新常態(tài)下提升審計價值有效途徑和方法

張勤+黃秀星

摘 要：新常態(tài)對政府管理提出了新的要求，審計唯有不斷提升其價值，才能在新常態(tài)下充分發(fā)揮其在國家治理中的基石和重要保障作用。從新常態(tài)下審計工作面臨的機遇和挑戰(zhàn)出發(fā)，分析提升審計價值的有效途徑和方法，為加強審計工作提供有益參考。

關(guān)鍵詞：新常態(tài)；提升；審計價值；方法

中圖分類號：F23 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.33.094

中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)入新常態(tài)，意味著我國經(jīng)濟發(fā)展的條件和環(huán)境已經(jīng)或即將發(fā)生諸多重大轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟增長將基本告別過去30多年10%左右的高速度，基本告別傳統(tǒng)的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的粗放增長模式。新常態(tài)下，國家治理出現(xiàn)了新動向、新變化，審計發(fā)展也面臨新的機遇與挑戰(zhàn)。這就要求國家審計監(jiān)督體系相應(yīng)調(diào)整工作目的、內(nèi)容和方法，進一步挖掘和開發(fā)自身價值，保障經(jīng)濟社會健康發(fā)展。

1 新常態(tài)對審計工作提出的要求

1.1 審計地位的提高要求審計充分發(fā)揮國家免疫系統(tǒng)功能

《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》（國發(fā)〔2014〕48號，以下簡稱《意見》）要求發(fā)揮審計促進國家重大決策部署落實的保障作用，這使得審計地位提升到了一個新高度。在新常態(tài)下，審計要站在國家治理的高度，為國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署的落實發(fā)揮好參謀作用。審計工作要著力監(jiān)督檢查各地區(qū)、各部門落實穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風險等政策措施的具體部署、執(zhí)行進度、實際效果等情況。國家賦予國家審計機關(guān)的不是簡單的披露權(quán)，而是包含建議在內(nèi)的報告權(quán)，即國家審計機關(guān)針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，有權(quán)而且必須提出改革和完善的審計建議。這一建設(shè)性作用的目標，就是充分發(fā)揮審計國家免疫系統(tǒng)的功能，推動國家各個領(lǐng)域的持續(xù)改革和發(fā)展，最終實現(xiàn)國家良治。

1.2 審計領(lǐng)域的拓展要求進一步提升審計人員綜合素質(zhì)

《意見》要求對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任履行情況進行審計，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋。這就擴大了國家審計的工作范圍，在傳統(tǒng)的財政收支審計基礎(chǔ)上，增加了國有資產(chǎn)運用審計、經(jīng)濟責任審計、資源環(huán)境審計等，未來甚至還可考慮將與國計民生和生態(tài)環(huán)保相關(guān)的事項列為國家審計的常規(guī)內(nèi)容。除了單位，個人也被明確列為國家審計對象。審計領(lǐng)域的拓寬，對審計人員的職業(yè)判斷和綜合分析能力提出了更高的要求，不但要求其具備全局性視野，更需要其從推動完善國家治理、促進深化改革的高度來思考和推進審計工作。在項目的具體實施過程中，還要求考慮審計重點、審計方法和審計手段，以及審計成果如何才能切實反映經(jīng)濟社會發(fā)展中具有全局性、傾向性、苗頭性、規(guī)律性的綜合信息。

1.3 審計整改落實力度的加大對審計質(zhì)量提出更高的要求

審計質(zhì)量是審計的生命線，是審計機關(guān)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)?！兑庖姟访鞔_將被審計單位的主要負責人作為整改第一責任人，要切實抓好審計發(fā)現(xiàn)問題的整改工作，對重大問題要親自管、親自抓。要求各地區(qū)、各部門把審計結(jié)果及其整改情況作為考核、獎懲的重要依據(jù)。對審計發(fā)現(xiàn)的重大問題，要依法做出處理，嚴肅追究有關(guān)人員責任。對審計反映的典型性、普遍性、傾向性問題，要及時研究，完善制度規(guī)定。對整改不到位的，要與被審計單位主要負責人進行約談。對整改不力、屢審屢犯的，要嚴格追責問責。這就要求審計機關(guān)實行嚴格的審計質(zhì)量控制，嚴格按規(guī)定立項、發(fā)送通知書、制定方案、組織實施審計、獲取審計證據(jù)，嚴格按規(guī)范做出審計結(jié)論，確保各項程序和審計結(jié)論經(jīng)得起法規(guī)、審計對象以及社會的檢驗。

2 新常態(tài)下審計工作面臨的挑戰(zhàn)

