環(huán)境群體性事件的發(fā)生、成因及其治理研究

王文龍

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 江蘇 南京 210095)

環(huán)境群體性事件的發(fā)生、成因及其治理研究

王文龍

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 江蘇 南京 210095)

環(huán)境群體性事件的頻繁爆發(fā)已經(jīng)成為我國社會轉(zhuǎn)型過程中所面臨的突出問題。從環(huán)境污染到群體性事件爆發(fā)是一個涉及政府、民眾及企業(yè)等多方主體動態(tài)博弈的過程。論文通過對環(huán)境群體性事件諸多環(huán)節(jié)的分析，描述了環(huán)境群體性事件從矛盾積累、矛盾激化，再到?jīng)_突爆發(fā)的一般過程，分析了環(huán)境群體性事件演進過程背后利益失衡、政府不當(dāng)行為、制度缺失等諸多因素。治理環(huán)境群體性事件，需要從理念、制度，以及操作措施上下大功夫。

環(huán)境群體性事件；沖突；治理

2015年，由美國耶魯大學(xué)環(huán)境法律與政策中心、哥倫比亞大學(xué)國際地球科學(xué)信息網(wǎng)絡(luò)聯(lián)合世界經(jīng)濟論壇發(fā)布的《2014年全球環(huán)境績效指數(shù)(EPI)報告》顯示，在全世界178個參加排名的國家和地區(qū)中，中國以43.00分的得分位居第118位，即倒數(shù)第61位[1]。2016年年初，美國耶魯大學(xué)再次公布了《2016年全球環(huán)境績效指數(shù)(EPI)報告》，我國的排名不升反降，成了僅比孟加拉國略強的倒數(shù)第二位。與我國的環(huán)境狀況不斷惡化相伴而生的是近年來我國環(huán)境群體性事件的頻發(fā)，據(jù)中國科學(xué)學(xué)會副理事長楊朝飛介紹，自1996年以來我國的群體性事件的年增長率一直保持在30%左右，且呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢[2]。中國社科院發(fā)布的《2016年中國社會形勢分析與預(yù)測》也指出，“由環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件依然多發(fā)，我國基層政府的社會治理創(chuàng)新能力要不斷增強?！毖芯堪l(fā)現(xiàn)這些環(huán)境群體性事件涉及面廣，破壞性強，嚴重威脅著社會的穩(wěn)定與和諧，且我國政府當(dāng)前的治理處于低效、甚至失效狀態(tài)。因此，針對這一現(xiàn)狀，本文在研究相關(guān)材料的基礎(chǔ)上對環(huán)境群體性事件的發(fā)生過程進行構(gòu)建，并分析其產(chǎn)生的原因，最后提出綜合性的治理措施。

一、環(huán)境群體性事件的發(fā)生

自20世紀90年代以來，我國進入社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，各個領(lǐng)域都在經(jīng)歷著巨大的變革，涉及到社會結(jié)構(gòu)的變化、發(fā)展模式的調(diào)整，以及各個群體之間的利益關(guān)系調(diào)整等等。也正是在這個社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，我國各類矛盾、沖突頻發(fā)，環(huán)境群體性事件也在這個背景之下產(chǎn)生，并對我國社會穩(wěn)定和發(fā)展造成嚴重的破壞。

(一)社會現(xiàn)實埋下隱患

我國目前最大的社會現(xiàn)實就是處于社會主義的初級階段，很多內(nèi)容還未建設(shè)完善，比如我國的社會分配機制還不夠公平、社會法律制度還不夠完善、民眾利益的表達渠道還不暢通，社會管理機制的尚未健全，以及政府部門的權(quán)責(zé)不明晰和腐敗問題等等。這些社會現(xiàn)實問題都為社會運動的爆發(fā)埋下了隱患。具體來說，當(dāng)前我國地方政府仍舊以經(jīng)濟發(fā)展為核心，以招商引資為手段。為了發(fā)展經(jīng)濟，地方政府甚至將一些存在污染威脅的企業(yè)或者項目引進本地，加之民眾沒有合理有效的渠道進行維權(quán)，相關(guān)法律制度不健全等社會現(xiàn)實，一旦發(fā)生企業(yè)污染行為，環(huán)境群體性事件就很容易爆發(fā)。2006年，陜西東嶺集團的鉛鋅冶煉公司生產(chǎn)過程中的污染物排放導(dǎo)致工廠附近兩個村莊中615名兒童血鉛超標(biāo)，其中166人屬于中度、重度鉛中毒，需住院治療。最終大量村民圍堵東嶺集團公司大門，企業(yè)停止生產(chǎn)。同樣2009年的瀏陽鎘污染事件也是由于長沙湘和化工廠排放大量的廢渣、廢水，且污染處理設(shè)備不達標(biāo)，使得砷超標(biāo)1000多倍，鎘、鉛含量嚴重超標(biāo)所致。

