)資源配置

預(yù)算審計(jì)是一個(gè)復(fù)雜、系統(tǒng)的工程，現(xiàn)行的軍隊(duì)審計(jì)體制和人員編制同新形勢(shì)下審計(jì)任務(wù)還存在諸多不相適宜的地方。因此要著力整合審計(jì)資源：一是推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)。建立分類科學(xué)的職業(yè)教育培訓(xùn)體系和人才選任機(jī)制，確保審計(jì)隊(duì)伍的專業(yè)化水平，強(qiáng)化審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)；建立適應(yīng)預(yù)算審計(jì)工作需要的審計(jì)人員分類管理制度，保證其各司其職、權(quán)責(zé)一致；完善審計(jì)人員職業(yè)保障機(jī)制，解決審計(jì)人員后顧之憂。二是要結(jié)合實(shí)際構(gòu)建由相關(guān)綜合部門協(xié)調(diào)牽引，各個(gè)業(yè)務(wù)審計(jì)部門共同參與以及將預(yù)算審計(jì)作為主體的分工配合的審計(jì)組織體系，強(qiáng)化聚合力度，提供更加豐富、高效的審計(jì)成果。三是建立軍地資源共享機(jī)制。在中央軍委的統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)劃下，貫徹落實(shí)軍地融合原則，著力構(gòu)建軍地人員借調(diào)、經(jīng)驗(yàn)成果共享體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、軍隊(duì)審計(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，互促雙贏的目的。