多面互動(dòng)：二十世紀(jì)七十年代中美關(guān)于紡織品問(wèn)題的交涉

鄧 崢 云

多面互動(dòng)：二十世紀(jì)七十年代中美關(guān)于紡織品問(wèn)題的交涉

鄧 崢 云

中美貿(mào)易在20世紀(jì)70年代初重新恢復(fù)后，兩國(guó)經(jīng)濟(jì)的高度互補(bǔ)性就很快得到凸顯。在紡織品貿(mào)易領(lǐng)域，中國(guó)躍升為美國(guó)第五大棉紡織品供應(yīng)國(guó)。但美國(guó)貿(mào)易保護(hù)主義者則宣稱傳統(tǒng)商業(yè)利益優(yōu)勢(shì)地位受到挑戰(zhàn)，要求限制中國(guó)紡織品進(jìn)口數(shù)額。為取得中國(guó)紡織品在美市場(chǎng)的合理配額，中美展開(kāi)了多輪雙邊談判。協(xié)議的最終達(dá)成表明，國(guó)與國(guó)之間的分歧和摩擦，只要相互接觸不中斷，總會(huì)得到一定程度的解決。

紡織品；限額；談判；中國(guó)；美國(guó)

1972年2月中美上海聯(lián)合公報(bào)發(fā)表后，尼克松政府有意識(shí)地推動(dòng)中美兩國(guó)經(jīng)貿(mào)的交流發(fā)展，并將這一“靈活”的對(duì)華政策視為實(shí)現(xiàn)中美解凍戰(zhàn)略考慮的重要外交武器，也將其視為雙方關(guān)系不斷改進(jìn)的重要象征。尼克松這一正面經(jīng)濟(jì)手段的直接結(jié)果之一，便是帶來(lái)了中美貿(mào)易的恢復(fù)。自此，紡織品成為中國(guó)向美出口的主要商品。*“The Textile Industry in China,”June 21, 1976, Business Advisory Service: Subject File, Textiles: General Information, Records of the National Council for United States-China Trade 1973-1983 Collection, Gerald R.Ford Presidential Library, Ann Arbor, Michigan.對(duì)當(dāng)時(shí)的中國(guó)來(lái)說(shuō)，這是最具競(jìng)爭(zhēng)力的外貿(mào)產(chǎn)品。然而，伴隨著中國(guó)紡織品對(duì)美出口量的快速增長(zhǎng)，引起了美國(guó)國(guó)內(nèi)相關(guān)利益集團(tuán)的警覺(jué)，由此產(chǎn)生的貿(mào)易摩擦?xí)r有發(fā)生。美國(guó)試圖對(duì)中國(guó)紡織品的進(jìn)口有所限制而又不影響兩國(guó)關(guān)系的正常化，中國(guó)則以貿(mào)易逆差及其平衡為由進(jìn)行堅(jiān)決抵制而又盡可能地不損傷兩國(guó)關(guān)系的大體，雙方圍繞紡織品配額問(wèn)題展開(kāi)了反復(fù)的磋商、談判和博弈。對(duì)這一復(fù)雜而充滿波折的歷史過(guò)程，學(xué)界尚未進(jìn)行相對(duì)充分的研究*關(guān)于中美紡織品貿(mào)易領(lǐng)域的配額問(wèn)題談判，已有的相關(guān)研究幾乎都聚焦于1979年中美雙方簽訂第一個(gè)紡織品貿(mào)易協(xié)定后的貿(mào)易摩擦，如施禹之：《WTO與中國(guó)紡織品工業(yè)》，中國(guó)紡織出版社，2002年，第93—184頁(yè)；王邦憲：《貿(mào)易保護(hù)主義對(duì)中美經(jīng)濟(jì)的影響——中美紡織品貿(mào)易爭(zhēng)端》，復(fù)旦大學(xué)出版社, 1987年，第41—94頁(yè)；王仲輝：《跨越貿(mào)易壁壘——技術(shù)性貿(mào)易壁壘對(duì)中國(guó)紡織品服裝貿(mào)易的影響》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2005年，第86—122頁(yè)；林濤：《從后配額時(shí)代美國(guó)紡織品市場(chǎng)看中美紡織品貿(mào)易新問(wèn)題》，《重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第3期；黃賀：“論中美紡織品貿(mào)易摩擦的原因與解決途徑”，博士學(xué)位論文，暨南大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院，2007年，第33—118頁(yè)；等等。。本文試圖利用新近解密的美國(guó)外交檔案等相關(guān)史料，考察1972年至1979年中美圍繞紡織品配額問(wèn)題而進(jìn)行的交涉，力圖展現(xiàn)兩國(guó)對(duì)外政策變動(dòng)的復(fù)雜性及相關(guān)層面的互動(dòng)關(guān)系。

一、紡織品限額的由來(lái)與提出

新中國(guó)成立初期，盡管中國(guó)政府確定了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)、在重工業(yè)建設(shè)的基礎(chǔ)上相應(yīng)發(fā)展紡織工業(yè)和其他輕工業(yè)的方針，但由于紡織工業(yè)承擔(dān)著滿足人民衣被需要的重大任務(wù)，且在繁榮市場(chǎng)、回籠貨幣和穩(wěn)定物價(jià)等方面具有重大作用，所以，中國(guó)政府非常重視發(fā)展棉紡織行業(yè)包括毛、麻、絲紡織業(yè)。此后的20多年間，紡織工業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中一直占有重要地位*錢之光主編：《當(dāng)代中國(guó)的紡織工業(yè)》，當(dāng)代中國(guó)出版社，1984年，第15—16、21頁(yè)。。進(jìn)入20世紀(jì)70年代，上海、天津、廣東、北京等多地石化工廠的建立以及勝利油田的開(kāi)采，使合成纖維和其他化學(xué)產(chǎn)品增長(zhǎng)了幾十倍*“Basic Data on the Economy of the People’s Republic of China,”O(jiān)verseas Business Reports, June 1974, Folder: Document Agencies US Department of Commerce (2), Government Agencies File: Agriculture, Department of (1), Box 26, National Council for US-China Trade Administrative Records, Gerald R.Ford Library, Ann Arbor, Michigan.，從而迎來(lái)了中國(guó)紡織業(yè)的大發(fā)展，主要紡織品產(chǎn)量和紡紗原料生產(chǎn)等已幾乎趕上工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家。在世界紡織品市場(chǎng)上，中國(guó)成為主要出口國(guó)之一，產(chǎn)品遍及世界五大洲的160多個(gè)國(guó)家和地區(qū)。*錢之光主編：《當(dāng)代中國(guó)的紡織工業(yè)》，第25、30頁(yè)。因此，當(dāng)中美貿(mào)易在70年代初恢復(fù)后，中國(guó)紡織品迅速進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)，且由于質(zhì)量、品種和花色等方面的優(yōu)勢(shì)，很快在美國(guó)紡織品市場(chǎng)上占據(jù)一席之地。這引起了美國(guó)紡織行業(yè)的不安，促使美國(guó)政府也不得不考慮這一問(wèn)題。對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)的紡織業(yè)依然是提供就業(yè)的最重要的行業(yè)之一，70年代初每年能為美國(guó)提供220多萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。