(二)共同意識促進動員

社會現(xiàn)實為環(huán)境群體性事件埋下隱患，社會群眾“抗?fàn)帯钡墓餐庾R則是進一步推動了社會動員。正如心理學(xué)所強調(diào)的，動機是行動的動力源，只有擁有了足夠動機，才會促使個體作出相應(yīng)的行為。環(huán)境群體性事件背后也存在一定的民眾共同意識，而且這種意識是負面的、消極的、不理智的、缺乏建設(shè)性的。公民自治意識萌發(fā)、環(huán)境保護意識增強、社區(qū)意識萌發(fā)帶來的鄰避心理、普遍存在的被剝奪感和嚴重的弱勢認同感等都是環(huán)境群體性事件背后的民眾共同意識。但需要注意的是當(dāng)一個人擁有的上述的負面的社會心理時，一般不會爆發(fā)社會沖突。因為在個體勢單力薄的情況下，如果利益訴求不是特別大，一般會選擇隱忍或者觀望的態(tài)度，只有當(dāng)極少數(shù)人采取暴力的手段，比如我們看到的在啟東環(huán)境群體性事件中的闖進市政府大樓、砸毀公物，這時一些“好公民”，比如學(xué)生和公務(wù)員群體，甚至是一些毫無利益相關(guān)者會受到情緒影響加入進來，導(dǎo)致更嚴重的社會沖突。這也符合克蘭德爾曼斯所說的共同意識建構(gòu)的三個過程:公共話語層面的“議論紛紛”階段、由領(lǐng)袖或者組織者有意識的勸說性溝通階段，以及在具體的集體行動的場景中人們共同意識的提升[3]。

(三)集體行動的爆發(fā)

民眾擁有了“抗?fàn)帯钡墓餐庾R并不意味著集體行動的出現(xiàn)，還需要能聚合各類資源，充分利用各種關(guān)系，以積極分子為核心開展行動動員。簡而言之就是“被排斥”的群體通過非制度化的渠道，動員足夠多的政治籌碼以推進集體利益的努力[4]。據(jù)相關(guān)報道稱，在2012年7月28日的啟東環(huán)境群體性事件發(fā)生之前，當(dāng)?shù)夭糠秩罕娡ㄟ^散發(fā)傳單的方式，呼吁大家來參加7月28日的游行。除此之外，啟東事件中還出現(xiàn)了志愿者的身影，這些志愿者一般都通過網(wǎng)絡(luò)進行信息傳播和行動組織，但從2009年開始，一些志愿者開始進行“線下活動”，并自發(fā)地利用業(yè)余時間到沿海漁民家，挨家挨戶地講解污染的危害，散發(fā)傳單，宣傳費用都是網(wǎng)友們你5塊我10塊地募捐而來。另外從2010年開始，一些懂法律的志愿者持續(xù)向政府相關(guān)部門申請公開該工程的相關(guān)信息，雖然每次都是碎片化的信息，但數(shù)次下來也積累的一定量的材料。他們還根據(jù)已經(jīng)擁有的信息向法院提出行政訴訟，被拒絕立案后，再申請信息公開，再立案，再被拒，再申請……如此屢敗屢戰(zhàn)，兩年來僅行政訴訟就已有數(shù)次之多。通過這些熱心環(huán)保公益、關(guān)心自己生存環(huán)保的“積極份子”的動員組織，涉事民眾和相關(guān)利益群體一呼百應(yīng)，紛紛加入到這場規(guī)模近10萬人的環(huán)境群體性事件當(dāng)中。

二、環(huán)境群體性事件中的成因分析

根據(jù)上述的分析可知，環(huán)境群體性事件從出現(xiàn)隱患到最后的爆發(fā)，需要經(jīng)歷較長的時間，而要徹底解決環(huán)境群體性事件，就必須分析清楚環(huán)境群體性事件發(fā)生過程中的各類原因。

