論行政組織法上臨時機(jī)構(gòu)的法律規(guī)制

(西北政法大學(xué) 陜西 西安 710063)

論行政組織法上臨時機(jī)構(gòu)的法律規(guī)制

孫楠

(西北政法大學(xué)陜西西安710063)

為了解決復(fù)雜的社會問題，我國適時的建立臨時機(jī)構(gòu)。但是臨時機(jī)構(gòu)并不具有行政主體的資格，同時由于權(quán)力監(jiān)管相對混亂，在設(shè)立程序、運行中存在很多問題，應(yīng)當(dāng)從行政組織法上對臨時機(jī)構(gòu)進(jìn)行法律規(guī)制。

政府臨時機(jī)構(gòu)；行政組織法；法律規(guī)制

一、引言

我國一段時期職能部門功能有限。一段時期內(nèi)，我國行政部門的職能設(shè)置相對狹窄，而對一些社會問題的治理需要各個部門的綜合執(zhí)法，由此為推動某項具體工作的完成，一些地方政府以“指揮部”、“辦公室”、“領(lǐng)導(dǎo)小組”等名義，從有關(guān)職能部門抽調(diào)人員，組成大量臨時機(jī)構(gòu)，賦予其一些凌駕于法律和行政之上的特權(quán)，以便實施統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一管理。例如，為完成掃黃打非等時期的工作，設(shè)立的掃黃打非領(lǐng)導(dǎo)小組。

這些事務(wù)的解決需要具有專業(yè)性、綜合性的人才，通過臨時機(jī)構(gòu)從各部門抽調(diào)適合的人才組成專門的應(yīng)對部門，可以針對具體的問題及時采取合適的措施。而且，對于突發(fā)性問題的解決臨時機(jī)構(gòu)有其獨有的優(yōu)點，不會造成人員的閑置。臨時機(jī)構(gòu)的設(shè)置起到了部際協(xié)調(diào)的作用，沒有增加新的編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，也沒有增加行政運行成本。但臨時機(jī)構(gòu)的設(shè)立具有任意性，缺乏法律的制約。同時臨時機(jī)構(gòu)受其機(jī)構(gòu)的性質(zhì)影響，權(quán)力缺乏制約與監(jiān)督。

二、法律規(guī)制的內(nèi)容

行政組織法主要包括行政機(jī)關(guān)組織法、行政機(jī)關(guān)編制法、公務(wù)員法三個部分。下文從行政組織法的三方面論述臨時機(jī)構(gòu)的法律規(guī)制問題。

1、從行政機(jī)關(guān)組織法角度規(guī)制臨時機(jī)構(gòu)

在法律上為設(shè)立臨時機(jī)構(gòu)制定嚴(yán)格的程序規(guī)制。對于臨時結(jié)構(gòu)的的設(shè)置，可以參照行政機(jī)關(guān)的設(shè)置原則和程序加以規(guī)定。臨時結(jié)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)遵循需要原則、經(jīng)濟(jì)原則、便民原則、精簡原則。即在設(shè)置臨時機(jī)構(gòu)時應(yīng)當(dāng)依據(jù)實際的社會需要和執(zhí)法必要性進(jìn)行，盡可能減少國家財政負(fù)擔(dān)以達(dá)到最大的行政效益，最大限度的為公民提供便利、簡便辦事程序，機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)精干簡要以提高行政效率，不能泛濫。

在程序方面，應(yīng)當(dāng)通過法律制定嚴(yán)格的設(shè)置程序，使臨時機(jī)構(gòu)的設(shè)置有法可依，不能隨意。據(jù)此，提出以下設(shè)想：(1)提議，主管機(jī)關(guān)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提出申請，內(nèi)容包括臨時機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍、經(jīng)費開支、存在的期限、從屬機(jī)構(gòu)等。(2)論證，從可行性和必要性角度進(jìn)行，即設(shè)立的臨時機(jī)構(gòu)能否達(dá)到預(yù)期的行政目的、財政開支是否允許等；客觀實際情況是否達(dá)到必須設(shè)置臨時機(jī)構(gòu)的程度，不設(shè)置則影響行政的展開、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。(3)審議，有權(quán)決定機(jī)關(guān)對議案的方法和論證結(jié)果進(jìn)行討論。(4)表決，有權(quán)決定機(jī)關(guān)對議案的方法和論證結(jié)果進(jìn)行表決。(5)公告，公告臨時機(jī)構(gòu)的任務(wù)、職權(quán)、所屬機(jī)關(guān)、存續(xù)時間等。(6)備案，在法定時間內(nèi)向上級行政機(jī)關(guān)就設(shè)置臨時機(jī)構(gòu)的時間、理由、職權(quán)范圍存續(xù)時間等事項備案。在論證的環(huán)節(jié)可以加入聽證程序的內(nèi)容，征求民眾的意見，完成可行和必要的驗證。

應(yīng)當(dāng)通過立法明確規(guī)定臨時機(jī)構(gòu)的權(quán)限，不能因機(jī)構(gòu)有臨時之名而使權(quán)力無限不受限制。根據(jù)具體臨時機(jī)構(gòu)設(shè)置的目的規(guī)定其權(quán)限，在設(shè)立公告和備案時予以明確，并不斷強(qiáng)化管理，使之職責(zé)明晰。同時從根本上轉(zhuǎn)變政府職能，建立合理的行政管理體制，減少臨時機(jī)構(gòu)設(shè)置的必要性。其次，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置宜采用大部委設(shè)置模式，進(jìn)一步減少政府部門設(shè)置數(shù)量，滿足實際對行政部門的職責(zé)需要。最后，整合行政職能，裁并臨時機(jī)構(gòu)。在整合行政職能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步精簡政府部門設(shè)置，合并相近管理事務(wù)，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)功能。