在此十年前，緣于美國(guó)的提議和推動(dòng)，關(guān)貿(mào)總協(xié)定(General Agreement on Tariffs and Trade,GATT)主持簽訂過(guò)一個(gè)《國(guó)際棉紡織品長(zhǎng)期協(xié)議(Long-term Arrangement,LTA)》，建立了一個(gè)規(guī)范棉紡織品貿(mào)易的國(guó)際框架，其中規(guī)定發(fā)達(dá)國(guó)家一旦遭遇所謂的“市場(chǎng)擾亂”，可對(duì)來(lái)自發(fā)展中國(guó)家的紡織品進(jìn)口實(shí)施數(shù)額限定*根據(jù)《國(guó)際棉紡織品長(zhǎng)期協(xié)議》第三條規(guī)定，如果棉紡織品的進(jìn)口引起國(guó)內(nèi)市場(chǎng)紊亂，允許美國(guó)和其他簽約國(guó)政府對(duì)其實(shí)施進(jìn)口限制，并且可以宣布此類措施的標(biāo)準(zhǔn)和行動(dòng)步驟；根據(jù)第四條規(guī)定，允許簽訂雙邊的棉紡織品進(jìn)口協(xié)議；根據(jù)第六條C項(xiàng)規(guī)定，如果棉紡織品進(jìn)口引起國(guó)內(nèi)市場(chǎng)紊亂或?qū)ζ洚a(chǎn)生威脅，要求簽約國(guó)政府對(duì)其他簽約國(guó)家所實(shí)行的進(jìn)口限制，不得高于對(duì)非簽約國(guó)的進(jìn)口限制。美國(guó)國(guó)內(nèi)立法機(jī)構(gòu)參與此類雙邊協(xié)議的制定、《國(guó)際棉紡織品長(zhǎng)期協(xié)議》以及根據(jù)此協(xié)議所實(shí)行的限制，都被納入1956年《農(nóng)業(yè)法》(7 USC 1854)第204部分。因此，它顯然背離了關(guān)貿(mào)總協(xié)定的基本原則和精神?！癛esults of Initial Steps towards Augmentation of Travel and Trade between the People’s Republic of China and the United States and Recommendations for Further Steps to be Taken,”Memorandum from NSC Under Secretaries Committee, December 16, 1971, Folder: U/SM 91 E-Results of Initial Steps to Augmenting Travel, Trade,Box 2, Lot File 74D213, Entry: 5411, RG59, General Records of the Department of State, National Archives II, College Park, Maryland.。為避開(kāi)這一制約，出口國(guó)充分利用物美價(jià)廉的化學(xué)長(zhǎng)絲纖維，轉(zhuǎn)而重點(diǎn)發(fā)展和出口化纖紡織品*王邦憲：《貿(mào)易保護(hù)主義對(duì)中美經(jīng)濟(jì)的影響——中美紡織品貿(mào)易爭(zhēng)端》，第35頁(yè)。。隨著這一新情況對(duì)本國(guó)紡織業(yè)的沖擊，一些發(fā)達(dá)國(guó)家希望締結(jié)一項(xiàng)新的多邊貿(mào)易協(xié)定，擴(kuò)大對(duì)發(fā)展中國(guó)家紡織品的限制范圍。1974年1月，美國(guó)與歐共體、日本、加拿大、巴西等41個(gè)國(guó)家(有許多國(guó)家是LTA成員)最終簽訂了《國(guó)際紡織品貿(mào)易協(xié)定》(Arrangement Regarding International Trade in Textiles，又稱《多種纖維協(xié)定》，Multi-fiber Agreement, MFA)*該協(xié)定是進(jìn)口紡織品的發(fā)達(dá)國(guó)家締約方利用關(guān)貿(mào)總協(xié)定主持制定的有關(guān)紡織品和服裝貿(mào)易的國(guó)際多邊協(xié)定，談判達(dá)成的紡織品貿(mào)易配額和年度增長(zhǎng)率協(xié)議，也是國(guó)際紡織品貿(mào)易管理的一種補(bǔ)救措施。但實(shí)際上，該協(xié)定是對(duì)來(lái)自發(fā)展中國(guó)家的紡織品實(shí)行歧視性的進(jìn)口數(shù)量限制。http://zhidao.baidu.com/link?url=iRp_pW4Z9gOHm0IoiZtHERB5JIq8kobOf HZawtLh-Rg4A-Y84b34k6yJG0qY9AgaP8ccjmgZ_4UVU qd09rp4_a(2015.11.5).，從而將紡織品限額的范圍由棉紡織品擴(kuò)大到化纖產(chǎn)品。《多種纖維協(xié)定》將紡織品貿(mào)易長(zhǎng)期置于關(guān)貿(mào)總協(xié)定之外，實(shí)際上是對(duì)發(fā)展中國(guó)家的一種歧視，也與關(guān)貿(mào)總協(xié)定的公平交易和貿(mào)易自由化原則背道而馳。

有鑒于此，發(fā)達(dá)國(guó)家又推動(dòng)成立了GATT紡織品委員會(huì)，下設(shè)紡織品監(jiān)督機(jī)構(gòu)(Textile Surveillance Body)*夏申、儲(chǔ)祥銀主編：《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定大辭典》，對(duì)外貿(mào)易教育出版社，1993年，第162頁(yè)。，試圖通過(guò)多邊努力保護(hù)本國(guó)遭受削弱的紡織業(yè)。作為世界上最大的紡織品進(jìn)口國(guó)和消費(fèi)市場(chǎng)，美國(guó)借此宣稱其目的是“保持一個(gè)健康的紡織品行業(yè)，為美國(guó)消費(fèi)者提供價(jià)廉物美的紡織品，并向發(fā)展中國(guó)家保證合理的美國(guó)紡織品市場(chǎng)份額”*“Meeting with Trade Mission from China National Textile Import and Export Corporation,”Memorandum of Conversation, March 21, 1975, Box 10, National Security Adviser-NSC East Asian and Pacific Affairs Staff: Files, (1969) 1973-1976, Country File: People’s Republic of China (5), Gerald R.Ford Library, Ann Arbor, Michigan.。這種說(shuō)法貌似旨在兼顧彼此的需要和利益，而實(shí)際上不過(guò)是作為單方面限制紡織品進(jìn)口的借口而已。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，需要從發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)口大量的先進(jìn)工業(yè)產(chǎn)品，而唯一能平衡貿(mào)易逆差的就是紡織品。因此，這一系列舉措削弱了發(fā)展中國(guó)家的一大優(yōu)勢(shì)?？梢?jiàn)，所謂“貿(mào)易自由化”在特定的語(yǔ)境中，不過(guò)是強(qiáng)勢(shì)之國(guó)實(shí)行經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張的一個(gè)幌子而已。

然而，中國(guó)并非這一系列國(guó)際紡織品協(xié)定的簽約國(guó)，只是根據(jù)相關(guān)規(guī)定，美國(guó)對(duì)中國(guó)的棉紡織品進(jìn)口政策不能比其他簽約國(guó)更為優(yōu)惠。因此，美國(guó)對(duì)從中國(guó)進(jìn)口紡織品一直比較謹(jǐn)慎。*“Results of Initial Steps towards Augmentation of Travel and Trade between the People’s Republic of China and the United States and Recommendations for Further Steps to be Taken,” Memorandum from NSC Under Secretaries Committee, December 16, 1971, Folder: U/SM 91 E-Results of Initial Steps to Augmenting Travel, Trade,Box 2, Lot File 74D213, Entry: 5411, RG59, General Records of the Department of State, National Archives II, College Park, Maryland.而在紡織品利益集團(tuán)及受到配額限制的國(guó)家的壓力下，1972年8月，美國(guó)政府通過(guò)巴黎渠道告知中國(guó)：出于種種考慮，將對(duì)從中國(guó)進(jìn)口的棉紡織品進(jìn)行限制。1973年初，美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)官員約翰·霍爾德里奇(John H.Holdridge)在一份報(bào)告中指出，中國(guó)的棉紡織品正在美國(guó)市場(chǎng)迅速增長(zhǎng)，盡管這將有助于“改善中美關(guān)系并為實(shí)現(xiàn)兩國(guó)關(guān)系正常化奠定基礎(chǔ)”，但可能招致來(lái)自國(guó)內(nèi)紡織品制造商及紡織品配額限制國(guó)的抱怨。*“Current State of Sino-American Relations, and Possibilities for the Immediate Future,”Memorandum from John H.Holdridge of the National Security Council Staff to the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger), January 18, 1973, Foreign Relations of the Unites State (Washington DC.: U.S.Printing Office, 2006以下簡(jiǎn)稱FRUS), 1969-1976, Vol.18, pp.14-15.他據(jù)此建議，在目前情況下，最好的解決之道是美國(guó)政府與中國(guó)政府談判，商定一個(gè)合理的紡織品配額，以對(duì)中國(guó)紡織品的進(jìn)口有所限制*“Current State of Sino-American Relations, and Possibilities for the Immediate Future,”Memorandum from John H.Holdridge of the National Security Council Staff to the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger), January 18, 1973, FRUS, 1969-1976, Vol.18, p.16.。同年3月，美國(guó)政府官員經(jīng)查詢發(fā)現(xiàn)，在過(guò)去的12個(gè)月中，中國(guó)向美國(guó)共出口超過(guò)1600萬(wàn)平方碼的棉紡織品，其中有幾類遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出美國(guó)與其他國(guó)家最初設(shè)定的“限制水平”。出于對(duì)“傳統(tǒng)供應(yīng)商權(quán)益的考慮”和“國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的維護(hù)”，美國(guó)國(guó)務(wù)院提出要“中國(guó)自行限制四類紡織品的出口”*“Message to the PRC Regarding Textile Export Restraints,”Memorandum from John H.Holdridge and Mark Linton of the National Security Council Staff to the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger), March 8, 1973, FRUS, 1969-1976, Vol.18, p.224.，并于3月22日通過(guò)巴黎渠道告知中國(guó)此項(xiàng)決議?？梢?jiàn)，盡管當(dāng)時(shí)尼克松政府表示“將發(fā)展貿(mào)易關(guān)系視為一項(xiàng)進(jìn)一步改善中美關(guān)系的重要措施”*“Letter from President Nixon to Chinese Premier Zhou Enlai,”January 3, 1973, FRUS, 1973-1976, Vol.18, p.7.，但在具體政策方面，又不能不顧及對(duì)外關(guān)系的平衡和國(guó)內(nèi)的現(xiàn)實(shí)需要。

