浙滬合作開發(fā)洋山港區(qū)模式之探析

何軍+李海杰

洋山港區(qū)位踞江海交匯“黃金通道”，集聚多個(gè)國家戰(zhàn)略，具備國際一流的港航配套服務(wù)能力，將成為舟山江海聯(lián)運(yùn)服務(wù)中心打造集裝箱聯(lián)運(yùn)基地的最佳選擇

利用舟山獨(dú)有的區(qū)位優(yōu)勢和自然稟賦，建設(shè)舟山江海聯(lián)運(yùn)服務(wù)中心，形成長江經(jīng)濟(jì)帶和長三角發(fā)展的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)，是國務(wù)院總理李克強(qiáng)在浙江調(diào)研時(shí)賦予舟山群島新區(qū)的光榮使命。2016年4月，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立舟山江海聯(lián)運(yùn)服務(wù)中心；5月份，國家發(fā)改委批復(fù)《舟山江海聯(lián)運(yùn)服務(wù)中心總體方案》。

洋山港區(qū)因位踞江海交匯“黃金通道”，集聚長江經(jīng)濟(jì)帶、“21世紀(jì)海上絲綢之路”、上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、上海國際航運(yùn)中心建設(shè)等多個(gè)國家戰(zhàn)略，具備國際一流的港航配套服務(wù)能力，將成為舟山江海聯(lián)運(yùn)服務(wù)中心打造集裝箱聯(lián)運(yùn)基地的最佳選擇。洋山港區(qū)的小洋山北側(cè)和大洋山區(qū)域尚未實(shí)質(zhì)性開發(fā)建設(shè)，未來將有浙江自主開發(fā)、上海主導(dǎo)開發(fā)、浙滬合作開發(fā)及第三方開發(fā)等4種選擇模式，鑒于洋山港區(qū)現(xiàn)實(shí)情況和未來發(fā)展，浙滬合作開發(fā)模式最為理想。浙滬合作開發(fā)洋山港區(qū)，從服務(wù)國家大局而言，既有利于舟山江海聯(lián)運(yùn)服務(wù)中心的加快建設(shè)，又有利于“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶等多個(gè)國家戰(zhàn)略的深入實(shí)施；從促進(jìn)區(qū)域發(fā)展而言，既有利于深化浙滬戰(zhàn)略合作促進(jìn)協(xié)同發(fā)展，又有利于加快長三角“一體化”進(jìn)程。

合作開發(fā)的戰(zhàn)略意義

利于全面落實(shí)國家戰(zhàn)略

浙滬立足國家戰(zhàn)略，共擔(dān)國家使命，實(shí)施強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，有效協(xié)調(diào)資源，充分利用洋山港區(qū)的獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢、深水航道條件及一流服務(wù)能力，合力構(gòu)建一條貫穿“長江黃金水道”與南北海運(yùn)、國際航運(yùn)的高效物流大通道，以點(diǎn)帶面，畫龍點(diǎn)睛，將大大降低長江沿岸區(qū)域物流成本，實(shí)現(xiàn)利益共享。不僅有利于提升“長江黃金水道”功能，帶動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，而且有助于提高長江經(jīng)濟(jì)帶國際合作能力和輻射帶動能力，促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶與“一帶一路”國家戰(zhàn)略互聯(lián)互通、互贏互利，最終為構(gòu)筑參與泛太平洋經(jīng)貿(mào)合作和實(shí)施雙邊貿(mào)易協(xié)定橋頭堡夯實(shí)基礎(chǔ)。

利于浙江經(jīng)濟(jì)腹地融入長三角

洋山港區(qū)是是浙江參與長江集疏運(yùn)大通道建設(shè)的前沿陣地，也是浙江接軌上海參與長三角合作的重點(diǎn)區(qū)域。港口資源是浙江最具競爭力的優(yōu)勢資源之一，浙滬合作開發(fā)洋山港區(qū)將使洋山港區(qū)成為浙江融入長三角、拓展經(jīng)濟(jì)腹地的有效載體。通過合作開發(fā)，近期可盤活小洋山北側(cè)岸線、土地等資源，中遠(yuǎn)期可整體開發(fā)大洋山。一方面，可借力上海港的箱源優(yōu)勢，讓“長江黃金水道”成為洋山港區(qū)的集疏運(yùn)大通道，使長江流域成為浙江經(jīng)濟(jì)腹地支撐；另一方面，可依托擬建中的上海至小洋山公鐵兩用橋（東海二橋），納入以上海為樞紐的鐵路系統(tǒng)，使中西部地區(qū)也能更加直接地接受浙江經(jīng)濟(jì)的輻射。

