委員會(huì)制行政機(jī)關(guān)的法律問題

邵珠茵

(西北政法大學(xué) 陜西 西安 710063)

委員會(huì)制行政機(jī)關(guān)的法律問題

邵珠茵

(西北政法大學(xué) 陜西 西安 710063)

委員會(huì)制行政機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)的重要形式，不同于首長制行政機(jī)關(guān)。其制度有著諸多優(yōu)勢，為追求民主的現(xiàn)代化國家所采用，并不斷發(fā)展完善。我國委員會(huì)制行政機(jī)關(guān)起步晚，發(fā)展緩慢，尚存在缺陷和漏洞。借鑒其他國家健全的委員會(huì)制行政機(jī)關(guān)制度，制定相關(guān)的法律法規(guī)，完善制度，成為中國法律工作者艱巨和緊迫的任務(wù)。

委員會(huì)制；委員會(huì)制行政機(jī)關(guān)

一、委員會(huì)制行政機(jī)關(guān)相關(guān)概念及其特征

委員會(huì)制是一種能夠充分發(fā)揮議事和整合功能的民主機(jī)制。在委員會(huì)的運(yùn)作中，不僅每個(gè)委員都有發(fā)表意見的權(quán)利，而且把充分的表達(dá)、商議作為其正確運(yùn)行的基本要求。委員會(huì)制的最高決策權(quán)屬于集體，委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)揮的是組織指揮作用，而不是行使最終決定權(quán)。行政組織的決策權(quán)及管理權(quán)，平均由一定數(shù)目委員所組成的委員會(huì)按協(xié)商達(dá)致一致的原則共同行使。

與委員會(huì)制并立的首長負(fù)責(zé)制是指行政組織的法定最高決策權(quán)由行政首長一人執(zhí)掌的行政組織體制。其基本特征是行政首長對行政機(jī)關(guān)各種事務(wù)擁有最終決定權(quán)，其他領(lǐng)導(dǎo)成員只有建議權(quán)，而無決定權(quán)。

筆者認(rèn)為委員會(huì)制行政機(jī)關(guān)的重要特征有以下幾點(diǎn)：1.委員會(huì)制行政機(jī)關(guān)由地位平等的復(fù)數(shù)成員組成，每個(gè)人享有同樣的投票權(quán)和表決權(quán)和發(fā)表意見的權(quán)利。2.委員會(huì)的主席只是委員會(huì)的組織主持者，不享有最高決策權(quán)和其他特殊職權(quán)，不對外獨(dú)自承擔(dān)責(zé)任。3.委員會(huì)制行政機(jī)關(guān)本質(zhì)上是代議制民主政體，它具有人民直接民主的特點(diǎn)。

二、委員會(huì)制行政機(jī)關(guān)的淵源和現(xiàn)狀

委員會(huì)制是行政機(jī)關(guān)形式的一個(gè)分類，有著悠久的歷史。經(jīng)過不斷地發(fā)展在當(dāng)今的政治舞臺(tái)上發(fā)揮重要的作用。

(一)委員會(huì)制的歷史發(fā)展。委員會(huì)制是民主政治逐步發(fā)展的產(chǎn)物。早期的古代民主，主要形式是直接民主。但直接民主的運(yùn)作有很大的困難，僅在民主量的擴(kuò)展過程中，直接民主就難以承其重負(fù)。而且可操作性差，使直接民主難以成為民主的主要形式。

民主政治在中世紀(jì)的復(fù)活是以間接民主為基礎(chǔ)的。在民主的量不斷擴(kuò)張的前提下，人民逐步找到通過間接參與來表達(dá)意愿和控制國家政權(quán)，行使行政權(quán)力，從而克服每一個(gè)人親自去過問國家大事難以實(shí)現(xiàn)的難題。

代議制孕育了委員會(huì)制。既然代表都是人民選舉出來的，他們所代表的額人民在數(shù)量上大致相同、地位上權(quán)利平等，因此代表是沒有高低等級之分的。

(二)幾個(gè)國家現(xiàn)行委員會(huì)制行政機(jī)關(guān)制度的簡述。1848年瑞士制定聯(lián)邦憲法，確立委員會(huì)制為共和國的政府形式。瑞士聯(lián)邦委員會(huì)是瑞士最高行政機(jī)構(gòu)，由七名委員和兩名主席組成。主席和各委員之間地位平等，對內(nèi)負(fù)責(zé)主持會(huì)議，對外行使國家元首的各種禮儀性的職責(zé)，職權(quán)極其有限,無任何特權(quán)，一切政務(wù)均須集體議決，以委員會(huì)名義執(zhí)行。

美國委員會(huì)制行政機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的原因是深刻的社會(huì)危機(jī)。政治上，南北戰(zhàn)爭勝利后，政府的行政權(quán)不斷增強(qiáng)，出現(xiàn)凌駕于立法和司法之上的態(tài)勢；經(jīng)濟(jì)上，隨著工商業(yè)的不斷發(fā)展，壟斷企業(yè)出現(xiàn)，市場機(jī)制已經(jīng)無法對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行有效的調(diào)節(jié)，社會(huì)矛盾不斷激化。因此加強(qiáng)政府對政治、經(jīng)濟(jì)的管理成為必然。從歷史的角度來看，美國的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)經(jīng)歷的四度擴(kuò)張，現(xiàn)已有十來個(gè)聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)。

我國早在廣州國民政府時(shí)期便頒布了有關(guān)委員會(huì)制行政機(jī)關(guān)的法律。早期推行的委員會(huì)制的法律規(guī)定粗略不完善，合議制并不能達(dá)到預(yù)期的目的。新中國成立至今，我國先后實(shí)行過“一長制”制度和行政首長制，相關(guān)的法律法規(guī)也不斷地完善和加強(qiáng)。