(一)GDP唯上的發(fā)展觀導(dǎo)致政府角色錯位

受我國經(jīng)濟和政治體制的影響，我國地方政府一直將工作重心放在追求投資、追求項目和追求GDP上，從而形成了“GDP唯上”的發(fā)展觀。相較之下對于經(jīng)濟發(fā)展和項目建設(shè)可能造成的環(huán)境污染卻并不關(guān)心。這就導(dǎo)致了本該以提供公共物品或社會事務(wù)為主要職能的政府，幾乎完全著眼于追求GDP總量和稅收財源的擴大、力求實現(xiàn)趕超、完成上級任務(wù)。南京大學(xué)的張玉林教授在其論文《政經(jīng)一體化開發(fā)機制與中國農(nóng)村的環(huán)境沖突》一文中也提到了壓力型體制和政經(jīng)一體化體制是催生污染和沖突的動力機制[5]。于此同時，企業(yè)的運行和超額利潤的獲得也依靠以權(quán)力為中心的“關(guān)系網(wǎng)”，兩個原本獨立的利益主體就結(jié)成了牢固的政商同盟。自此，地方政府完全脫離了憲法和民眾賦予其的角色定位，成為了一種經(jīng)濟型或者企業(yè)型的政府。

在這種發(fā)展觀念的指導(dǎo)下，污染保護主義盛行，環(huán)境受害者只能選擇“自力性救濟”，即通過“自己的方式”去尋求解決途徑，于是轟轟烈烈的環(huán)境群體性事件就此爆發(fā)。這也誠如中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會副理事長楊朝飛在接受媒體采訪時指出的“我們政府存在“GDP唯上”的政績觀，是環(huán)境問題和環(huán)境事件產(chǎn)生內(nèi)生性的原因，現(xiàn)在很多地方的環(huán)保部門已經(jīng)不再做環(huán)保監(jiān)督、管理工作，而是陪著政府領(lǐng)導(dǎo)跑上級環(huán)保部門走關(guān)系，幫著上項目。”

(二)相關(guān)制度缺陷加深矛盾

制度具有引導(dǎo)、規(guī)范、教育、警示等作用，鄧小平同志曾經(jīng)也說過，“良好的制度可以使壞人無法任意橫行，不好的制度可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！比欢{(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，在整個環(huán)境群體性事件的發(fā)生過程中，我國存在諸多的制度不完善情況，首先是我國的環(huán)境信息公開制度不完善，我國于2008年5月正式施行《政府信息公開條例》，規(guī)定政府部門須公開與民眾利益相關(guān)的系列信息。此外，我國還陸續(xù)出臺了《環(huán)境影響評價法》、《環(huán)境信息公開辦法(試行)》。這些法律法規(guī)都規(guī)定了對可能造成重大影響、與民眾利益有切實相關(guān)性的建設(shè)項目，在建設(shè)之前，政府部門應(yīng)該主動或者應(yīng)民眾申請向社會公開相關(guān)信息，并且舉行證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見，但是仔細研究這些法律條文就可以發(fā)現(xiàn)，我國的環(huán)境信息公開制度并不完善，主要表現(xiàn)在對于如何保證群眾參與到環(huán)境決策中并沒有提及，并且對于企業(yè)和政府不公開環(huán)境信息的行為并沒有可執(zhí)行性的帶有約束性的條文。

另外，我國的重大環(huán)境決策民眾參與制度和司法制度也都存在一定的不合理之處。2014年，我國的《環(huán)境保護法》修訂案出臺，其中值得一提的就是修訂案規(guī)定了公眾參與重大環(huán)境決策的相關(guān)內(nèi)容，然而，相關(guān)內(nèi)容并沒有明確民眾參與決策的具體流程和具體方式，這就導(dǎo)致很多群眾是在媒體曝光其污染行為之后才知道其存在，對于民眾的環(huán)境決策并未起到任何實質(zhì)性的幫助。同時，我國目前的司法系統(tǒng)不受理或者不能公正裁決環(huán)境糾紛情況經(jīng)常出現(xiàn)，法院拒絕對環(huán)境糾紛立案也是普遍現(xiàn)象。在啟東事件中，曾有不少人因為王子造紙廠排污而提起訴訟，但法院并未受理。

