江西省濕地生態(tài)補償機制探析

孫薇

摘要 介紹了江西省濕地生態(tài)補償?shù)幕厩闆r，在分析了江西省濕地生態(tài)補償實踐過程中存在的問題的基礎上，從濕地生態(tài)補償主體、濕地生態(tài)補償標準、濕地生態(tài)補償資金管理等角度對完善江西省濕地生態(tài)補償機制提出若干建議。

關鍵詞 濕地生態(tài)補償；現(xiàn)狀；問題；完善措施；江西省

中圖分類號 X37 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）05-0213-03

江西省林業(yè)廳第二次濕地調(diào)查報告顯示，江西省濕地面積91.01萬hm2（不含水稻田），占全省國土面積的5.45%。濕地在江西生態(tài)環(huán)境建設和社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著越來越大的作用[1-3]。但是由于人們盲目追求經(jīng)濟增長速度，對濕地資源進行了不合理的開發(fā)，各種環(huán)境問題和自然災害接踵而至。因此，必須實施濕地生態(tài)補償，保障江西省濕地生態(tài)環(huán)境的綠色發(fā)展，全面深化生態(tài)文明制度改革。2014年11月，國家六部委批復《江西省生態(tài)文明先行示范區(qū)建設實施方案》中要求加強濕地保護，探索建立生態(tài)補償制度。2015年4月14日江西省委發(fā)布《江西省生態(tài)文明先行示范區(qū)建設實施意見》進一步強化了濕地生態(tài)補償制度，雖然江西省政府經(jīng)過不斷的努力，初步構建了濕地生態(tài)補償制度，并且取得一定的成就，但是江西省濕地補償在實踐中仍存在許多問題需要解決。

1 江西省濕地生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)狀

1.1 國家層面

國家尚未形成專門的濕地生態(tài)補償法律，濕地生態(tài)保護相關規(guī)定散見于其他法律法規(guī)中。2016年國務院頒布《濕地保護修復制度方案》（以下簡稱《方案》），要求加強濕地保護，并且建立濕地生態(tài)修復制度?！斗桨浮分贫竦乇Ｗo總目標：到2020年，全國濕地面積不得低于5 333.33萬hm2，其中自然濕地面積不低于4 666.67萬hm2，新增濕地面積20萬hm2，濕地保護率提高到50%以上。統(tǒng)籌推進濕地保護和修復問題[4]，對濕地面積、濕地保護管理、濕地保護監(jiān)督機制等作出具體的規(guī)定，促進濕地生態(tài)環(huán)境保護和發(fā)展。此外，國家也開始對濕地生態(tài)補償機制探索，發(fā)展生態(tài)補償試點。2009年國務院開始濕地生態(tài)補償試點工作。2014年國務院全面深化改革中“加快建立利益補償機制”部分包括完善森林、草原、濕地、水土保持等生態(tài)補償制度，健全生態(tài)保護補償資金穩(wěn)定投入機制[5]；“開展農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息試點”部分包括要求開展?jié)竦厣鷳B(tài)效益補償和退耕還濕試點。2015年國務院進一步加強了生態(tài)補償活動[6]。增加了退耕還濕的試點工作，并對濕地保護等活動進行獎勵。2016年明確規(guī)定要開展?jié)竦厣鷳B(tài)補償機制活動，并且構建了濕地生態(tài)保護網(wǎng)絡體系，對濕地進行分級別保護。

1.2 地方層面

《江西省濕地保護條例》首次明確規(guī)定建立濕地生態(tài)補償制度?！稐l例》規(guī)定：“縣級以上人民政府應當逐步建立健全濕地生態(tài)補償機制”。自此江西省開始了濕地生態(tài)補償制度的探索。2014年11月，國家六部委批復《江西省生態(tài)文明先行示范區(qū)建設實施方案》中要求加強濕地保護，探索建立生態(tài)補償制度[7]。2015年1月31日江西省人大頒布《江西省人民代表大會關于大力推進生態(tài)文明先行示范區(qū)建設的決議》和《關于建設生態(tài)文明先行示范區(qū)的實施意見》切實落實好國家發(fā)改委等六部委批復的《江西省生態(tài)文明先行示范區(qū)建設實施方案》[8]，對濕地生態(tài)補償機制進行了構建，作出框架性的規(guī)劃，要求探索多元化的生態(tài)補償機制，并且對濕地生態(tài)補償資金的來源、濕地生態(tài)補償?shù)呐涮讬C制進行了一系列的規(guī)定，并且把濕地生態(tài)補償納入重點生態(tài)功能區(qū)范圍內(nèi)，爭取進一步加大橫向轉(zhuǎn)移支付的力度。