利于舟山與上海協(xié)同發(fā)展

浙滬合作開發(fā)洋山港區(qū)可進(jìn)一步完善上海與舟山的港口合作機(jī)制，促使舟山主動接軌上海，深化國家級兩大新區(qū)和兩大自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的全面對接與合作，有利于促成和加快舟山北向大通道建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)舟山與上海、江蘇及長江經(jīng)濟(jì)帶的全方位合作，有效實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。浙滬加快洋山港區(qū)合作開發(fā)，更是舟山江海聯(lián)運(yùn)服務(wù)中心建設(shè)最強(qiáng)大、最現(xiàn)實(shí)的支撐之一。

一直以來，舟山港的優(yōu)勢主要在大宗散貨運(yùn)輸，集裝箱方面與上海洋山深水港之間存在著巨大差距。一旦洋山港區(qū)建成集裝箱江海聯(lián)運(yùn)服務(wù)基地，合理布局運(yùn)行集裝箱內(nèi)支線泊位，必將大大拓展舟山港集裝箱運(yùn)輸發(fā)展空間，加快推進(jìn)舟山江海聯(lián)運(yùn)服務(wù)中心建設(shè)。

合作開發(fā)的條件分析

有利因素

洋山港區(qū)江海聯(lián)運(yùn)航運(yùn)條件優(yōu)越。洋山港區(qū)主要由小洋山與大洋山組成，地處“長江黃金水道”與中國南北海運(yùn)的“T”型交匯處，是開展集裝箱江海聯(lián)運(yùn)業(yè)務(wù)的首選港區(qū)。小洋山北側(cè)可通過圍墾形成13平方公里土地，水深條件在-10米以上的岸線近4公里，目前由浙江國企實(shí)施的一期圍墾項(xiàng)目海堤堤身部分已完工，部分圍填區(qū)塊已成陸。大洋山可圍墾土地20平方公里，能形成最大水深為-18米的岸線約12公里，可?？?.8萬TEU以上型船，年吞吐能力在2500萬TEU以上。近年來上海洋山深水港長江內(nèi)支線江海聯(lián)運(yùn)中轉(zhuǎn)量的快速增長，更為浙滬合作開發(fā)洋山港區(qū)提供了強(qiáng)勁的市場需求動力。

浙滬先期開發(fā)建設(shè)合作基礎(chǔ)良好。上海洋山深水港自2005年開港運(yùn)營以來，集裝箱吞吐量逐年遞增，2011年以后一直占整個(gè)上海港集裝箱吞吐量的40%以上，2015年更是實(shí)現(xiàn)了吞吐量1536.96萬TEU，占整個(gè)上海港集裝箱吞吐量的42.1%，成為上海國際航運(yùn)中心核心港區(qū)。在新形勢新背景下，浙滬兩地如能再度開展精誠合作，聯(lián)手開發(fā)建設(shè)小洋山北側(cè)及大洋山，必將使舟山江海聯(lián)運(yùn)服務(wù)中心更快更好地發(fā)揮作用。

洋山深水港碼頭結(jié)構(gòu)亟需完善。上海洋山深水港作為水水中轉(zhuǎn)比例近半的中轉(zhuǎn)港區(qū)，大型深水泊位都是5～7萬噸級及以上的，并未建設(shè)布局專用于內(nèi)支線江海聯(lián)運(yùn)船舶掛靠的3～5千噸級小型泊位，這就導(dǎo)致大量進(jìn)出長江（包括穿梭巴士）的中小型支線船舶只能在大型深水泊位上作業(yè)，“深水淺用”，影響了大型深水泊位的使用效能，“小船讓大船、內(nèi)貿(mào)船讓外貿(mào)船”，導(dǎo)致內(nèi)支線船舶待泊時(shí)間過長，無法及時(shí)裝卸貨物。因此，建設(shè)江海聯(lián)運(yùn)內(nèi)支線泊位是發(fā)揮上海洋山深水港綜合功能的迫切之需，不僅有助于完善洋山港現(xiàn)有碼頭功能布局，還將大幅提高長江中下游集裝箱江海聯(lián)運(yùn)的運(yùn)輸效率。