(三)暴力的抗?fàn)幏绞綄?dǎo)致矛盾激化

除了思想和制度層面的原因，地方政府與民眾之間暴力的對抗方式則直接導(dǎo)致矛盾激化。我國政府作為社會的治理者和公共資源的管理著，在權(quán)力和資源的占有上具有絕對的優(yōu)勢，其采取的治理手段往往決定著沖突事件的未來走向。然而從廈門PX群體性事件中的執(zhí)法人員手持盾牌和警棍與民眾對峙，使用催淚彈和震暴彈以及福建“泉港”事件中的警察鳴槍等案例可以看出目前不少地方政府依舊采用暴力鎮(zhèn)壓的手段來“維穩(wěn)”，當(dāng)執(zhí)法人員對民眾采取暴力手段時，群情激憤的群眾一般的都會不惜一切代價進行反抗。正如阿倫特曾說過：“對群眾暴力的鎮(zhèn)壓越加殘酷，手段越加兇險，反抗就會加倍訴諸暴力，形成惡性循環(huán)?！绷硗?，從我國地方政府依舊采取暴力化的治理方式可以看出隨著政府體制的改革，執(zhí)法人員的執(zhí)法觀念依舊沒有轉(zhuǎn)變，處理危機事件的方式依舊不夠靈活。

三、環(huán)境群體性事件的治理路徑

通過上文的分析，我們知道環(huán)境群體性事件的發(fā)生不是由制度、沖突雙方的抗?fàn)幏绞降葐畏矫娴挠绊懸蛩貨Q定的，而是一個動態(tài)的過程，這就決定了我們在思考如何解決環(huán)境群體性事件的時候，不能單從制度、政策、政府行為或者社會成員行動策略等單方面進行考慮，而是要從多維角度進行思考。因此，本文從思想層面、制度層面以及具體操作層面提出具體的治理措施。

(一)改變“GDP唯上”的觀念，明確政府的角色定位

2007年，黨的十七大提出建設(shè)社會主義生態(tài)文明的理念，2012年，黨的十八大將“生態(tài)文明建設(shè)”提升至與經(jīng)濟、政治、文化、社會四大建設(shè)并列的高度，納入“五位一體”的中國特色社會注意建設(shè)總體布局。因此，地方政府需要緊緊圍繞黨的指令，改變“GDP唯上”的發(fā)展觀念，重視并積極著手環(huán)境保護的工作。

另外，需要通過開展群眾路線、兩學(xué)一做等教育活動幫助地方政府明確其角色定位，使其牢記加強社會管理和提供公共服務(wù)才是其根本職責(zé)。地方政府在環(huán)境群體性事件發(fā)生之前的招商引資環(huán)節(jié)中，應(yīng)該明白誠然，外商對于我國地方經(jīng)濟的發(fā)展十分重要，但引進的大多是高污染、高能耗的密集型產(chǎn)業(yè)，并多將已經(jīng)在本國淘汰的生產(chǎn)工藝、設(shè)備和技術(shù)等轉(zhuǎn)移到我國，大大惡化了我國的生態(tài)環(huán)境[6]；明確當(dāng)環(huán)境群體性事件發(fā)生時，其應(yīng)該是問題解決者和沖突調(diào)解著，而不是站在民眾的對立面。只有在地方政府改變了“GDP唯上”的發(fā)展觀，明確了角色定位，才能更好地服務(wù)群眾。最后，還應(yīng)該加大對基層干部考核制度的改革，約束和引導(dǎo)他們的經(jīng)濟行為，除了涉及公共利益的項目，政府不應(yīng)該介入。

(二)完善環(huán)境信息公開制度

公開于民眾切身相關(guān)的環(huán)境信息不僅僅是各級政府的職責(zé)所在，更是民眾知情權(quán)和生存權(quán)的法定內(nèi)容。因此，比如對我國的環(huán)境信息公開制度進行完善。首先，對于應(yīng)該公開的環(huán)境信息內(nèi)容應(yīng)該明確化，對于不能提供的環(huán)境信息通過法律條文直接列明，避免政府部門和官員之間的扯皮。其次，應(yīng)該明確民眾獲取環(huán)境信息的流程，并且簡化手續(xù)?？梢悦鞔_哪些信息應(yīng)該是地方政府必須主動公開的，哪些是根據(jù)群眾申請在指定期限內(nèi)必須公開的。最后，還應(yīng)該健全環(huán)境信息的救濟和法律責(zé)任制度，將環(huán)境信息公開確定為地方政府的法定義務(wù)，并納入司法審查的范圍。對于未承擔(dān)環(huán)境信息公開的地方政府，公民可以依法向有權(quán)機關(guān)提出申訴，也可以請求法院審查行政機關(guān)的不公開決定，由法院裁定是否公開。如果公民因行政機關(guān)拖延提供或隱瞞而造成損失的，可以由法院裁定是否獲得賠償。