2 江西省濕地生態(tài)補償存在的問題

2.1 專項濕地生態(tài)補償法律缺位

《江西省濕地保護條例》雖然確認了濕地生態(tài)補償制度，但是江西省保護條例規(guī)定過于簡單，對具體濕地生態(tài)補償程序尚未進行明確規(guī)定。《江西省生態(tài)文明先行示范區(qū)建設實施方案》等雖然強調(diào)了濕地生態(tài)補償機制的重要性，但是由于我國濕地生態(tài)補償起步比較晚，實現(xiàn)措施和程序等處于不斷摸索階段，相應配套措施尚未完善，相關技術人員缺乏，資金供給不足。這些問題使得江西省濕地生態(tài)補償機制實際運行過程中仍然存在很大的障礙，導致濕地生態(tài)補償流于形式或補償不足難以實現(xiàn)其預期的目的。盡管國務院最近頒布《濕地保護修復制度方案》對濕地生態(tài)保護、監(jiān)管、綜合治理提出綱領性建議，但是由于各省的濕地保護情況各異，不能夠直接套用，仍需要江西省針對本省濕地生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，制訂相配套的濕地生態(tài)補償法律法規(guī)[2]。江西省濕地生態(tài)補償立法上缺失，導致執(zhí)法上無法可依，司法上缺乏相應的權利，進而導致生態(tài)補償機制難以實現(xiàn)濕地生態(tài)恢復與治理的最終目的。

2.2 濕地生態(tài)補償管理機構混亂

濕地生態(tài)補償管理牽扯到的利益關系紛繁復雜，涉及到多個行政管理部門。目前，江西省濕地生態(tài)補償為多頭管理、濕地管理機構綜合協(xié)調(diào)的管理模式。但是由于濕地生態(tài)補償?shù)闹黧w不明確，補償?shù)姆秶?、補償?shù)木唧w程序等內(nèi)容沒有明文規(guī)定，導致生態(tài)補償實際運行過程中，濕地補償?shù)闹黧w交叉或缺位，缺乏明確的分工。雖然江西省設立了濕地生態(tài)保護的協(xié)調(diào)機構，但是由于濕地綜合協(xié)調(diào)管理機構級別權限低于協(xié)調(diào)管理部門的權限，不具備管理各個部門實際能力，協(xié)調(diào)職能形同虛設。并且由于政府部門條塊管理體制，各個部門內(nèi)部管理制度不同，各個部門各自為政，大多為了追求自身部門的利益，而不是站在整體利益角度解決濕地保護和修復的問題，導致有利于本部門利益的有關濕地生態(tài)補償事項各個部門相互爭奪管理權限，對于本部門無益的有關濕地生態(tài)保護事項各部門就推諉扯皮，不愿承擔責任。此種現(xiàn)象在一定程度上影響了濕地生態(tài)環(huán)境保護的效果，而且目前江西省尚未建立生態(tài)補償評估機制和監(jiān)督機制，各個部門進行濕地生態(tài)保護的積極性不足，濕地生態(tài)補償?shù)倪\行流程缺乏有效的監(jiān)督，導致濕地生態(tài)保護效率低下。管理混亂缺乏有效監(jiān)督是濕地生態(tài)補償措施難以持續(xù)和有效執(zhí)行的主要原因。

2.3 濕地生態(tài)補償主體不明確

《江西省濕地保護條例》（以下簡稱《條例》）確認濕地生態(tài)補償機制，《條例》明確規(guī)定，縣級以上人民政府應當逐步建立健全濕地生態(tài)補償機制，并且對于違規(guī)占用和開發(fā)濕地資源的行為進行收費，對于保護濕地生態(tài)環(huán)境而造成的損失或合法權益受到侵害的進行一定程度的補償[8]。國家六部委批復《江西省生態(tài)文明先行示范區(qū)建設實施方案》中要求加強濕地保護，探索建立濕地生態(tài)補償制度。但是對于濕地生態(tài)補償主體卻沒有相應條文進行明文規(guī)定，在實際運行中缺乏行為主體。生態(tài)補償主體明確是實行生態(tài)補償機制的邏輯起點，需要進行明確規(guī)定。如果生態(tài)補償主體模糊不清，各個利益主體角色定位不準確，可能造成相關利益主體承擔權利與義務不公平。表現(xiàn)為個別生態(tài)補償主體接受的生態(tài)補償機會重復而其他生態(tài)補償主體卻未收到應有補償?，F(xiàn)有的法律法規(guī)只是作出原則性規(guī)定，補償主體不明確，相關利益與權責分配缺乏法律依據(jù)。