一個(gè)多月后，中國(guó)對(duì)此作出答復(fù)，稱“美國(guó)對(duì)中國(guó)紡織品出口的限制非常不合理”，因?yàn)樗诿绹?guó)同類進(jìn)口產(chǎn)品中占的比例“是非常低的”，尤其與韓國(guó)、日本等國(guó)家相比。更重要的是，僅在1972年一年，中國(guó)就向美國(guó)購(gòu)買了價(jià)值9000萬(wàn)美元的產(chǎn)品，而對(duì)美出口則不到進(jìn)口的一半，加之紡織品是中國(guó)能夠出口到美國(guó)的“最重要的產(chǎn)品”，為避免中美貿(mào)易的嚴(yán)重不平衡，它的出口不應(yīng)該被限制。*“Textile and PRC,”Memorandum from Robert D.Hormats and Richard H.Solomon of the National Security Council Staff to the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger), May 3, 1973, FRUS, 1969-1976, Vol.18, p.252.然而，在美國(guó)看來(lái)，中國(guó)從美國(guó)的進(jìn)口乃是美國(guó)放松對(duì)華管制的結(jié)果，在很大程度上是給予中國(guó)的特惠和關(guān)照，是有利于中國(guó)的。而中國(guó)紡織品的對(duì)美出口則不能不顧及美國(guó)政府的難處：一是美國(guó)已對(duì)其他國(guó)家的紡織品進(jìn)口進(jìn)行了限制，如果僅對(duì)中國(guó)放開(kāi)，勢(shì)必引起其他國(guó)家的不滿；二是美國(guó)的紡織品制造商正指責(zé)政府以犧牲他們的利益為代價(jià)來(lái)改善對(duì)華關(guān)系。因此，美國(guó)政府不得不考慮將中國(guó)紡織品的進(jìn)口數(shù)額限制到一個(gè)相對(duì)合理的水平。

鑒于中國(guó)明確表示不接受限制紡織品出口數(shù)額的建議，美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)官員基于以此前出口數(shù)量來(lái)決定限制數(shù)額的相關(guān)規(guī)定，提出一個(gè)“巧妙”的辦法，即推遲“正式”告知中國(guó)對(duì)其紡織品的出口限制，先“悄悄地”與他們討論美國(guó)所面臨的困難，直到其出口數(shù)量達(dá)到一個(gè)“充分的水平”，從而在不違背相關(guān)協(xié)定的條件下，使中國(guó)獲得一個(gè)較高水平的出口量，然后就此作為限額*“Textile and PRC,”Memorandum from Robert D.Hormats and Richard H.Solomon of the National Security Council Staff to the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger), May 3, 1973, FRUS, 1969-1976, Vol.18, pp.254-255.。1973年5月15日，基辛格在會(huì)見(jiàn)中國(guó)駐美聯(lián)絡(luò)處副主任韓敘時(shí)，向其闡述了美國(guó)對(duì)華紡織品的這一“靈活”政策，并表示這樣做有利于進(jìn)一步發(fā)展中美關(guān)系*Memorandum of Conversation, May 15, 1973, FRUS, 1969-1976, Vol.18, p.260.。這一政策似乎能夠使中國(guó)的利益最大化，加之已充分感受到美國(guó)政府的誠(chéng)意和難處，所以中國(guó)方面并未對(duì)此表示明顯異議。不難發(fā)現(xiàn)，在尼克松任期內(nèi)，盡管受到一些干擾，但美國(guó)政府仍然在力圖通過(guò)維護(hù)和加強(qiáng)中美之間的貿(mào)易關(guān)系來(lái)作為改善整個(gè)中美關(guān)系的助力，美國(guó)政府官員甚至坦誠(chéng)地表示希望看到兩國(guó)經(jīng)貿(mào)往來(lái)的政治效果。其實(shí)，此前美國(guó)政府就曾多次表達(dá)過(guò)這種意愿。很顯然，在美國(guó)高層決策者看來(lái)，美國(guó)的政治利益才是首位的。所以，無(wú)論美國(guó)紡織品利益相關(guān)者如何表達(dá)訴求，美國(guó)政府都不愿因此而影響到兩國(guó)正在改善的、還很脆弱的關(guān)系。

二、紡織品問(wèn)題背后的政治

事實(shí)上，中美雙方經(jīng)貿(mào)交流還與彼此國(guó)內(nèi)政局的變動(dòng)緊密聯(lián)系在一起。“水門事件”后，美國(guó)對(duì)華態(tài)度趨于冷淡，自然也就影響到雙方的經(jīng)貿(mào)交流。1973年10月，美國(guó)政府正式提出對(duì)中國(guó)幾類紡織品進(jìn)口采取限制措施*“Economic and Trade Relations,”O(jiān)ctober 1973, Collection: China and the United States: From Hostility to Engagement, 1960-1998, Item number: CH00269, Digital National Security Archive(以下簡(jiǎn)稱DNSA), p.4.。一年后，美國(guó)又要求中國(guó)主動(dòng)限制運(yùn)往美國(guó)的紡織品種類，以使美國(guó)與其他國(guó)家的紡織品貿(mào)易保持平衡*“Scope Analysis: US-PRC Normalization at a Turning Point,”Memorandum from Henry Kissinger to the President, November 1974, Box 10, National Archive on Sino-American Relations, 1971-1984, Bentley Library, Ann Arbor, Michigan.。顯然這只是一種借口。而中國(guó)方面，周恩來(lái)主持的對(duì)美外交在1974年初開(kāi)始的“批林批孔”運(yùn)動(dòng)中，被認(rèn)為犯了所謂“右傾錯(cuò)誤”，致使對(duì)美貿(mào)易很難再向前發(fā)展，加之當(dāng)年中國(guó)的對(duì)美貿(mào)易赤字高達(dá)7億多美元*Min Song, “Economic Normalization: Sino-American Trade Relations from 1969 to 1980” (PhD diss., University of Georgia, 2009), p.207; 《當(dāng)代中國(guó)對(duì)外貿(mào)易》(上)，當(dāng)代中國(guó)出版社、香港祖國(guó)出版社，2009年，第31頁(yè)。，因此，縮減從美進(jìn)口就成為中國(guó)政府的不二選擇。進(jìn)入下半年，中國(guó)取消美國(guó)7500噸棉花的訂購(gòu)合同，同時(shí)試圖推遲或暫停11萬(wàn)多噸的棉花進(jìn)口*Intelligence Memorandum-China: Agricultural Performance in 1974, March 1975, Folder: People’s Republic of China (7), Box 7, National Security Adviser: NSC East Asian and Pacific Affairs Staff: Files, (1969) 1973-1976, Gerald R.Ford Library, Ann Arbor, Michigan.。中國(guó)對(duì)外貿(mào)易部第一副部長(zhǎng)姚依林在7月還對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)代表團(tuán)表示，在兩國(guó)解決雙邊政治分歧前，中國(guó)不會(huì)與美國(guó)討論重大的雙邊經(jīng)濟(jì)議題。他甚至宣稱：就算美國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量再好，中國(guó)也會(huì)傾向于從“在臺(tái)灣問(wèn)題上有正確立場(chǎng)”的國(guó)家進(jìn)口產(chǎn)品。*Telegrams from the Department of State to US Liaison Office in Beijing, July 5,1974 [Online version on December 2, 2008, available through online catalog of NARA-AAD].到1975年第二季度，中國(guó)則完全停止了從美進(jìn)口棉花。所以，兩國(guó)的政治考量和彼此的政治變動(dòng)，共同導(dǎo)致這一時(shí)期的中美貿(mào)易額急劇下降。當(dāng)然，其他國(guó)家紡織品的競(jìng)爭(zhēng)也是原因之一，正如中國(guó)外貿(mào)部部長(zhǎng)李強(qiáng)在1974年11月14日所說(shuō)：“我國(guó)紡織品出口面臨著激烈的競(jìng)爭(zhēng)，遭遇了大幅下降?！?中國(guó)對(duì)外貿(mào)易部：《我國(guó)目前紡織品出口的問(wèn)題和建議》(1974年11月14日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)324-2-129。