不利因素

多式聯(lián)運(yùn)集疏運(yùn)體系銜接不暢。洋山港區(qū)在陸路集疏運(yùn)體系方面，當(dāng)前僅靠東海大橋與大陸連接，仍未構(gòu)建直接聯(lián)通大陸的公鐵多式聯(lián)運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，東海大橋超負(fù)荷運(yùn)行問題日益凸顯；在水路集疏運(yùn)體系方面，雖有適合大型集裝箱船靠泊的深水岸線資源，但畢竟屬于風(fēng)浪較大的二類海區(qū)，江船無法直接掛靠洋山港區(qū)，而海船進(jìn)江又受成本、水深及橋高限制，不適合在長江航行。目前，長江水道經(jīng)洋山港區(qū)中轉(zhuǎn)的集裝箱，一般都要在上海外高橋港或江蘇太倉港等長江下游港口中轉(zhuǎn)，由長江穿梭巴士運(yùn)達(dá)或運(yùn)離洋山港，然后再送達(dá)目的地港，不僅增加運(yùn)輸環(huán)節(jié)和成本，而且還降低了運(yùn)輸效率，一定程度上削弱了洋山港吸引長江地區(qū)貨源的競爭力。

港區(qū)合作開發(fā)受到體制制約。洋山港區(qū)在行政區(qū)劃上屬于浙江省，但其核心區(qū)域——洋山深水港的開發(fā)、經(jīng)營、港航和口岸管理主體卻是上海市。洋山港區(qū)下步要重點(diǎn)開發(fā)的小洋山北側(cè)區(qū)域，浙滬兩地在合作開發(fā)模式和管理運(yùn)營機(jī)制上尚未達(dá)成共識，尤其是內(nèi)支線碼頭工程建設(shè)方案和開發(fā)投資主體等也未明確，導(dǎo)致工程報(bào)告編制及項(xiàng)目前期申報(bào)等工作難以推進(jìn)，小洋山北側(cè)集裝箱內(nèi)支線碼頭工程建設(shè)進(jìn)展緩慢。最近，浙江海港集團(tuán)與上海同盛集團(tuán)雖有合作開發(fā)建設(shè)小洋山北側(cè)內(nèi)支線碼頭初步意向，但雙方在合作的模式、機(jī)制等操作性問題尚需進(jìn)一步深化對接。

橫沙深水港規(guī)劃產(chǎn)生競爭壓力。為有效應(yīng)對土地資源、深水岸線資源匱乏及國際集裝箱船舶大型化發(fā)展的趨勢，上海已對橫沙深水港區(qū)規(guī)劃方案進(jìn)行多次論證。崇明島東南側(cè)的橫沙區(qū)域北靠北港10米規(guī)劃航道，南貼長江口北漕深水航道，西接“長江黃金水道”，東臨10～20 米深水區(qū)域，可圍墾形成約480平方公里土地，近100公里深水岸線，是集“區(qū)位、江海直轉(zhuǎn)、超深航道、深水泊位”等眾多優(yōu)勢資源于一身的理想港區(qū)。如若橫沙建港，長江貨物便能在上海與長江沿線各目的地城市之間實(shí)現(xiàn)真正意義的江海直達(dá)，屆時(shí)洋山港區(qū)與長江沿線港口的江海聯(lián)運(yùn)合作優(yōu)勢將會大減。