2.4 濕地生態(tài)補償標準偏低

濕地生態(tài)補償標準是衡量是否達到濕地生態(tài)補償效果的關鍵環(huán)節(jié)，其主要考慮到濕地資源開發(fā)后對自然環(huán)境的影響、當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展水平、濕地恢復成本、補償對象差異性等幾個方面，由于不同地區(qū)的濕地保護現(xiàn)狀不同，在制訂補償標準時需要考慮地區(qū)的實際情況，制訂與其相適應的補償標準。根據(jù)《九江鄱陽湖區(qū)域濕地補償試點方案》，江西省濕地補償標準為國家級1 350元/hm2、省級1 200元/hm2、一般濕地1 050元/hm2。然而，此鄱陽湖周邊的居民為濕地生態(tài)恢復和保護所受到損失遠大于此[9]。根據(jù)調(diào)查顯示，九江市濕地地區(qū)農(nóng)、漁民直接經(jīng)濟損失超過4億元，其中糧食生產(chǎn)損失1.2億元、牧業(yè)損失0.8億元、湖泊水產(chǎn)損失1.9億元。江西生態(tài)補償標準主要考慮濕地所帶來經(jīng)濟損失和對周邊居民的直接損失，沒有考慮到濕地生態(tài)價值和受損者因濕地生態(tài)保護所導致的間接損失[10]。從此角度來看，江西省現(xiàn)有生態(tài)補償標準過低，難以滿足現(xiàn)有濕地生態(tài)補償?shù)目陀^需求。而且濕地生態(tài)補償標準沒有考慮與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平相適應，忽視當?shù)鼐用竦闹Ц兑庠?，補償標準缺乏科學依據(jù)。

2.5 濕地生態(tài)補償資金缺乏有效保障

目前，江西省濕地生態(tài)補償是以政府為主導的補償，其補償資金主要來源于中央財政的專項撥款和地方財政支持。由于濕地生態(tài)環(huán)境保護問題與日俱增，現(xiàn)有的補償資金已經(jīng)難以滿足濕地生態(tài)保護的實際需求。沒有充足的資金支持是濕地生態(tài)補償面臨的困境之一。雖然有中央和地方財政部門提供專項生態(tài)補償資金，但是能夠?qū)ｉT用于濕地生態(tài)環(huán)境保護的資金有限，且大多與其他類保護資金結合在一起，缺乏專項濕地生態(tài)補償金可供分配。濕地生態(tài)補償資金投入不足，對濕地生態(tài)保護重視力度不夠、融資渠道狹窄等都是濕地生態(tài)補償資金缺乏有效保障的原因，阻礙濕地保護的發(fā)展。

3 江西省濕地生態(tài)補償?shù)耐晟茖Σ?/p>

3.1 明確濕地生態(tài)補償主體

濕地生態(tài)補償主要是以政府通過財政轉(zhuǎn)移方式對濕地資源進行恢復的行為，因此江西省濕地生態(tài)補償?shù)谝活愔黧w也應當是江西省各級政府。具體而言，濕地生態(tài)補償?shù)闹黧w包括江西省林業(yè)局以及發(fā)展改革委員會、財政部門、國土資源部門、農(nóng)業(yè)主管部門、水利部門、環(huán)保主管部門等行政機關。第二類主體是因濕地生態(tài)環(huán)境保護的受益者。根據(jù)“誰受益，誰補償”的原則，當行為人對濕地資源進行開發(fā)、利用并從中獲得利益時，那么行為人必須為開發(fā)利用濕地資源而導致濕地生態(tài)價值減損或濕地周邊的居民因其行為失去生存環(huán)境作出相應的補償。比如對濕地資源開發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)而享有經(jīng)濟利益的企業(yè)；利用濕地周邊環(huán)境進行生存發(fā)展和氣候調(diào)節(jié)作用的農(nóng)民、漁民、居民。第三類主體是濕地生態(tài)環(huán)境的破壞者。比如向濕地排污企業(yè)，其行為造成濕地環(huán)境的污染，對修復被損害濕地生態(tài)環(huán)境所需成本，必須予以一定補償。

3.2 制訂科學合理的生態(tài)補償標準

確定科學合理的濕地生態(tài)補償標準一直是完善江西省濕地生態(tài)補償機制的關鍵點和難點，生態(tài)補償標準的好壞關系到是否能夠有效實現(xiàn)協(xié)調(diào)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展矛盾，實現(xiàn)區(qū)際公平。因此，在制訂江西省濕地生態(tài)補償標準時應當考慮以下3個方面內(nèi)容。