此外，這種情況的出現(xiàn)也是國(guó)際通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)蕭條影響的結(jié)果*《當(dāng)前我國(guó)紡織品出口的一些問(wèn)題和意見(jiàn)》(1974年11月14日)，外貿(mào)部國(guó)際貿(mào)易研究所編：《外貿(mào)調(diào)研》1974年第133期，第1—4頁(yè)。。比如，許多西方國(guó)家減少了對(duì)中國(guó)產(chǎn)品的需求，導(dǎo)致中國(guó)出現(xiàn)了歷史上較嚴(yán)重的財(cái)政赤字。對(duì)此，在陳云看來(lái)，可以利用美國(guó)這個(gè)巨大的市場(chǎng)，盡可能地增加中國(guó)商品對(duì)美國(guó)的出口，首選就是“紡織品”*《陳云傳》第4冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，2005年，第1441頁(yè)。。到1975年2月，中國(guó)紡織品進(jìn)出口總公司派出五名代表訪問(wèn)美國(guó)，進(jìn)一步考察美國(guó)的紡織品市場(chǎng)*“China: Foreign Trade Retrenchment in 1975,”Intelligence Report, June 1975, Box 10, National Security Adviser-NSC East Asian and Pacific Affairs Staff: Files, (1969) 1973-1976, Country File: People’s Republic of China (5), Gerald R.Ford Library, Ann Arbor, Michigan.。這是第一個(gè)受到美中貿(mào)易全國(guó)委員會(huì)正式邀請(qǐng)的中國(guó)外貿(mào)代表團(tuán)。顯然，美方希望中國(guó)代表團(tuán)的訪問(wèn)取得成效，只是鑒于紡織品問(wèn)題的政治敏感性，不允許中國(guó)代表攜帶中國(guó)國(guó)內(nèi)或其他國(guó)家的紡織品進(jìn)入美國(guó)*“Is the Period of Immobilism in Peking Over? Some Comments on the Current State of US-PRC Relations,” Memorandum from Richard H.Solomon to Secretary Kissinger, January 27, 1975, Folder: People’s Republic of China (1), NSA East Asian and Pacific Affairs-National Security Adviser-Presidential Country Files for East Asian and the Pacific-Country File: Zealand-State Department Telegrams-Box 13, Gerald R.Ford Library, Ann Arbor, Michigan.。

然而，這次訪問(wèn)活動(dòng)還是引起了美國(guó)方面的充分注意，重新激起了相關(guān)爭(zhēng)論?！懊绹?guó)紡織品工人工會(huì)(The Textile Workers Union of America)”“國(guó)際婦女服裝工人工會(huì)(The International Ladies’Garment Workers Union)”等組織認(rèn)為，中國(guó)過(guò)去的作法已給美國(guó)紡織業(yè)帶來(lái)了“短期的威脅”*Telegrams from the Department of State to US Liaison Office in Beijing, March 6, 1975 (Online version on April 20, 2009, available through the online catalog of NARA-AAD).，因而強(qiáng)烈反對(duì)中國(guó)紡織品的大量進(jìn)口，以避免已在1973年至1975年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)中受到極大沖擊的美國(guó)國(guó)內(nèi)紡織業(yè)“江河日下”*Whitson, William W.: Doing Business with China: American Trade Opportunities in the 1970s, New York: Praeger Publishers, 1974, p.118.?；蛟S受到此種論調(diào)的影響，1975年2月20日，美中貿(mào)易全國(guó)委員會(huì)在與中國(guó)代表團(tuán)會(huì)談時(shí)，專門討論了美國(guó)的紡織品市場(chǎng)及中國(guó)紡織品進(jìn)口問(wèn)題。負(fù)責(zé)東亞與太平洋事務(wù)的副助理國(guó)務(wù)卿愛(ài)德蒙·李斯特(Edmond E.Lester)向中國(guó)代表闡述了保護(hù)美國(guó)紡織品市場(chǎng)的必要性，表示盡管美國(guó)對(duì)中國(guó)紡織品暫時(shí)不采取任何行動(dòng)，但希望中國(guó)代表“心中有數(shù)”，在離開(kāi)前能就美國(guó)提出的配額問(wèn)題“有所考慮”。對(duì)此，中國(guó)代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)韓方玉表示，限制中國(guó)紡織品出口是不合理的，中國(guó)一直遵循在“平等互利、互通有無(wú)”的基礎(chǔ)上與他國(guó)進(jìn)行貿(mào)易往來(lái)。與從美國(guó)的進(jìn)口相比，中國(guó)的出口簡(jiǎn)直是“九牛一毛”，中美貿(mào)易十分不平衡，中國(guó)處于嚴(yán)重的逆差地位。從大的紡織領(lǐng)域來(lái)看也是如此，即中國(guó)從美國(guó)進(jìn)口的棉花和合成纖維比美國(guó)進(jìn)口中國(guó)的紡織品要多得多，美方應(yīng)該很清楚這一點(diǎn)。*“Meeting with Trade Mission from China National Textile Import and Export Corporation,”Memorandum of Conversation, March 21, 1975, Folder: People’s Republic of China-Trade-General (1), National Security Adviser, NSA East Asian and Pacific Affairs: File, 1973-1976-Country File-Box 10, Gerald R.Ford Library, Ann Arbor, Michigan.

實(shí)際上，關(guān)于是否對(duì)中國(guó)紡織品設(shè)限，美國(guó)國(guó)內(nèi)并非眾口一詞，一些農(nóng)業(yè)和商業(yè)利益相關(guān)者就竭力反對(duì)*王邦憲：《貿(mào)易保護(hù)主義對(duì)中美經(jīng)濟(jì)的影響——中美紡織品貿(mào)易爭(zhēng)端》，第28頁(yè)。，尤其是包括紡織品進(jìn)口商、分銷商、零售商和普通消費(fèi)者等在內(nèi)的“消費(fèi)者陣營(yíng)”。他們認(rèn)為，進(jìn)口更多的中國(guó)紡織品將促進(jìn)美國(guó)紡織品價(jià)格的降低，既給進(jìn)口商、分銷商和零售商騰出更大的利潤(rùn)空間，也會(huì)給普通消費(fèi)者帶來(lái)更多實(shí)惠。獲知中國(guó)紡織品代表團(tuán)到訪的消息，美國(guó)的一些進(jìn)口商還十分興奮，想趁此機(jī)會(huì)與中國(guó)代表團(tuán)溝通，促使中國(guó)生產(chǎn)更好的紡織品，并改善貿(mào)易模式，以適應(yīng)美國(guó)市場(chǎng)需求?；蛟S有鑒于此，1975年2月28日，美中貿(mào)易全國(guó)委員會(huì)舉行新聞發(fā)布會(huì)，會(huì)長(zhǎng)克里斯托弗·菲利普斯(Christopher H.Phillips)反駁了“中國(guó)紡織品擾亂了美國(guó)市場(chǎng)”的論調(diào)，強(qiáng)調(diào)指出，“中國(guó)紡織品只占據(jù)了美國(guó)紡織業(yè)十分小的市場(chǎng)份額”，而上一年“由美國(guó)出口到中國(guó)的紡織品以及與紡織品相關(guān)的產(chǎn)品價(jià)值，是中國(guó)出口到美國(guó)紡織品價(jià)值的五倍多”*Telegrams from the Department of State to US Liaison Office in Beijing, March 6, 1975 (Online version on April 20, 2009, available through the online catalog of NARA-AAD).。顯然，美國(guó)的利益并沒(méi)有受到損害。

其實(shí)，在美國(guó)官方，對(duì)于中國(guó)紡織品配額問(wèn)題也存在截然不同的看法*事實(shí)上，直到1979年，中國(guó)才逐步弄清了影響美國(guó)紡織品進(jìn)口政策制定與執(zhí)行的相關(guān)各方，諸如紡織品貿(mào)易政策制定小組、紡織品協(xié)定執(zhí)行委員會(huì)、紡織品勞工及管理顧問(wèn)委員會(huì)、商務(wù)部紡織品辦公室、國(guó)務(wù)院紡織品及纖維辦公室等。參見(jiàn)《美國(guó)紡織品進(jìn)口政策制定與執(zhí)行組織體系》，北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院編：《美國(guó)經(jīng)濟(jì)》，1979年，第85—86頁(yè)。。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域中，除最惠國(guó)關(guān)稅待遇、凍結(jié)資產(chǎn)、高新技術(shù)出口管控等議題外，美國(guó)政府對(duì)中國(guó)紡織品數(shù)額的限制也應(yīng)高度重視。中國(guó)是世界上最大的棉紡織品生產(chǎn)國(guó)，到1974年已成為美國(guó)第五大棉紡織品供應(yīng)國(guó)，并仍呈現(xiàn)對(duì)美出口增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。盡管美國(guó)早就向中國(guó)提出過(guò)紡織品限額問(wèn)題，但中國(guó)政府似乎無(wú)動(dòng)于衷。加之國(guó)內(nèi)的紡織品制造商的呼吁和一些與美國(guó)簽訂紡織品協(xié)議的國(guó)家的要求，美國(guó)應(yīng)考慮采取進(jìn)一步行動(dòng)。*“Trade and Economic Relations,”Department of State, Briefing Paper, November 1975, Collection: China and the United States: From Hostility to Engagement, 1960-1998, Item number: CH00382, DNSA, p.6.7月26日，美國(guó)商務(wù)部部長(zhǎng)約翰·理查森(John Jr.Richardson)乘中國(guó)駐美聯(lián)絡(luò)處主任黃鎮(zhèn)拜訪時(shí)提出，美國(guó)希望能盡早與中國(guó)就中國(guó)紡織品出口配額問(wèn)題達(dá)成協(xié)議*“You Meeting with Huang Chen, Wednesday, August 18, 4:30 P.M.” August 17, 1976, Memorandum from Arthur W.Hummel and Winston Lord to the Secretary, Box 10, National Archive on Sino-American Relations, 1971-1984, Bentley Library, Ann Arbor, Michigan.。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，中美貿(mào)易是以兩國(guó)政治為基礎(chǔ)，也是為政治服務(wù)的，隨著兩國(guó)政治關(guān)系的改善，紡織品限額問(wèn)題遲早會(huì)得到解決*“Trade and Economic Relations,”Department of State, Briefing Paper, November 1975, Collection: China and the United States: From Hostility to Engagement, 1960-1998, Item number: CH00382, DNSA, p.9.?？紤]到中國(guó)國(guó)內(nèi)的政治局勢(shì)和中美關(guān)系的敏感性，基辛格建議福特總統(tǒng)不要對(duì)中國(guó)紡織品采取任何行動(dòng)，并提醒總統(tǒng)說(shuō)，兩國(guó)的紡織品貿(mào)易依存度極高，共生性極強(qiáng)。這一建議最終被接受。*“The Textile Industry in China,”Memorandum from Arne J.de Keijzer to Nicholas Ludlow, June 21,1976, Administrative Files: Subject File, NCUSCT: - Textiles General Information, Gerald R.Ford Presidential Library, Ann Arbor, Michigan.

