宜州市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)問題研究

徐莉莎++黃曦慧++吳偉瑋

摘 要：城鄉(xiāng)一體化是當(dāng)前城市發(fā)展最大的改革之一，是經(jīng)濟(jì)增長新的動力源、轉(zhuǎn)型升級的重要平臺。本文深刻分析城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中的問題，提出了優(yōu)化的路徑。

關(guān)鍵詞：宜州城鄉(xiāng) 一體化建設(shè)

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化有利于城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置，從根本上推動增長方式的轉(zhuǎn)變，加快新型工業(yè)化的進(jìn)程。

一、宜州市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)現(xiàn)狀

近年來，宜州市健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工業(yè)城鄉(xiāng)關(guān)系。

（一）破解垂管鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所管理難題。下放管理權(quán)，把垂管站所的黨組織關(guān)系直接管理權(quán)、干部日常監(jiān)管權(quán)和工作統(tǒng)籌調(diào)度權(quán)放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)；下放考評權(quán)，對垂管站所工作人員年度考核民主測評，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主測評分值占總分值的40%，主管部門考評分占60%；下放人事建議權(quán)，明確垂管站所科級以下干部調(diào)整由市直主管部門向市委組織部提出初步調(diào)整方案，市委組織部執(zhí)行人事調(diào)整前征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委意見。

（二）實(shí)施以新型城鎮(zhèn)化為重點(diǎn)的基礎(chǔ)扶貧。一是加強(qiáng)大交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，破解地理困境。建成306條267公里屯級道路等一批村屯基礎(chǔ)設(shè)施。二是改善農(nóng)村發(fā)展條件，奠定增收基礎(chǔ)。扶貧小額信貸9945戶4.92億元。三是加快旅游產(chǎn)業(yè)化建設(shè)，引領(lǐng)百業(yè)興旺。把旅游發(fā)展與扶貧開發(fā)、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育和小城鎮(zhèn)建設(shè)緊密結(jié)合。2016年，全市接待旅客341.26萬人次，實(shí)現(xiàn)旅游總消費(fèi)48.31億元，同比增長28.92%。

（三）推進(jìn)基層民主政治建設(shè)。實(shí)行城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，搭建了城鄉(xiāng)黨的基層組織的正?；⒅贫然慕涣鳂蛄?，豐富和完善了組織活動和黨員活動，帶動和推動地方發(fā)展。農(nóng)村基層黨組織進(jìn)一步解放思想、更新觀念，突破原有工作方式制約，提高了做好新形勢下農(nóng)村工作素質(zhì)和能力。

（四）“雙集中”模式增加土地利用率。實(shí)行土地集中耕種、農(nóng)民集中居住“雙集中”模式。一是土地集中耕種，農(nóng)民和種植大戶收益“雙增”。全市已集中20.6萬多畝分散土地。二是農(nóng)民集中居住，農(nóng)居和城市建設(shè)實(shí)現(xiàn)“雙贏”，全市節(jié)約整理出農(nóng)村宅基地15萬畝，開工建設(shè)保障性住房571套。城鄉(xiāng)界限日漸模糊。

二、當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化建設(shè)存在的問題及原因分析

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展正處在新的歷史拐點(diǎn)，往前走還面臨著挑戰(zhàn)。

（一）土地管理和農(nóng)權(quán)確認(rèn)存在制度障礙?，F(xiàn)行土地制度與城鄉(xiāng)一體化沖突最嚴(yán)重的是農(nóng)地征用制度。一方面，農(nóng)地非農(nóng)化的土地資源無法由市場機(jī)制配置，另一方面就是農(nóng)地轉(zhuǎn)用的租金上升，在分配上農(nóng)民不能合法分享。所以，要打破政府對農(nóng)地征用的行政壟斷，推進(jìn)農(nóng)地非農(nóng)化的市場化改革，賦予農(nóng)戶農(nóng)地轉(zhuǎn)用的權(quán)利，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場。

（二）城鄉(xiāng)居民收入仍存在較大的差距。2016年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入29758元，農(nóng)村居民人均純收入9679元，城鎮(zhèn)居民可支配收入與農(nóng)村居民純收入比達(dá)到3.04：1。城鄉(xiāng)居民的巨大收支差距是目前農(nóng)民居民向城鎮(zhèn)流動的嚴(yán)重障礙。

（三）農(nóng)村貧困人口較大，增收以外地打工為主。2016年宜州市已識別貧困戶16722戶。由于農(nóng)民增收困難，本地吸納就業(yè)水平低，勞動報酬較全國水平低，導(dǎo)致大量勞動力外流，外地打工成為農(nóng)村勞動力的優(yōu)先選擇。推動農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更需要借助工業(yè)化和城市化的拉動。