(三)完善重大環(huán)境問題民眾參與制度

公眾參與環(huán)境保護與治理，不僅有助于提高環(huán)境決策質(zhì)量，而且有利于促進公民環(huán)境權(quán)利義務(wù)的落實。公眾參與環(huán)境公共決策，是一種公眾通過各種方式來影響政府環(huán)境立法、環(huán)境公共決策和決定的機制，完善重大環(huán)境問題決策的民眾參與制度首先應(yīng)該明確可以通過獲取和了解相關(guān)環(huán)境立法，參與到政府的環(huán)境立法提案、環(huán)境規(guī)劃和項目的評價、評估及決策之中的主體范圍，其次應(yīng)該明確哪些重大環(huán)境問題的決策必須邀請公眾參與討論并作出決定。最后，應(yīng)該建立公眾環(huán)境問題的反饋渠道，由于我國公眾的環(huán)境參與依舊處于事后參與的階段，因此，在我國重大環(huán)境問題決策民眾參與制度完善之前就需要給環(huán)境權(quán)益受到威脅的民眾一個表達自己利益訴求的通道。

另外，我國的環(huán)境公共治理一直存在著過分依賴行政監(jiān)管的缺陷，各種民間團體在環(huán)境公共治理中的作用沒有得到承認和肯定。因此可以通過完善公眾參與的相關(guān)立法、擴大環(huán)境訴訟的主體范圍等措施將公眾日趨增長的環(huán)境權(quán)益要納入規(guī)范有序的管理中，維護環(huán)境公平正義。

(四)形成完善的司法救助機制

制度調(diào)整對于徹底、長久地解決環(huán)境群體性事件有著重要意義。除了上文提到重大環(huán)境問題民眾參與制度等，司法作為社會公正和人民權(quán)益保護的最后一道防線，應(yīng)該給受到利益損害民眾最后一個維權(quán)渠道。第一，應(yīng)該建立環(huán)境訴訟機制，由于環(huán)境糾紛的特殊性，應(yīng)該將其與行政訴訟、刑事訴訟、民事訴訟區(qū)分開來，單獨設(shè)立相應(yīng)的法律法規(guī)。在立案、受理、審判、裁決等多個環(huán)節(jié)體現(xiàn)對民眾環(huán)境權(quán)益的保障；第二，應(yīng)該完善環(huán)境公訴制度，比如可以將環(huán)境訴訟的原告范圍擴大到社會組織、第三方機構(gòu)等；第三，可以借鑒貴陽和昆明中級人民法院建立環(huán)保法庭的方式為專門解決環(huán)境訴訟案件提供司法專業(yè)化途徑。

(五)面對沖突，采取理性的應(yīng)對策略

最后，面對環(huán)境群體性事件，沖突雙方應(yīng)該采取理性的應(yīng)對策略，對于政府，應(yīng)該從社會整體利益出發(fā)，“疏大于堵”，積極與涉事群眾協(xié)商，聽取其意見，先克服對方的反抗情緒，再通過具體措施來解決問題。尤其注意的是，政府應(yīng)該采取經(jīng)濟手段和社會手段，而不應(yīng)該采取政治手段來激化矛盾；對于涉事群眾，應(yīng)該懂法守法，不采取過激手段，而致使自己造成不必要的損失，另外，社會群眾應(yīng)該時刻保持冷靜，不要受到不法分子的蠱惑或影響，走上歧途。

四、結(jié)語

本文總體上沿襲著問題的發(fā)生—原因分析—路徑優(yōu)化的基本思路，構(gòu)建了環(huán)境群體性事件從社會現(xiàn)實埋下隱患、共同意識促進動員到集體行動的爆發(fā)的整個發(fā)生過程過程，并通過對相關(guān)材料展開研究，分析環(huán)境群體性事件爆發(fā)背后的思想、制度以及操作層面的原因，最后提出了改變“GDP唯上”的觀念，完善環(huán)境信息公開、重大環(huán)境決策民眾參與和司法救濟制度以及理性對抗的措施。希望能夠為我國環(huán)境群體性事件的解決提供一定的借鑒意義。

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[6]張婧.外資利用中跨過污染轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀及對策分析[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2009(22).

The Research about Occurance,Causes and
Governance of Environmental Group Events

WANG Wen-long

Nanjing Agricultural University，Nanjing，210095

The frequent outbreaks of Environmental group events have become a prominent problem that we must confront in the process of the society’s transformation.This thesis will elaborate its’ occurrence process,analyze its’ occurrence reason,and put forward practical measures from the thought,system and operation aspects.

Environmental Group Events;Conflict;Governance

王文龍(1991.6-)，男，漢族，江蘇鹽城人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院研究生，研究領(lǐng)域：公共行政與鄉(xiāng)村治理，主要從事行政管理、政府管理研究。