在這種情況下，中國(guó)的紡織品對(duì)美出口便隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的調(diào)整而又迅速增加。1978年1月到4月，美國(guó)對(duì)中國(guó)紡織品的進(jìn)口與上一年同期相比增長(zhǎng)了178%。針對(duì)這種變化，美國(guó)紡織品工業(yè)界、工會(huì)及他們?cè)趪?guó)會(huì)的代表要求政府立刻采取應(yīng)對(duì)措施。商務(wù)部和勞工部表示，要與中國(guó)談判來(lái)達(dá)成正式的限制協(xié)議。然而，美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)一些官員則認(rèn)為，此時(shí)美國(guó)政府更應(yīng)保持“克制”，在中美正式建交后，再考慮紡織品問(wèn)題也不遲。*“Textile Relations with the PRC,”Memorandum from Tim Deal and Nick Platt to Zbigniew Brzezinski, August 30, 1978, Folder: China (PRC), 9-11/78, Box 8, National Security Affairs, Brzezinski Material, Country File, Carter Library, Atlanta, Georgia.根據(jù)這一建議，美國(guó)國(guó)務(wù)院采取了較為溫和的措施，由負(fù)責(zé)貿(mào)易及紡織品事務(wù)的副助理國(guó)務(wù)卿威廉·巴勒克拉夫(William G.Barraclough)聯(lián)系中國(guó)的商業(yè)顧問(wèn)，向其表明美國(guó)政府的難處，以爭(zhēng)取中國(guó)的理解和配合，特別是希望中國(guó)能夠在“自愿限制”“雙邊協(xié)議”“單邊控制”等三種方案中選擇其一，然后到當(dāng)年9月再舉行進(jìn)一步磋商*“Quotas on PRC Import Sought by US Textile Industry,”the National Council for US-China Trade, October 18, 1978, Administrative Files: Subject File, NCUSCT:-Textiles, Gerald R.Ford Presidential Library, Ann Arbor, Michigan.。

不過(guò)，到1978年秋，中國(guó)通過(guò)駐美聯(lián)絡(luò)處告知美國(guó)政府，已知曉美國(guó)紡織品工業(yè)界對(duì)中國(guó)紡織品的擔(dān)憂，但拒絕任何所謂“有序增長(zhǎng)”的限制措施。顯然，中國(guó)表現(xiàn)出一種令美國(guó)人感到不解的強(qiáng)硬態(tài)度。與此同時(shí)，隨著“文化大革命”后中國(guó)經(jīng)濟(jì)的逐步復(fù)蘇，中國(guó)向美國(guó)出口的紡織品仍在增加，種類也變得多起來(lái)，如牛仔褲、襯衫、睡衣等。面對(duì)這樣一種局面，考慮到加拿大已說(shuō)服中國(guó)接受紡織品對(duì)加出口的自愿限制，以及歐共體已對(duì)中國(guó)采取單邊行動(dòng)，美國(guó)國(guó)務(wù)卿賽勒斯·萬(wàn)斯(Cyrus R.Vance)一度要求國(guó)務(wù)院告知中國(guó)，如果再不對(duì)幾類敏感的紡織品自行限制，美國(guó)將被迫采取單邊行動(dòng)。*Hobart Rowen, “US-China to Begin Textile Talks Jan.22,”Washington Post, January 3, 1979.

然而，國(guó)務(wù)院并沒(méi)有立即執(zhí)行這一決定。顯然，美國(guó)政府希望不要因?yàn)榧徔椘愤@個(gè)“小問(wèn)題”而影響日益臨近的中美建交這個(gè)“大問(wèn)題”。1978年9月19日，國(guó)家安全事務(wù)助理茲比格涅夫·布熱津斯基(Zbigniew K.Brzezinski)在答復(fù)貿(mào)易代表羅伯特·斯特勞斯(Robert S.Strauss)的一封信中指出，他也認(rèn)識(shí)到由于迅速增長(zhǎng)的中國(guó)紡織品進(jìn)口對(duì)美國(guó)市場(chǎng)的影響，美國(guó)有必要盡快就這一問(wèn)題與中國(guó)達(dá)成正式協(xié)議。但是，考慮到中美之間正就建立正常外交關(guān)系進(jìn)行談判，如果此時(shí)提出限制中國(guó)紡織品進(jìn)口，勢(shì)必對(duì)談判帶來(lái)諸多不利影響，從而影響中美建交的議程。因此，他建議在中美正式建交前，不要公布對(duì)中國(guó)紡織品的限制政策，以免引起中國(guó)對(duì)建交誠(chéng)意的誤解。*“Textile Relations with the Chinese,”Memorandum from the President’s Assistant for National Security Affairs (Brzezinski) to the Special Representative for Trade Negotiations (Strauss), September 19, 1978, FRUS, 1977-1980, Vol.13, p.530.除此之外，在美國(guó)國(guó)務(wù)院的許多官員看來(lái)，中國(guó)國(guó)內(nèi)的政治正在發(fā)生急劇變化，也不宜在此時(shí)對(duì)中國(guó)采取刺激性措施。不難發(fā)現(xiàn)，紡織品這個(gè)“小問(wèn)題”是與中美建交這個(gè)“大問(wèn)題”密切聯(lián)系在一起的?！靶?wèn)題”有可能會(huì)影響“大問(wèn)題”，而抓住“大問(wèn)題”，“小問(wèn)題”應(yīng)對(duì)起來(lái)就可能比較輕松了。

三、反復(fù)對(duì)決后的相互理解和妥協(xié)

1979年1月1日，中美正式建立外交關(guān)系。“大問(wèn)題”解決了，“小問(wèn)題”很快提上日程。美國(guó)政府希望盡早與中國(guó)舉行談判，以阻止中國(guó)紡織品“如潮水般涌進(jìn)美國(guó)市場(chǎng)”。4月9日，美國(guó)國(guó)務(wù)院副助理國(guó)務(wù)卿巴勒克拉夫被派往中國(guó)，專門就紡織品問(wèn)題進(jìn)行交涉。*“Negotiation of Trade Agreement with the People’s Republic of China,”Memorandum from Michel Oksenberg to Zbigniew Brzezinski, March 28, 1979, Folder: China (PRC), 10/79-2/80, National Security Affairs-Brzezinski Material, Country File, China(PRC):12/78 through China (PRC):3/80, Box 9, Presidential Papers of Jimmy Cater, Atlanta, Georgia.當(dāng)時(shí)，美國(guó)政府宣稱這是與中國(guó)進(jìn)行建交以來(lái)的第一次正式商業(yè)談判，旨在使中國(guó)紡織品在美國(guó)市場(chǎng)“有序增長(zhǎng)”。而所謂“有序增長(zhǎng)”，就是限制中國(guó)紡織品的數(shù)額。

然而，這是中國(guó)所不能接受的。在中國(guó)看來(lái)，應(yīng)該從整個(gè)中美貿(mào)易來(lái)看這一問(wèn)題。在從1972年到1977年間的兩國(guó)貿(mào)易中，中國(guó)有14億多美元的逆差。紡織品是中國(guó)唯一的大宗出口制成品，限制紡織品的對(duì)美出口必然加劇貿(mào)易不平衡，不利于擴(kuò)大雙邊貿(mào)易，且與相關(guān)國(guó)家和地區(qū)的比較來(lái)看(見(jiàn)下頁(yè)表)，中國(guó)大陸同期出口的份額反而是很低的。美國(guó)紡織制造商協(xié)會(huì)所謂“擾亂”市場(chǎng)一說(shuō)，顯然不能成立。

因此，中國(guó)外交官員非常明確地向來(lái)訪的美國(guó)代表指出了限制中國(guó)紡織品的不合理性*“China’s View of the Sino-US Relationship: An Update,”May 9, 1980, NLC-26-71-15-3-6, Presidential Papers of Jimmy Cater, Atlanta, Georgia.，談判似乎還未開(kāi)始就陷入了僵局。巴勒克拉夫在北京為期十天，除在簽證制度與協(xié)商機(jī)制上與中國(guó)達(dá)成諒解外，其所著意的紡織品問(wèn)題并未取得任何進(jìn)展，但是雙方同意5月份在北京繼續(xù)協(xié)商*“Secretary Califano’s Trip to China,”Memorandum for Michel Oksenberg, March 12, 1979, Folder: PRC, 3-4.78, Box 42, National Security Affairs-Brzezinski Material, Brzezinski Office File-Country File, Presidential Papers of Jimmy Carter, Atlanta, Georgia.。

美國(guó)進(jìn)口紡織品和服裝的數(shù)量(1971—1978年)(單位：億平方碼)

資料來(lái)源：“The History and Current Status of the Multi-fiber Arrangement,” United States International Trade Commission(USITC) Publication, January 1978, pp.124-144; “Multi-fiber Agreement 1973-1981,” United States International Trade Commission (USITC) Publication, 1981, pp.13-62.