（四）城鄉(xiāng)一體綜合配套改革力度尚顯不足。一是用地難度大。建設(shè)用地指標(biāo)少是各地反映最多也最為集中的共性問題。二是融資渠道窄。國有商業(yè)銀行采取“壘大放小”經(jīng)營策略。三是支持社會事業(yè)發(fā)展的政策不完善。特別是農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)項目，除地方財政支持以外，基本由村級集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)。四是戶籍改革滯后。農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，不僅涉及到城鄉(xiāng)二元的戶籍制度及從二元戶籍衍生的各項福利問題，還涉及到農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，以及農(nóng)村宅基地的置換等問題。

（五）城鄉(xiāng)社會保障差距大。農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等制度，與城鎮(zhèn)居民有很大差距，沒有能實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。2016年，城市低保保障標(biāo)準(zhǔn)為300元/人/月，而農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)為155元/人/月。此外，城郊土地被大量征用，“失地農(nóng)民”社會保障問題日益突出。

三、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的對策和建議

堅持解放思想、改革創(chuàng)新、勇于探索，加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)步伐。

（一）擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，以創(chuàng)新提升土地產(chǎn)出率。一是要將原來由市審批管理的權(quán)限，根據(jù)實(shí)際情況能下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，全部下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的自我發(fā)展能力。二是要賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利。法律已賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利還沒有得到充分保障。三是建立適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、完善集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制、開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，緩解增長缺空間、用地缺指標(biāo)等矛盾。

（二）大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，構(gòu)架城鎮(zhèn)發(fā)展模式。一是立足農(nóng)業(yè)發(fā)展資源優(yōu)勢。由公司主導(dǎo)生產(chǎn)，整合生產(chǎn)資源，使零散生產(chǎn)的農(nóng)民從效率低下的生產(chǎn)中解放出來，從事加工和其他服務(wù)行業(yè)。二是規(guī)劃農(nóng)村集中居住區(qū)。鼓勵支持農(nóng)民居住向中心村聚集融合，改善農(nóng)民的居住環(huán)境，為在居住區(qū)開展創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民提供便利條件。三是推進(jìn)“市區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地—村（社區(qū)）中心村”為框架的城鎮(zhèn)化體系。

（三）大力發(fā)展工業(yè)帶動戰(zhàn)略，增加城市就業(yè)能力。進(jìn)一步做大做強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均建立中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)基地，建設(shè)特色創(chuàng)業(yè)園區(qū)，成立中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心。在鞏固村（社區(qū)）便民超市、農(nóng)資超市等市場網(wǎng)點(diǎn)基礎(chǔ)上，加快村（社區(qū)）金融服務(wù)、農(nóng)民專業(yè)合作社等資源整合提升。

（四）推動農(nóng)民從身份轉(zhuǎn)變到生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變。一是深化戶籍制度改革，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場。二是要圍繞農(nóng)民變市（居）民，以城鄉(xiāng)全面一體化為工作取向，選準(zhǔn)突破口，深入推進(jìn)城鄉(xiāng)綜合配套改革，探索建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施一體化、社會管理一體化上的制度基礎(chǔ)。

（五）造就適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求干部隊伍。制定村（社區(qū)）干部交流掛職制度，有計劃、分批次安排村（社區(qū)）副職干部交流掛職。實(shí)行村（社區(qū)）主要干部輪崗交流，做到所有村干部都有城鎮(zhèn)社區(qū)工作經(jīng)歷，所有城鎮(zhèn)社區(qū)干部都有農(nóng)村工作經(jīng)歷。統(tǒng)一辦理村居干部養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，破解村（社區(qū)）干部交流瓶頸。

（六）社會治理邁向“城鄉(xiāng)一體化”。探索建立城鄉(xiāng)一體化的社會治理新機(jī)制，打破農(nóng)村和城鎮(zhèn)的邊界，打破部門之間的管理壁壘，努力為城鄉(xiāng)居民打造更加有序、更加安全的幸福家園。

參考文獻(xiàn)：

[1]杜潔，魯鳳娟.發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和城鄉(xiāng)一體化探討[J].安徽農(nóng)學(xué)通報，2015（21）.

作者簡介：

徐莉莎，出生年月：1985.11，性別：女，民族：漢族，籍貫：廣西賓陽，學(xué)歷：在職研究生，研究方向：政府行為與公共政策分析。

黃曦慧，作者單位：廣西大學(xué)。

吳偉瑋，作者單位：廣西大學(xué)。