3.2.1 以濕地生態(tài)價值作為生態(tài)補償評估標準。目前，江西省濕地生態(tài)補償標準大多以濕地生態(tài)環(huán)境所帶來的經(jīng)濟價值來確定補償金額。在鄱陽湖濕地生態(tài)補償中，以退耕還濕、休漁禁漁期，為保護鄱陽湖濕地可能導致自身喪失發(fā)展機會帶來的經(jīng)濟損失作為補償?shù)闹饕u估標準。此種生態(tài)標準雖然具有很強的可操作性，但是忽略了濕地的生態(tài)價值以及環(huán)境效益。這也是江西省生態(tài)補償標準偏低，難以滿足濕地恢復和保護的需求的原因。因此，在制訂生態(tài)補償標準中，應當以機會成本作為生態(tài)補償最低標準，將濕地生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值最為最高標準。

3.2.2 充分考慮受償對象的意愿。由于受償對象利用濕地資源方式多種多樣，在制訂濕地生態(tài)補償標準時應當充分考慮受償對象的意愿。受償對象作為濕地生態(tài)補償?shù)臋嗬?，如果忽視受償對象意愿，使得生態(tài)補償標準與受償者期望相背離，那么濕地生態(tài)補償?shù)膶嶋H效果必然受到影響。

3.2.3 不同地區(qū)的生態(tài)補償采用不同標準。濕地生態(tài)系統(tǒng)具有多樣性和復雜性，位于不同地區(qū)的濕地資源具有不同的特性。將濕地生態(tài)補償標準采取“一刀切”的方式，容易導致一部分地區(qū)濕地生態(tài)補償資金不足而另一部分地區(qū)補償資金過量的結果，必然會導致濕地生態(tài)保護區(qū)域發(fā)展的不公平，補償資金難以得到優(yōu)化配置。在制訂濕地生態(tài)補償標準時，應當以受償?shù)貐^(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平作為依據(jù)，考慮地區(qū)差異，制訂有差別的生態(tài)補償標準，實現(xiàn)資金的合理分配。

3.3 建立跨部門、跨地區(qū)的濕地生態(tài)補償協(xié)調(diào)機構

在設立跨區(qū)域、地區(qū)的濕地生態(tài)補償協(xié)調(diào)機構過程中，注意明確協(xié)調(diào)機構的職權，無論是設置在政府還是設置在林業(yè)部門下，都應當避免由于權限不清晰帶來管理上的混亂局面。對于職權級別應當設置特定職權級別，使得協(xié)調(diào)機構能協(xié)調(diào)本級政府相關濕地保護各部門之間的關系，對于跨區(qū)域的濕地管理，應當規(guī)定對應區(qū)與區(qū)之間協(xié)調(diào)機構，以協(xié)調(diào)跨區(qū)域之間政府部門之間關系。江西省跨區(qū)域濕地和生態(tài)補償協(xié)調(diào)機構應當由省政府進行領導，省林業(yè)廳、國土資源廳、環(huán)境保護廳、水利廳、農(nóng)業(yè)廳等按職責分工負責，設立專門濕地生態(tài)補償協(xié)調(diào)小組負責協(xié)調(diào)濕地生態(tài)補償問題。協(xié)調(diào)機構的職權內(nèi)容包括生態(tài)保護紅線的劃定、地方濕地公園申報考察、跨區(qū)域違反濕地保護行為追究等事宜。

3.4 拓寬濕地生態(tài)補償?shù)娜谫Y渠道

目前，生態(tài)補償資金主要來源于財政支付轉(zhuǎn)移，然而有限的政府資金難以滿足現(xiàn)有環(huán)境保護的需求，生態(tài)保障資金不足制約著濕地保護發(fā)展。應當拓寬融資渠道，引入市場機制。應當考慮構建濕地生態(tài)資本市場，實行“綠色”信貸，政府作為一種市場主體與銀行進行合作投資；或利用資本市場發(fā)行生態(tài)環(huán)保債券，從金融市場獲取資金。濕地生態(tài)補償應當遵循相關法律規(guī)定，合法合規(guī)地從市場上募集資金，形成政府主導、市場補充的科學合理的資金籌集模式。

3.5 設立濕地生態(tài)補償專項基金

專項的濕地生態(tài)補償基金有利于提高資金利用效率，江西省應當設立專項濕地生態(tài)補償基金，有利于提高資金利用效率。專項生態(tài)補償基金資金可以由3個部分組成：一是將國家撥付的財政資金按照比例列為專項補償基金；二是將濕地資源開發(fā)征收濕地稅費取得資金作為生態(tài)補償基金的來源之一；三是財政貸款。并且生態(tài)補償?shù)挠猛境藨糜跐竦厣鷳B(tài)補償活動以外，還可以對與生態(tài)補償相關支持工作提供資金支持。設立補償資金專項賬戶，對資金實行嚴格管理；禁止任何形式的擠占、截留和調(diào)用。做好資金使用過程的監(jiān)管，實行離任審計制度，對于涉及違反法律法規(guī)的行為，應追究相應的法律責任。

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