1979年5月初，美國(guó)商務(wù)部部長(zhǎng)胡安妮塔·克雷普斯(Juanita M.Kreps)訪華，與中國(guó)草簽了《中美貿(mào)易關(guān)系協(xié)定》，其核心內(nèi)容是相互給予最惠國(guó)關(guān)稅待遇*紫?。骸独顝?qiáng)傳》，人民出版社，2004年，第334—335頁(yè)。。由此，所有中國(guó)對(duì)美出口產(chǎn)品包括紡織品將獲得美國(guó)的最惠國(guó)關(guān)稅待遇。美方十分清楚這對(duì)中國(guó)的重要意義，因?yàn)橹袊?guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直努力于此。美方便試圖以此為突破口，誘使中國(guó)在紡織品問(wèn)題上作出讓步，盡快與之達(dá)成協(xié)議，并告知中國(guó)這個(gè)貿(mào)易協(xié)定需要等到中國(guó)同意限制其紡織品進(jìn)口后，才會(huì)遞交國(guó)會(huì)予以通過(guò)。5月中旬，兩國(guó)代表再次就中國(guó)紡織品限額問(wèn)題在華盛頓舉行談判。美方代表一度表現(xiàn)得十分樂(lè)觀，但他們忽視了一個(gè)最基本的問(wèn)題：紡織品是中國(guó)出口制成品中數(shù)量和品種最多的產(chǎn)品，如果中國(guó)不能在這方面取得一定順差，賺取急需的外匯，中國(guó)拿什么來(lái)購(gòu)買美國(guó)的機(jī)械設(shè)備和先進(jìn)技術(shù)裝備呢？因此，在談判中，中方的態(tài)度依然十分堅(jiān)決。*“US to Hold China Treaty a Textile Pact Is Set,”Washington Post, May 16, 1979.通過(guò)北京和華盛頓兩輪的深入接觸，美方似乎更加了解了中國(guó)自身的問(wèn)題，特別是認(rèn)識(shí)到紡織品牽涉整個(gè)的中美貿(mào)易，此處得利，彼處就可能受損。

當(dāng)然，這兩輪談判也使中國(guó)進(jìn)一步了解了美國(guó)的問(wèn)題和訴求，中方原則上接受了《有序銷售協(xié)定》(Orderly Marketing Agreement)的觀念*此時(shí)中國(guó)已了解了有關(guān)美國(guó)紡織品進(jìn)口問(wèn)題的一系列國(guó)際協(xié)定和國(guó)內(nèi)法規(guī)。參見(jiàn)《美國(guó)紡織品政策制定的法律依據(jù)》，北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院編：《美國(guó)經(jīng)濟(jì)》，第84頁(yè)。。據(jù)此，中國(guó)將按兩種方式對(duì)中國(guó)出口美國(guó)的紡織品設(shè)限：一種是“自行限額”，即當(dāng)達(dá)到一定數(shù)量時(shí)，就停止對(duì)其出口；另一種是“協(xié)商限額”，即當(dāng)達(dá)到兩國(guó)事先商定的數(shù)額后，再進(jìn)一步“協(xié)商”中止的額度。只是就哪些紡織產(chǎn)品設(shè)限，雙方并沒(méi)有形成共識(shí)。不過(guò)，從中可知，無(wú)論多么大的分歧，只要接觸和交流，終會(huì)走上雙方都可接受的解決之道。

此時(shí)，讓美國(guó)紡織品工業(yè)界感到尤為緊迫的是，一旦貿(mào)易協(xié)定得以通過(guò)，在最惠國(guó)待遇的制度下，中國(guó)對(duì)美出口的紡織品將會(huì)更迅速地增長(zhǎng)，因此強(qiáng)烈要求政府立即采取措施*“US to Hold China Treaty a Textile Pact Is Set,”Washington Post, May 16, 1979.。這樣，美方于5月21日到北京與中方開(kāi)始了第三輪紡織品限額問(wèn)題的談判?？紤]到美國(guó)政府所面臨的困難，從維護(hù)中美貿(mào)易發(fā)展的大局出發(fā)，中方一開(kāi)始就主動(dòng)提出把設(shè)限的紡織品由原來(lái)同意的兩種增加到五種；而美方則堅(jiān)持其提出的七種，即印花用坯布、布手套、褲子、粗布、襯衫、人造毛衫和人造纖維毛衫等，這差不多成了全面限制。所以，中方?jīng)]有再作出讓步。談判六天后，又無(wú)果而終。*《評(píng)中美紡織品第三輪談判》，《人民日?qǐng)?bào)》1979年6月1日。不過(guò)，雙方的分歧正在縮小。

5月27日，美國(guó)總統(tǒng)貿(mào)易特別代表羅伯特·斯特勞斯專門為紡織品問(wèn)題來(lái)到北京*《貿(mào)促會(huì)宴請(qǐng)施特勞斯大使》，《人民日?qǐng)?bào)》1979年5月28日。。第二天，他與中國(guó)外貿(mào)部部長(zhǎng)李強(qiáng)舉行會(huì)談*“Ambassador Strauss Meeting with PRC Foreign Trade Minister,”Telegram from Ambassador Beijing to SECSTATE WASHDC IMMEDIATE, May 29, 1979, Folder: China, MR-NLC-98-214 [2], Vertical File: China MR-NLC-98-214[1] through China MR-NLC-98-215 [2], Box 40, Presidential Papers of Jimmy Carter, Atlanta, Georgia.。他一開(kāi)始就向中方表明美國(guó)對(duì)紡織品問(wèn)題的重視——他本是卡特總統(tǒng)派往中東進(jìn)行談判的，但當(dāng)總統(tǒng)得知中美雙方關(guān)于紡織品問(wèn)題一直懸而未決時(shí)，特派他來(lái)中國(guó)促使協(xié)議盡快達(dá)成。他說(shuō)昨晚讓美方代表提供了一份詳細(xì)的備忘錄，其中充分考慮了中方立場(chǎng)，盡可能削減了對(duì)中國(guó)的紡織品限額，美國(guó)已作出很大犧牲，目前的要求已是美國(guó)政府的最低限度，無(wú)法再作出任何讓步。他還不無(wú)深意地表示，這份提議能讓中國(guó)實(shí)現(xiàn)在1979年與美國(guó)簽署貿(mào)易協(xié)定的愿望。顯然，斯特勞斯受總統(tǒng)之托，想迅速推進(jìn)中美關(guān)于紡織品問(wèn)題達(dá)成協(xié)議，甚至不惜以中國(guó)所著意的一個(gè)大問(wèn)題相要挾。他還指出，雙方關(guān)于這一問(wèn)題已討論多次，此時(shí)已無(wú)需再討論，只需達(dá)成某種協(xié)議，以最大可能地滿足兩國(guó)需求。他表示能理解中國(guó)正處于“四個(gè)現(xiàn)代化”的建設(shè)時(shí)期，因此急需擴(kuò)大對(duì)美出口。但也希望中國(guó)能理解美國(guó)的困難，因?yàn)楫?dāng)時(shí)卡特政府遇到了政治危機(jī)，而美國(guó)紡織業(yè)界則可以對(duì)政治產(chǎn)生非常強(qiáng)大的負(fù)面影響。紡織品問(wèn)題關(guān)系到白宮與國(guó)會(huì)的關(guān)系以及美國(guó)政府的政治利益，只有用政治的方法解決紡織品問(wèn)題，才能實(shí)現(xiàn)兩國(guó)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的進(jìn)一步發(fā)展。美國(guó)甚至不能容忍在這個(gè)問(wèn)題上再推遲一兩個(gè)月了。如果兩國(guó)這次無(wú)法達(dá)成協(xié)議，根據(jù)慣例，美國(guó)將采取單邊行動(dòng)，而這將會(huì)是最壞的結(jié)果。*“Ambassador Strauss Meeting with PRC Foreign Trade Minister,”Telegram from Ambassador Beijing to SECSTATE WASHDC IMMEDIATE, May 29, 1979, Folder: China, MR-NLC-98-214 [2], Vertical File: China MR-NLC-98-214[1] through China MR-NLC-98-215[2], Box 40, Presidential Papers of Jimmy Carter, Atlanta, Georgia.斯特勞斯還指出，如果美國(guó)采取單邊行動(dòng)，根據(jù)慣例，中國(guó)將失去過(guò)去幾個(gè)月在不斷增長(zhǎng)的出口基礎(chǔ)上所帶來(lái)的利潤(rùn)，更重要的是，中國(guó)將失去機(jī)動(dòng)性，因?yàn)閱芜呍O(shè)定的配額將會(huì)以特殊紡織品種類為基礎(chǔ)，而不允許不同種類紡織品的靈活替代*“US-China Textile Talks Break Down,”Washington Post, June 1, 1979.。