合作開發(fā)的對策建議

明確戰(zhàn)略定位，提升合作開發(fā)層次

浙滬兩地要根據(jù)洋山區(qū)域各個(gè)區(qū)塊的基礎(chǔ)條件，實(shí)施近中遠(yuǎn)三個(gè)階段的深層次合作，近期以開發(fā)建設(shè)小洋山北側(cè)區(qū)域?yàn)橹?，中遠(yuǎn)期以開發(fā)建設(shè)大洋山區(qū)域?yàn)橹鳌．?dāng)前，應(yīng)將合作重點(diǎn)放在小洋山北側(cè)的綜合開發(fā)上，并視開發(fā)進(jìn)程與推進(jìn)需求，適時(shí)向國家有關(guān)部委申請將上海洋山保稅港區(qū)、上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)展至相關(guān)的區(qū)域。要盡快啟動對大洋山開發(fā)建設(shè)的前期研究和論證工作，科學(xué)謀劃大洋山港口岸線的布局定位，加快編制大洋山港區(qū)開發(fā)建設(shè)規(guī)劃，做好重大港航項(xiàng)目的儲備，盡快實(shí)施大洋山西側(cè)促淤工程，促成與小洋山南北聯(lián)動、發(fā)展，優(yōu)化江海聯(lián)運(yùn)的基礎(chǔ)條件。

探索實(shí)施“四位一體”模式

大力推進(jìn)浙滬新一輪戰(zhàn)略合作，探索建立洋山江海聯(lián)運(yùn)建設(shè)指揮部，可以浙江海港集團(tuán)和上港集團(tuán)為出資主體，聯(lián)合組建洋山江海聯(lián)運(yùn)投資與經(jīng)營公司，公司歸洋山江海聯(lián)運(yùn)建設(shè)指揮部管理，按照分期合作的進(jìn)程取得投資與經(jīng)營所涉及的土地、岸線、海域等資產(chǎn)所有權(quán)、處置權(quán)。浙江海港集團(tuán)與上港集團(tuán)可采取交叉持股形式開展合作，上港集團(tuán)可向浙江海港集團(tuán)轉(zhuǎn)讓部分股權(quán)，以此換取參與寧波舟山港股權(quán)合作及由浙江海港集團(tuán)主導(dǎo)開發(fā)的鐵礦石碼頭體系投資建設(shè)，也可將上港集團(tuán)現(xiàn)有鐵礦石業(yè)務(wù)納入浙江海港集團(tuán)業(yè)務(wù)體系中，增強(qiáng)對長三角、長江沿線等地區(qū)鐵礦石的配置能力。依托洋山江海聯(lián)運(yùn)建設(shè)指揮部平臺，探索實(shí)施項(xiàng)目投資、港區(qū)管理、經(jīng)營運(yùn)作、口岸監(jiān)管“四位一體”模式，提高行政管理效率和市場化經(jīng)營水平，加快建設(shè)舟山江海聯(lián)運(yùn)服務(wù)中心。

合力爭取支持，共享優(yōu)惠政策紅利

要充分利用建設(shè)舟山江海聯(lián)運(yùn)服務(wù)中心建設(shè)這一重大機(jī)遇，促成浙滬兩地有關(guān)部門之間更緊密的合作，在此基礎(chǔ)上，由兩地共同向國家有關(guān)部委爭取政策扶助與工作支持。既要爭取將小洋山北側(cè)建港規(guī)劃納入上海港和寧波舟山港總體發(fā)展規(guī)劃，又要在涉及洋山港區(qū)的跨海大橋、碼頭泊位、航道疏浚、錨地整治、防浪堤壩、口岸聯(lián)檢、信息系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，尤其要在完善洋山港區(qū)供應(yīng)和服務(wù)體系、吸引大型企業(yè)或機(jī)構(gòu)到洋山注冊投資、加快發(fā)展現(xiàn)代高端航運(yùn)服務(wù)業(yè)上，合力向國家有關(guān)部委爭取資金支持和政策扶助。同時(shí)，要爭取小洋山北側(cè)區(qū)域部分功能區(qū)享受上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)或類似上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)港航優(yōu)惠政策，吸引集聚江海聯(lián)運(yùn)物流機(jī)構(gòu)、船代企業(yè)及相關(guān)港航企業(yè)落戶。