三、委員會(huì)制行政機(jī)關(guān)的法律問題之展開。

我國的委員會(huì)制產(chǎn)生較晚，發(fā)展歷程曲折，時(shí)至今日，相關(guān)法律法規(guī)仍不完善，制度也不健全。下面就存在諸多問題詳細(xì)敘述之：(1)行政機(jī)關(guān)的組織形式依然單一，真正實(shí)行委員會(huì)制行政機(jī)關(guān)制度的行政機(jī)關(guān)很少。(2)關(guān)于委員會(huì)制行政機(jī)關(guān)制度的法律法規(guī)缺乏。我國關(guān)于委員會(huì)制行政機(jī)關(guān)制度的法律法規(guī)的不健全，且規(guī)定的內(nèi)容粗略，不明確。(3)各級委員會(huì)名稱功能不規(guī)范，濫用亂用。在我國的各級行政機(jī)關(guān)中常見名稱為“委員會(huì)”的，但實(shí)際上大多是首長制行政機(jī)關(guān)。(4)委員制行政機(jī)關(guān)中各委員地位平等，協(xié)商解決問題，容易導(dǎo)致辦事效率低下，增加民主的成本。(5)各委員集體對決策承擔(dān)責(zé)任，比起首長負(fù)責(zé)制，各委員的責(zé)任意識不強(qiáng)，追責(zé)機(jī)制須更加明確完善。

綜上所述，筆者認(rèn)為須完善相關(guān)的法律法規(guī)，健全相關(guān)制度，來克服委員會(huì)制行政機(jī)關(guān)缺陷，發(fā)揮其在現(xiàn)代國家治理中的作用。委員會(huì)制行政機(jī)關(guān)的組織和立法應(yīng)堅(jiān)持以下原則：

(一)合法行政原則。1.法律優(yōu)先。立法上，行政機(jī)關(guān)的任何規(guī)定和決定都不得與法律相抵觸；執(zhí)法上，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)積極執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行有效法律規(guī)定的行政義務(wù)。2.法律保留。

(二)合理行政原則。合理行政，是指行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)客適度、符合理性。包括：1.公平公正對待原則2.考慮相關(guān)因素原則3.比例原則。

(三)程序正當(dāng)原則。1.行政公開。2.公眾參與。3.回避。

(四)高效便民原則。1.行政效率原則。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極履行法定職責(zé)，遵守法定時(shí)限，禁止不合理延遲。2.便利當(dāng)事人原則。

(五)誠實(shí)守信原則。誠實(shí)守信原則主要是指信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)非因法定事由并經(jīng)法定程序，不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定。

(六)權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則。權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則的基本要求是行政權(quán)力的法律責(zé)任的統(tǒng)一，即執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。

同時(shí)制定相關(guān)法律，來賦予委員會(huì)制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力并制約、規(guī)范和控制委員會(huì)制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力。具體來說，各項(xiàng)權(quán)力包括以下內(nèi)容：1.立法權(quán)。(1)制定行政規(guī)章。(2)制定規(guī)范性文件。(3)制定標(biāo)準(zhǔn)。2.司法權(quán)。委員會(huì)制行政機(jī)關(guān)對管轄對象是否違反法律進(jìn)行裁決的權(quán)力，即準(zhǔn)司法權(quán)。3.行政權(quán)。這是最主要的權(quán)力。委員會(huì)制行政機(jī)關(guān)享有一般行政機(jī)關(guān)所擁有的權(quán)力。除此之外，筆者認(rèn)為委員會(huì)制行政機(jī)關(guān)可享有如下權(quán)力：(1)制定具有普遍適用性的行為規(guī)則和管理標(biāo)注(2)發(fā)布禁止令(3)財(cái)政控制(4)頒布許可證(5)行政制裁等。

四、結(jié)語

委員會(huì)制行政機(jī)關(guān)是近年行政機(jī)關(guān)改革的熱門話題。隨著近年來我國全面深化改革的進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，單一的首長制行政機(jī)關(guān)制度的弊端更顯突出。社會(huì)生活的復(fù)雜化，也使政府的職能變得復(fù)雜與繁多，經(jīng)濟(jì)職能與社會(huì)職能開始混雜。委員會(huì)制行政機(jī)關(guān)制度適應(yīng)某些行業(yè)領(lǐng)域管制的需要且具有明顯優(yōu)勢，應(yīng)該加強(qiáng)并完善相關(guān)法律，實(shí)行并發(fā)展這種制度，更好的承擔(dān)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理服務(wù)職責(zé)。中國委員會(huì)制行政機(jī)關(guān)可借鑒國外的先進(jìn)法規(guī)制度，并結(jié)合自身實(shí)際，力促自身快速發(fā)展。

[1]張潤書.行政學(xué)[M].臺(tái)灣:三民書局,1992.197.

[2]林子儀.關(guān)國總統(tǒng)的行政首長權(quán)與獨(dú)立管制委員會(huì)[A]于氏.權(quán)力分立與憲政發(fā)展[C].臺(tái)灣:三民書局，1982.127

[3]張潤書.行政學(xué)[M].臺(tái)灣:三民書局,1978.198-199.

[4]曹永森.關(guān)國市政體制改革:背景、過程與發(fā)展趨勢[J]廣東行政學(xué)院報(bào)，2002 (5)

[5]張金鑒.行政學(xué)}1v11.臺(tái)灣:三民書局,1970.228

[6]劉杰著.知情權(quán)與信息公開法.北京:清華大學(xué)出版社 2005.99

邵珠茵(1991-)，男，漢族，山東棗莊人，研究生，法律碩士，西北政法大學(xué)法律碩士教育學(xué)院，研究方向：刑法學(xué)。