李強(qiáng)在會(huì)談中說(shuō)，中國(guó)正努力開(kāi)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)，非常需要從國(guó)外引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備。顯然，美國(guó)是可從中獲益的。而中國(guó)正處于對(duì)外貿(mào)易的初始階段，出口遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于進(jìn)口。當(dāng)中國(guó)開(kāi)始舉借外債的時(shí)候，不得不考慮償還能力。因而，中國(guó)的進(jìn)口是以出口為基礎(chǔ)的。此前，美國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)邁克爾·布盧門撒爾(Mike W.Blumenthal)來(lái)訪時(shí)也認(rèn)同這一觀點(diǎn)，并曾說(shuō)中國(guó)是較晚進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)的，對(duì)美出口紡織品的時(shí)間不長(zhǎng)、品種不多、數(shù)額不大。以上一年為例，中國(guó)對(duì)美紡織品出口僅1.06億美元，占美國(guó)當(dāng)年紡織品進(jìn)口總額73億美元的1.3%。目前，紡織品是中國(guó)主要的出口商品之一，而美國(guó)要限制的七個(gè)品種占中國(guó)對(duì)美紡織品出口額的90%左右。倘若美國(guó)堅(jiān)持這樣的限制品種和數(shù)量，無(wú)疑將削弱中國(guó)對(duì)美的出口能力。因而，希望美方的要求更合理一些。*“Ambassador Strauss Meeting with PRC Foreign Trade Minister,”Telegram from Ambassador Beijing to SECSTATE WASHDC IMMEDIATE, May 29, 1979, Folder: China, MR-NLC-98-214[2], Vertical File: China MR-NLC-98-214[1] through China MR-NLC-98-215[2], Box 40, Presidential Papers of Jimmy Carter, Atlanta, Georgia;《評(píng)中美紡織品第三輪談判》，《人民日?qǐng)?bào)》1979年6月1日。

然而，斯特勞斯在5月29日接受《華盛頓郵報(bào)》記者采訪時(shí)表示，美國(guó)已經(jīng)“亮出了最后的底牌，不可能再有任何退讓的空間”，并主動(dòng)中斷了與中國(guó)代表的談判，稱“給中國(guó)兩天時(shí)間來(lái)考慮美國(guó)的提議，希望中國(guó)在31號(hào)前給出答復(fù)”*“US Presses China on Textile Issue,”Washington Post, May 30, 1979; “US China Textile Export Talks Continue,”Washington Post, May 31, 1979.。這有些最后通牒的意味。不過(guò)，美方談判代表宣稱，如果中國(guó)愿意達(dá)成雙邊協(xié)議，將會(huì)給中國(guó)一個(gè)更大的進(jìn)口數(shù)額*“US-China Textile Talks Break Down,”Washington Post, June 1, 1979.。這似乎又有點(diǎn)誘使的意味。面對(duì)美方這種咄咄逼人的態(tài)度，中方并沒(méi)有屈服，兩國(guó)的交涉再次陷入僵局。最后，中方表示能理解美國(guó)根據(jù)《國(guó)際棉紡織品貿(mào)易協(xié)定》對(duì)中國(guó)紡織品出口采取單邊行動(dòng)，但是希望兩國(guó)簽署貿(mào)易協(xié)定后再這樣做，美方接受了這一建議。*“US-China Textile Talks Break Down,”Washington Post, June 1, 1979.斯特勞斯于6月2日離開(kāi)上海，結(jié)束了為期七天的訪華之旅。

1979年7月7日，中美簽署《中美貿(mào)易關(guān)系協(xié)定》，相互給予最惠國(guó)關(guān)稅待遇，但需要雙方的民意機(jī)構(gòu)通過(guò)后才能生效。8月27日，美國(guó)副總統(tǒng)沃爾特·蒙代爾(Walter F.Mondale)率團(tuán)訪華，中國(guó)政府副總理方毅、文化部部長(zhǎng)黃鎮(zhèn)、外貿(mào)部部長(zhǎng)李強(qiáng)等人接見(jiàn)代表團(tuán)。*Vice President Mondale and Vice Premier Fangyi, August 27, 1979, Folder: China, MR-NLC-98-215[4], Vertical File-Box 40A-China MR-NLC-215 through China-US Foreign Relations, Presidential Papers of Jimmy Carter, Atlanta, Georgia.黃鎮(zhèn)在會(huì)見(jiàn)過(guò)程中伺機(jī)表示了中國(guó)在紡織品問(wèn)題上的立場(chǎng)：中國(guó)只要求能給予一個(gè)公平合理的配額，并不是完全搶占美國(guó)市場(chǎng)。對(duì)此，美方的立場(chǎng)仍很強(qiáng)硬，甚至有人指出，中國(guó)正瓜分美國(guó)的蛋糕，瓜分多少應(yīng)該考慮美國(guó)的態(tài)度和需要。這次會(huì)談也沒(méi)有取得任何成效。

美國(guó)白宮曾向國(guó)會(huì)保證，如果中國(guó)不同意對(duì)其紡織品設(shè)限，將不簽訂《中美貿(mào)易關(guān)系協(xié)定》*“US-China Textile Talks Break Down,”Washington Post, June 1, 1979.。但兩國(guó)建交以來(lái)，經(jīng)濟(jì)、文化關(guān)系迅速發(fā)展，軍事關(guān)系也逐漸建立，不同層次的互訪十分頻繁。加之美國(guó)正與蘇聯(lián)談判限制戰(zhàn)略武器，微妙的三角關(guān)系促使卡特最終決定“采取重要步驟來(lái)推動(dòng)中美兩國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系”。1979年10月23日，卡特根據(jù)1974年的貿(mào)易法案，將《中美貿(mào)易關(guān)系協(xié)定》提交給美國(guó)眾議院籌款委員會(huì)和參議院財(cái)務(wù)委員會(huì)討論。在美國(guó)國(guó)會(huì)討論是否通過(guò)《中美貿(mào)易關(guān)系協(xié)定》期間，中國(guó)主動(dòng)表示再次就紡織品問(wèn)題展開(kāi)談判。顯然，中國(guó)不希望紡織品問(wèn)題影響這一協(xié)定的通過(guò)*此時(shí)中國(guó)已清楚地認(rèn)識(shí)到，“在國(guó)會(huì)方面，透過(guò)其立法權(quán)、預(yù)算權(quán)對(duì)紡織品進(jìn)口政策有極大的影響力。這種影響力大多來(lái)自南方各州，是美國(guó)紡織工業(yè)的主要分布地區(qū)”。參見(jiàn)《美國(guó)紡織品進(jìn)口政策制定與執(zhí)行組織體系》，北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院編：《美國(guó)經(jīng)濟(jì)》，第85頁(yè)。。在美方的建議下，中國(guó)同意以非正式的形式進(jìn)行磋商。如果非正式的談判富有成效，并取得令雙方滿意的結(jié)果，那么這一非正式談判將視為正式談判。可見(jiàn)，盡管彼此都有實(shí)際的問(wèn)題，但各自的政府都希望兩國(guó)關(guān)系朝著更好的方向發(fā)展。*“To Secure Congressional Approval of the US-China Trade Agreement,” Legislative Action Plan, US-China Trade Agreement, October 1979, Folder: Albright (Madeleine) Ad Hoc China Group, 10/79, Box 24, National Security Affairs-Staff Material-Far East-Oksenberg-Subject File, Presidential Papers of Jimmy Carter, Atlanta, Georgia .不過(guò)，這次會(huì)談并不如此前所料，最終仍沒(méi)有形成共識(shí)?；蛟S中國(guó)對(duì)美國(guó)的情況早已心中有數(shù)，因?yàn)檫@并沒(méi)有影響到貿(mào)易協(xié)定的通過(guò)。1980年2月1日，《中美貿(mào)易關(guān)系協(xié)定》正式生效，標(biāo)志著中美兩國(guó)貿(mào)易關(guān)系進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期。由此可知，“小問(wèn)題”有時(shí)是影響不到“大問(wèn)題”的，如果認(rèn)識(shí)不到這一點(diǎn)，顯然會(huì)在外交領(lǐng)域吃虧。但是，“大問(wèn)題”的解決往往能促成“小問(wèn)題”的解決。