2.1 審計任務(wù)的日益繁重與審計人員數(shù)量短缺矛盾突出

近年來，不僅是經(jīng)濟總量的擴張加大了審計的工作量，大量實施經(jīng)濟責任審計、投資決算審計也加大了審計工作量。加之上級審計機關(guān)及紀委監(jiān)察等部門大量抽調(diào)審計人員參與各項同步審計、交叉審計、巡查、檢查等工作，使得審計工作任務(wù)越來越艱巨。然而在這種情況下，由于行政事業(yè)編制的限制等原因，審計機關(guān)的力量卻未能隨任務(wù)的增加而同步增強，有些單位若干年中都未接收過高校畢業(yè)的新的新鮮血液。審計人員數(shù)量短缺，年齡結(jié)構(gòu)分布不甚合理，難以應(yīng)對新常態(tài)下審計任務(wù)日益繁重的新問題。

2.2 經(jīng)濟業(yè)務(wù)的復(fù)雜性與審計人員專業(yè)背景的單一性矛盾突出

國家審計需要面對不同的審計對象，其業(yè)務(wù)領(lǐng)域廣泛、專業(yè)復(fù)雜。僅以國土局的礦產(chǎn)開發(fā)相關(guān)業(yè)務(wù)為例，涉及的法律法規(guī)及各種規(guī)范性文件多達135個，土地管理相關(guān)業(yè)務(wù)的規(guī)范性文件則更多。審計不但需要發(fā)現(xiàn)被審計單位在財務(wù)管理和業(yè)務(wù)管理方面存在的問題，還需要向各個領(lǐng)域的專業(yè)管理人員提出加強管理、優(yōu)化流程、完善制度的可行性建議。然而現(xiàn)實中，基層審計人員基本都為單一專業(yè)背景，既精通審計專業(yè)、又熟悉審計對象的專業(yè)領(lǐng)域，且具有較強綜合分析能力的復(fù)合型人才屈指可數(shù)。加之人才培養(yǎng)和后續(xù)教育的強度遠遠無法滿足復(fù)雜的審計業(yè)務(wù)對復(fù)合型人才的需求，審計對象經(jīng)濟業(yè)務(wù)的復(fù)雜性與審計人員知識結(jié)構(gòu)單一性的矛盾突出。

2.3 專職審理的缺失導(dǎo)致審計質(zhì)量控制存在嚴重的風險隱患

國家審計準則對審計質(zhì)量控制的各個環(huán)節(jié)制定了明確的規(guī)范性要求，但基層審計機關(guān)由于人少任務(wù)重等原因，審計工作重心完全放在完成各項審計任務(wù)上。國家審計將審計資源較多地投放到審計實施上，而對審計質(zhì)量管理控制重視明顯不足。很多審計機關(guān)因編制過少，未能設(shè)置專職審理人員。兼職審理人員對審計質(zhì)量的控制僅停留在對審計方案的重點內(nèi)容是否得以實施以及審計定性和審計結(jié)論的正確性上，對審計實施過程的情況卻無法進行深入了解，缺乏對審計實施過程的質(zhì)量監(jiān)督和制約。再加上審計組內(nèi)的工作底稿審核基本也流于形式，審計未能發(fā)現(xiàn)重要問題及漏報、瞞報重要問題的風險未能得到有效控制，審計質(zhì)量控制存在嚴重的風險隱患。

3 提升審計價值的有效途徑和方法

3.1 靈活機動，適時調(diào)整ABC分類

根據(jù)經(jīng)驗，被審計單位的管理水平具有延續(xù)性。管理規(guī)范的單位通常歷次審計均發(fā)現(xiàn)問題較少，審計風險也較??；管理欠規(guī)范的單位通過多次連續(xù)審計，也能逐步規(guī)范；而一些從未進行審計的單位常常在第一次審計時就發(fā)現(xiàn)重大問題。因此，可考慮根據(jù)一定的標準，將原來劃分的ABC類經(jīng)濟責任審計單位進行升級或降級，即對其審計頻率進行調(diào)整，并對多年未進行審計的單位隨機抽取一定比例進行審計。采取靈活機動的方式，對經(jīng)濟責任審計單位及財務(wù)收支審計單位進行管理。一方面可根據(jù)審計情況，更為科學合理地安排審計項目；另一方面也可降低被審計單位對審計年份的預(yù)期，提高審計威懾力。