2、從行政機(jī)關(guān)編制法和公務(wù)員法角度規(guī)制臨時機(jī)構(gòu)

臨時機(jī)構(gòu)設(shè)立之初進(jìn)行職位設(shè)置時，應(yīng)當(dāng)在職位調(diào)查、分析、評價的基礎(chǔ)上制定職位說明書，依此確定人員的選用。同時人才的選用上嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行。按照法律規(guī)定的科學(xué)方法選調(diào)品質(zhì)優(yōu)秀、專業(yè)能力良好的公務(wù)人員進(jìn)入臨時機(jī)構(gòu)，同時加強(qiáng)對臨時機(jī)構(gòu)工作人員的教育、管理和監(jiān)督，從思想上防止腐敗。

目前臨時機(jī)構(gòu)組成人員的待遇隨原單位，但是對其管理應(yīng)當(dāng)在臨時機(jī)構(gòu)成立、存續(xù)期間進(jìn)行專門、獨立的管理，建立人事檔案。對于人員的考核、獎勵、任免應(yīng)當(dāng)按照在臨時機(jī)構(gòu)任職期間分開單獨進(jìn)行，將人員檔案錄入信息系統(tǒng)。相關(guān)檔案記錄在臨時機(jī)構(gòu)撤銷之后應(yīng)當(dāng)保存一定的期限。以上規(guī)定應(yīng)通過法律予明確，盡快出臺《政府機(jī)構(gòu)編制法》，對臨時機(jī)構(gòu)的設(shè)置必須履行相關(guān)法律程序，依法規(guī)范臨時機(jī)構(gòu)的人員安排、職責(zé)等。

三、從比較法角度借鑒吸收有益經(jīng)驗

在一些發(fā)達(dá)國家設(shè)置臨時機(jī)構(gòu),都有著特別嚴(yán)格的程序。通過有關(guān)部門、專家委員會提出專題報告，行政會議討論，最后才能決定設(shè)立與否。而且，除了一些緊迫性較強(qiáng)的臨時機(jī)構(gòu)外，大多數(shù)都需要議院批準(zhǔn)才可以任命。事實上，一些臨時機(jī)構(gòu)在完成使命后仍然長期非法存在的現(xiàn)象，并非中國獨有的現(xiàn)象。所謂“日落立法”就是為杜絕臨時機(jī)構(gòu)泛濫采取的辦法之一，如果立法機(jī)關(guān)無所作為，臨時機(jī)構(gòu)到規(guī)定期限將自動撤銷，只有主動采取行動即重新審查其必要性及重新授權(quán)，該機(jī)構(gòu)才可能繼續(xù)生存。也就是說為臨時機(jī)構(gòu)在設(shè)立之初就設(shè)定存續(xù)時間，時間達(dá)到自動終止，以重新審查、授權(quán)為例外。日本在主要層級的行政機(jī)構(gòu)編制管理方面都有配套的法律法規(guī)，實現(xiàn)了行政機(jī)構(gòu)的制度化、法律化。根據(jù)《內(nèi)閣法》、《國家行政組織法》和各省廳《設(shè)置法》等一系列行政組織法規(guī)，明確規(guī)定日本行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職責(zé)權(quán)限，政府各部門人數(shù)由法律限定，機(jī)構(gòu)編制每年核定一次。將裁撤條件立法、限制預(yù)算權(quán)及使用落日條款成為西方政府監(jiān)督管理臨時機(jī)構(gòu)的重要手段。[1]

英國設(shè)立監(jiān)察專員，職能是對做出決定的過程進(jìn)行審查，而不在于決定是非曲直的考察。1967年通過議會行政專員法設(shè)立第一個監(jiān)察專員。[2]在對臨時機(jī)構(gòu)的規(guī)制方面，我國可以在政府內(nèi)部設(shè)立具有類似職能的機(jī)構(gòu)，對臨時機(jī)構(gòu)的設(shè)立的程序合法性和公民個人權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)。

臨時機(jī)構(gòu)是政府管理的重要手段，其存在具有一定的合理性，也存在了相當(dāng)長的時期，是對政府常設(shè)機(jī)構(gòu)職能缺陷的一種彌補(bǔ)，有利于行政效率的提高。避免了各職能部門職能不清、重復(fù)執(zhí)法的問題。但臨時機(jī)構(gòu)的過度膨脹和管理失控，加重了政府財政負(fù)擔(dān)，反而影響了政府工作部門正常職能的發(fā)揮，降低了行政效率。應(yīng)該根據(jù)當(dāng)前行政環(huán)境的變化，適時地精簡、改革臨時機(jī)構(gòu)。而且，臨時機(jī)構(gòu)的制度設(shè)置本身具有很多問題，反應(yīng)了政府部門職責(zé)權(quán)限沖突的本質(zhì)問題，不應(yīng)當(dāng)作為一種非常態(tài)的行政機(jī)構(gòu)存在。所以，應(yīng)當(dāng)在政府部門職能科學(xué)劃分的基礎(chǔ)上，將臨時機(jī)構(gòu)置于法律的規(guī)制之下，才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

[1]齊永立.我國政府臨時機(jī)構(gòu)監(jiān)督研究.河南大學(xué),2007年碩士學(xué)位論文

[2][荷]勒內(nèi)·西爾登,弗里茨·斯特羅因克編.歐美比較行政法.李國興等譯.中國人民大學(xué)出版社,2013年版，第241頁

孫楠(1992-)，女，漢族，山西省忻州市繁峙縣，碩士，西北政法大學(xué)法律碩士教育學(xué)院，研究方向刑事訴訟法。