1980年3月下旬，中國(guó)外交部副部長(zhǎng)章文晉訪問(wèn)美國(guó)，雙方展開(kāi)紡織品貿(mào)易的第四輪談判。美方談判代表理查德·霍爾布魯克(Richard C.Holbrooke)告知中國(guó)，最近有許多美國(guó)進(jìn)口商懷著對(duì)中國(guó)產(chǎn)品及中國(guó)政府的“信心”進(jìn)口了大量紡織品，許多進(jìn)口商還是中國(guó)的好朋友，但由于中國(guó)政府一直不愿意與美國(guó)簽署紡織品配額協(xié)議，這些產(chǎn)品不得不存放于倉(cāng)庫(kù)，無(wú)法在市面流通，也就是說(shuō)這些進(jìn)口商面臨著破產(chǎn)。加之該年是美國(guó)的選舉年，這一問(wèn)題將會(huì)變得更為棘手。*“Zhang Wenjin’s Visit—Fourth Round of Talks,”Memorandum from SECSTATE WASHDC to AMEMBASSY BEIJING, March 28, 1980, Declassified Documents Reference System (以下簡(jiǎn)稱DDRS), Item number: CK2349154138.而斯特勞斯的態(tài)度依然十分傲慢，稱如果在“五一”前談不下來(lái)，美國(guó)將對(duì)中國(guó)實(shí)行單邊限制。針對(duì)這種情況，中方既表示理解美國(guó)的情況，又說(shuō)明如果美國(guó)單邊限制，中國(guó)將停止對(duì)美棉花、木材、小麥等進(jìn)口商品的許可證發(fā)放，以限制反限制。*紫丁：《李強(qiáng)傳》，第347頁(yè)。

至此，中美雙方關(guān)于紡織品問(wèn)題的交涉已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)必須抉擇的境地：要么任其單邊限制，要么在最大可能地有利于自己的情況下與之達(dá)成協(xié)議?？梢哉f(shuō)，中國(guó)外交人員的智慧已經(jīng)發(fā)揮到了極致。隨著國(guó)內(nèi)改革開(kāi)放的啟動(dòng)，大形勢(shì)促使中國(guó)從更高層面考慮問(wèn)題。1980年7月25日，中美雙方終于在原則上達(dá)成了一項(xiàng)為期三年的雙邊貿(mào)易協(xié)定，其中規(guī)定了中國(guó)向美國(guó)出口的六類紡織品的配額數(shù)量和管理辦法*《中美兩國(guó)就我國(guó)紡織品出口達(dá)成原則協(xié)議》，《人民日?qǐng)?bào)》1980年7月26日；“US China Reach Textile Trade Accord,” Washington Post, July 25, 1980.。有關(guān)記載寫道：“經(jīng)過(guò)業(yè)者與政府當(dāng)局，多次討論研究后，我方已初步同意美方要求。”*參見(jiàn)《美國(guó)紡織品進(jìn)口政策形成的沿革》，北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院編：《美國(guó)經(jīng)濟(jì)》，第82頁(yè)。顯然，中方經(jīng)過(guò)全面的權(quán)衡和最大限度的爭(zhēng)取，認(rèn)為到了最后解決這個(gè)問(wèn)題的時(shí)機(jī)。9月，雙方正式簽署第一個(gè)紡織品貿(mào)易協(xié)議，其中將中國(guó)出口美國(guó)的八類紡織品的年增長(zhǎng)率幅度大致定為5%至6%，但該協(xié)議又具有一定的靈活性，適當(dāng)?shù)臅r(shí)候經(jīng)協(xié)商也可提前或延后使用11%的限度*“Arrangements for Signing Agreements with China,”Memorandum for Dr.Zbigniew Brzezinski, September 10，1980, DDRS, Item number: CK2349574883.。這是中美之間的第一個(gè)紡織品貿(mào)易協(xié)定，成為兩國(guó)經(jīng)貿(mào)關(guān)系正?；囊粋€(gè)重要體現(xiàn)。

四、結(jié) 語(yǔ)

不難發(fā)現(xiàn)，中美兩國(guó)關(guān)于紡織品這個(gè)“小問(wèn)題”的談判，實(shí)際上折射出多層面的關(guān)系和互動(dòng)。紡織品貿(mào)易摩擦乃是被政治化了的經(jīng)濟(jì)行為，它與彼此的政府目標(biāo)、國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略等政治因素有著密切聯(lián)系。是否限制、何時(shí)限制中國(guó)紡織品進(jìn)口，在很大程度上取決于美國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)，而中國(guó)是否接受美國(guó)的要求，則很大程度上取決于中國(guó)的戰(zhàn)略需要。就美國(guó)來(lái)說(shuō)，還與其利益相關(guān)者、國(guó)會(huì)政客、執(zhí)政團(tuán)隊(duì)、政局變化以及整個(gè)的對(duì)外關(guān)系等因素密切聯(lián)系在一起。就中國(guó)來(lái)說(shuō)，則與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)狀況、政治變動(dòng)、建設(shè)方針、對(duì)外政策等因素發(fā)生相互影響。就中美來(lái)說(shuō)，這只是雙方交涉的若干問(wèn)題中的一個(gè)，而這個(gè)問(wèn)題又是與諸如資產(chǎn)、最惠國(guó)待遇、海運(yùn)等其他問(wèn)題分不開(kāi)的。

中美關(guān)于紡織品問(wèn)題的交涉過(guò)程，突出反映了美國(guó)國(guó)內(nèi)不同的態(tài)度和訴求。對(duì)于這一點(diǎn)，中方在相當(dāng)時(shí)間內(nèi)并不那么了解，因此更談不上充分利用。同時(shí)，美方也似乎不那么了解中國(guó)，在他們看來(lái)符合常規(guī)的事，搞不懂為何中國(guó)就不接受，因此最后通牒式的要求往往落空。但隨著一個(gè)又一個(gè)回合的較量，雙方無(wú)疑增加了“同情”之了解。實(shí)際上，雙方每談崩一次，相互了解就增加一步。協(xié)議的最終達(dá)成表明，國(guó)與國(guó)之間的分歧和摩擦，只要接觸不中斷，無(wú)論如何艱難，總有一天會(huì)得到一定程度的解決。

中美在紡織品問(wèn)題的談判中，可謂斗智斗勇。當(dāng)時(shí)，中國(guó)還處于大而弱的狀態(tài)，但弱國(guó)才更需要外交，才更能彰顯外交的智慧。面對(duì)美方的軟硬兼施，中方也是剛?cè)嵯酀?jì)。實(shí)際上，在外交領(lǐng)域，硬和軟都是必要的，關(guān)鍵是最大限度地維護(hù)本國(guó)的國(guó)家利益，怕的是盲目的硬和無(wú)原則的軟。就當(dāng)時(shí)中國(guó)來(lái)說(shuō)，出于一種天然的自信，起初更多的時(shí)候表現(xiàn)出一種盲目的強(qiáng)硬。而隨著中國(guó)對(duì)世界的了解及逐步進(jìn)入世界體系，對(duì)美乃至整個(gè)對(duì)外交涉的技術(shù)才變得更加靈活起來(lái)。更重要的是，具體交涉人員對(duì)相關(guān)領(lǐng)域和決策機(jī)制必須熟悉*比如，在中美關(guān)于紡織品交涉的最后階段，中方發(fā)現(xiàn)“美國(guó)對(duì)紡織品進(jìn)口的政策制定和執(zhí)行管制，有一套舉世無(wú)匹的最精密復(fù)雜和最繁瑣完備的規(guī)范”。參見(jiàn)《美國(guó)紡織品進(jìn)口政策形成的沿革》，北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院編：《美國(guó)經(jīng)濟(jì)》，第82頁(yè)。，否則就會(huì)有理講不清。

(本文作者 北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院博士后 北京 100871)

(責(zé)任編輯 吳志軍)

Multi-faceted Interactions: Sino-US Negotiations on Textile Problems in the 1970s

Deng Zhengyun

After Sino-US trade resumed in the early 1970s, the high degree of complementarity between the economies of the two countries was soon highlighted. In the field of textile trade, China jumped to the fifth largest cotton textile supplier to the US. But US trade protectionists claimed that this presented a challenge to the advantages of a traditional business and therefore required imposing limits on the amount of Chinese textile imports. In order to obtain a reasonable quota for Chinese textiles in the US market, China and the United States engaged in a number of bilateral negotiations. The final agreement concludes that as long as the nations remained in contact without interruption, to a certain extent the differences and frictions could be resolved.

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1003-3815(2017)-03-0031-11