3.2 提升價值，循序漸進開展績效審計

在“防止國家權(quán)力被濫用或被異化為少數(shù)人謀利的工具”的審計目標下，合規(guī)性審計仍將是未來國家審計的重要任務(wù)。但財政資金的使用績效如何，某一個專項資金是否有必要設(shè)立，某一項行政管理行為是否恰當以及其對本地區(qū)經(jīng)濟社會的影響有多大，這些亦是當前社會各界十分關(guān)注的問題。因此，國家審計工作不僅應(yīng)確保公共資金運用的合規(guī)性，還應(yīng)綜合審查公共資金使用的經(jīng)濟績效、社會績效和環(huán)境績效，以推動經(jīng)濟社會科學發(fā)展。開展績效審計無疑是目前進一步提升審計價值的重要途徑之一。鑒于績效審計目前仍處于探索階段，且基層審計機關(guān)存在人員不足等實際困難，建議遵循“先易后難、循序漸進”的原則，有選擇性地、探索性地開展財政資金績效審計。比如，可嘗試選擇財政耗用資源多、監(jiān)督環(huán)節(jié)相對薄弱、效益容易衡定的項目試行開展績效審計。

3.3 完善審理，加強審計實施質(zhì)量控制

審計審理是控制審計質(zhì)量、提升審計價值的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。審理工作一般是在業(yè)務(wù)部門按規(guī)定程序完成審計報告等審計結(jié)果類文書代擬稿后才進行。我們認為，在新常態(tài)下，應(yīng)根據(jù)審計質(zhì)量控制的薄弱環(huán)節(jié)，將審理工作前移，變結(jié)果監(jiān)督為全程監(jiān)督，即增加對審計實施過程、證據(jù)收集、定性處理的監(jiān)督管理。這無疑將促進審計風險的防范以及審計質(zhì)量的提高。此外，還要利用審理工作層次高、信息渠道多的優(yōu)勢，對審計實施提出有益的意見和建議，使審理不僅僅體現(xiàn)質(zhì)量監(jiān)督和控制的職能，還要發(fā)揮指導(dǎo)和服務(wù)的作用，以此進一步實現(xiàn)審計價值的提升。

3.4 改進方法，增加審計意見信息含量

審計機關(guān)在獲取審計證據(jù)時，應(yīng)從以財務(wù)信息為主轉(zhuǎn)為財務(wù)信息與經(jīng)營信息并重，以提升審計證據(jù)的相關(guān)性、公允性。財務(wù)信息是審計重點依賴的信息來源，但由于其事后性、假設(shè)性等特征使其先天存在局限性。而經(jīng)營信息包括經(jīng)營環(huán)境信息、經(jīng)營管理信息等，能提供與審計對象有關(guān)的更為豐富的資料。此外，隨著國庫集中支付的推行，審計機關(guān)可以從被審計單位取得的電子數(shù)據(jù)資源日益豐富。積極推進計算機審計，不僅是實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋的重要抓手和有效途徑，還可以為審計從更高層次和水平上發(fā)現(xiàn)查處問題提供技術(shù)方法。國家審計可以充分利用信息化成果，更多地采用聯(lián)網(wǎng)及審計信息技術(shù)實現(xiàn)實時審計，進行大數(shù)據(jù)分析，提出更具價值的審計意見。

3.5 多措并舉，加強審計人員隊伍建設(shè)

長期以來解決審計力量不足的問題一直是審計機關(guān)管理的重要目標之一。除向當?shù)卣笤黾尤藛T編制用于招聘高校應(yīng)屆畢業(yè)生和社會專業(yè)人才外，還可以采取以下三方面措施。一是充分調(diào)動現(xiàn)有審計人員的工作積極性，如造良好的工作氛圍、商請有關(guān)部門增加審計機關(guān)專業(yè)技術(shù)職務(wù)的聘任職數(shù)。二是建立審計人員培訓(xùn)的長效機制，除新進審計人員培訓(xùn)外，多舉辦中長期、有一定深度的專題培訓(xùn)，使審計人員能夠及時更新知識結(jié)構(gòu)、吸收先進經(jīng)驗，提高業(yè)務(wù)能力。三是引進社會力量參與審計，可將部分國有企業(yè)、部門下屬二級單位的財務(wù)收支采取服務(wù)外包的方式，引進社會力量參與審計；也可聯(lián)合人事部門建立審計人才庫，根據(jù)項目情況，聘請專業(yè)人才參與審計組工作，加強審計力量，提高職業(yè)化水平。

4 結(jié)語

新常態(tài)下，國家審計必須主動適應(yīng)國家治理的新動向和新變化，在理念觀念、功能作用、范圍重點、方式方法等方面均需突破原有限制，朝著價值理性審計、建設(shè)服務(wù)型審計、數(shù)字信息化審計、公權(quán)力全覆蓋審計的方向積極變革與創(chuàng)新發(fā)展，著力推進國家審計與國家治理各領(lǐng)域的相互滲透與融合，通過提升審計價值來確保經(jīng)濟社會健康穩(wěn)定運行，進而推動實現(xiàn)國家良治。

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