優(yōu)化江海直達(dá)，推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展

積極優(yōu)化現(xiàn)有集裝箱江海聯(lián)運(yùn)格局，根據(jù)長江各航段、航道、橋梁等航行條件，研發(fā)高效、便捷、安全的適合長江中下游港口至洋山港區(qū)以及舟山港的江海直達(dá)標(biāo)準(zhǔn)船型，盡快出臺推動江海聯(lián)運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)船型發(fā)展的配套扶持政策，設(shè)置專門的江海直達(dá)航區(qū)，制定分工合理、分段銜接、配置標(biāo)準(zhǔn)的船舶技術(shù)和海事規(guī)范以及江海聯(lián)運(yùn)業(yè)務(wù)等制度，共同打造“海進(jìn)江”、“江出?！蔽锪鞔笸ǖ?。積極借力上海的“長江戰(zhàn)略”，通過建立江海聯(lián)運(yùn)港口、江海聯(lián)運(yùn)船隊(duì)等聯(lián)盟，全力拓展洋山港區(qū)集裝箱江海聯(lián)運(yùn)業(yè)務(wù)量，鼓勵(lì)吸引社會資本參與舟山江海聯(lián)運(yùn)服務(wù)中心建設(shè)，加快形成市場體系統(tǒng)一開放、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、航運(yùn)管理統(tǒng)籌有序的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，全面推進(jìn)舟山群島新區(qū)與長三角、長江經(jīng)濟(jì)帶的深度合作。

建設(shè)樞紐節(jié)點(diǎn)，打造江海聯(lián)運(yùn)網(wǎng)絡(luò)

研究規(guī)劃江海聯(lián)運(yùn)航線網(wǎng)絡(luò)，注重用港口樞紐節(jié)點(diǎn)支撐整個(gè)航線網(wǎng)絡(luò)，大力推進(jìn)深水港口碼頭開發(fā)建設(shè)，全力打造“海進(jìn)江”和“江出?！备劭跇屑~節(jié)點(diǎn)，激活江海聯(lián)運(yùn)這條“發(fā)展線”、“開放線”、“合作線”。依托小洋山現(xiàn)有基礎(chǔ)條件，謀劃建設(shè)若干個(gè)2萬噸級以下集裝箱江海聯(lián)運(yùn)內(nèi)支線專用泊位，可集中布局在小洋山北側(cè)-12米深水岸線區(qū)域，促進(jìn)江海聯(lián)運(yùn)船舶（江海直達(dá)船和穿梭巴士）靠泊裝卸更加便利化。強(qiáng)化江海聯(lián)運(yùn)集聚效應(yīng)，提升洋山港區(qū)在長江經(jīng)濟(jì)帶集裝箱江海聯(lián)運(yùn)中的樞紐地位，進(jìn)而助推舟山江海聯(lián)運(yùn)服務(wù)中心大宗散貨聯(lián)運(yùn)片區(qū)和現(xiàn)代航運(yùn)服務(wù)集聚區(qū)建設(shè)，編織形成一張支撐國際國內(nèi)航線、銜接各大樞紐節(jié)點(diǎn)的江海聯(lián)運(yùn)輻射網(wǎng)絡(luò)。

提升配套功能，構(gòu)建現(xiàn)代服務(wù)體系

洋山港區(qū)要在原有港口綜合配套服務(wù)基礎(chǔ)上，圍繞著船、貨、船員等要素，進(jìn)一步提升服務(wù)功能，適時(shí)開展海事金融、海事法律、航運(yùn)勞務(wù)、國際海員培訓(xùn)等高端現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。一方面，在小洋山北側(cè)區(qū)域打造江海聯(lián)運(yùn)綜合服務(wù)集聚區(qū)，引導(dǎo)涉港涉海類現(xiàn)代服務(wù)業(yè)向區(qū)內(nèi)集群化發(fā)展，最終形成特色鮮明、配套完善的江海聯(lián)運(yùn)服務(wù)體系；另一方面，加快構(gòu)建小洋山南北兩港區(qū)一體的口岸通關(guān)便利化管理模式，推進(jìn)洋山港區(qū)與長江經(jīng)濟(jì)帶各大河港、海港的口岸服務(wù)監(jiān)管“一體化”建設(shè)，切實(shí)優(yōu)化口岸通關(guān)環(huán)境，逐步完善長江經(jīng)濟(jì)帶“一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一次放行”的大通關(guān)服務(wù)，讓江海聯(lián)運(yùn)航運(yùn)物流不斷“活起來”、“快起來”。（作者單位：浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展研究院）