關(guān)于農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制構(gòu)建的幾點(diǎn)想法

(山西財(cái)經(jīng)大學(xué) 山西 太原 030006)

關(guān)于農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制構(gòu)建的幾點(diǎn)想法

陳龍

(山西財(cái)經(jīng)大學(xué)山西太原030006)

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、農(nóng)村人地矛盾的社會現(xiàn)實(shí)以及農(nóng)民分化與戶籍制度的變革等均要求我們不斷完善農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制。但現(xiàn)行的退出機(jī)制并不能夠充分的解決上述問題。本文結(jié)合今年來的研究觀點(diǎn)及個(gè)人的思考，提出了幾點(diǎn)辦法，以平衡失地農(nóng)民、政府、社會等幾方關(guān)系，達(dá)到促進(jìn)社會穩(wěn)定發(fā)展的目的。

土地承包經(jīng)營權(quán);農(nóng)地問題;退出機(jī)制

一、 引言

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，“三農(nóng)”問題不僅關(guān)系到我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更加關(guān)系到國家的社會穩(wěn)定。為了解決“三農(nóng)”問題，眾多研究提出了不同的觀點(diǎn)，如減少農(nóng)民數(shù)量、給予農(nóng)民公平的國民待遇、發(fā)展農(nóng)業(yè)中小企業(yè)、轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力、在保持農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的同時(shí)增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)差距等。

隨著中國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村勞動力資源不斷涌入到非農(nóng)領(lǐng)域，農(nóng)民的收入來源日趨多樣化，收入水平也不斷提高。但是，由于城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)體制的二元分割，在農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)的過程中，并未產(chǎn)生有效的人口遷移與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出。農(nóng)民“離農(nóng)”不“離權(quán)”、“棄耕”不“棄地”的扭曲的人地關(guān)系，導(dǎo)致耕地粗放經(jīng)營與撂荒蔓延。現(xiàn)階段，有序推進(jìn)農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)退出，構(gòu)建合理的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制是解決當(dāng)前中國耕地粗放經(jīng)營與撂荒的根本途徑，也是促進(jìn)中國農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、解決人地矛盾、解決戶籍改革問題、加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

二、現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制存在的問題

1、土地承包經(jīng)營權(quán)退出途徑較少。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》等法律規(guī)定，我國土地承包經(jīng)營權(quán)退出的途徑主要有幾種情況，一是承包人在承包期內(nèi)交回承包地，包括承包人自愿放棄土地承包權(quán)和承包期內(nèi)承包人全家轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口兩種情況；二是發(fā)包人在承包期內(nèi)依法收回承包地;三是農(nóng)地依法征收、占用;四是承包人依法轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)。從法律規(guī)定以及我國當(dāng)前的實(shí)踐來看，土地承包經(jīng)營權(quán)退出的途徑較少，并且多為強(qiáng)制性退出而非農(nóng)民自愿退出。

2、土地承包經(jīng)營權(quán)退出的補(bǔ)償機(jī)制不合理。現(xiàn)行的《土地承包法》中規(guī)定農(nóng)民自愿放棄承包土地的權(quán)利有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償?，F(xiàn)行的土地征收中農(nóng)民拿到的征地補(bǔ)償只是依據(jù)土地前三年平均產(chǎn)值的6-10倍的補(bǔ)償，但是對于土地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地之后的增值部分卻沒有分享到任何利益。對于農(nóng)民個(gè)人而言，失地后的生計(jì)問題，到達(dá)退休年齡后的養(yǎng)老問題等，都未有效的考慮，形成合理的解決辦法。

3、相應(yīng)的保障措施不足。當(dāng)前我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出缺乏相應(yīng)的保障措施。由于國家整體對于農(nóng)民的社會保障制度不夠完善，社保體系不健全，使得很多農(nóng)民仍然依賴于土地的失業(yè)保障功能。尤其是對于農(nóng)民來說進(jìn)城之后的就業(yè)困難、房價(jià)過高、教育資源緊張等問題依然存在，再加上由于國家對于農(nóng)民的各種補(bǔ)貼政策的存在，使得城鄉(xiāng)戶籍背后所附加的利益差距在縮小，導(dǎo)致農(nóng)民很難放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，即使流轉(zhuǎn)也是短期的。

4、退出機(jī)制與城鎮(zhèn)化之間缺乏聯(lián)動機(jī)制。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的加快，越來越多的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口被大中小城市所吸納，轉(zhuǎn)成市民。但是這種轉(zhuǎn)換并不是自然而然進(jìn)行的，土地承包經(jīng)營權(quán)的退出與農(nóng)民的市民化之間并不存在聯(lián)動機(jī)制。對于一批有愿望退出土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民工來說，與城鎮(zhèn)化之間最大的鴻溝是戶籍制度，以及由此導(dǎo)致的社會保障、教育、就業(yè)制度等一系列障礙，同時(shí)，農(nóng)民工在受教育程度、技術(shù)掌握程度、非農(nóng)就業(yè)能力等方面與真正市民化的要求存在一定的差距。因此土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制與城鎮(zhèn)化之間缺乏聯(lián)動機(jī)制。

三、完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的幾點(diǎn)想法

1、通過土地確權(quán)等方式明確退地主體。土地確權(quán)首先就是要解決農(nóng)村土地現(xiàn)存的農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。最初的土地承包經(jīng)營權(quán)合同中雖然規(guī)定了承包地的名稱、坐落、面積、質(zhì)量等級等信息，但是仍然存在很多問題，如實(shí)際承包地面積與合同不符、地塊信息不清等，還有合同丟失等問題。因此解決這些問題是完善土地權(quán)利退出機(jī)制的前提。另外，確權(quán)的另一方面涵義應(yīng)該是在法律上賦予農(nóng)民把土地用來轉(zhuǎn)讓、出資、出租或者抵押的權(quán)利，要打開農(nóng)民土地市場化的通道。

2、確定合理的退地程序。堅(jiān)持自愿、封閉運(yùn)行，風(fēng)險(xiǎn)可控的原則， 充分堅(jiān)持村民民主，經(jīng)過村民代表大會、村集體同意并公示的前提下，履行退地手續(xù)。對于有意愿退地又有顧慮的農(nóng)民，要積極引導(dǎo)，鼓勵退地，提供保障，使其后顧無憂。對于到達(dá)退地標(biāo)準(zhǔn)，卻堅(jiān)持不退的“老賴”，要強(qiáng)制其退地。

3、建立合理的退地補(bǔ)償制度。農(nóng)民作為理性經(jīng)濟(jì)人，如果沒有一定激勵政策，是不愿意無償退出承包地的。這就要求我國各級政府在堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則下進(jìn)行補(bǔ)償。其關(guān)鍵環(huán)節(jié)是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定。對此，應(yīng)尊重不同地區(qū)、不同需求的農(nóng)民意愿，并遵循漸進(jìn)性改革的原則，進(jìn)行區(qū)別對待的制度設(shè)計(jì)。目前，我國不同地區(qū)推行的農(nóng)地退出機(jī)制中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)通常均是基于第二輪土地承包期剩余年限和承包地年均流轉(zhuǎn)收益標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償。我認(rèn)為，適宜的方式是參照產(chǎn)權(quán)交易模式對退地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。當(dāng)農(nóng)民自愿退出土地承包經(jīng)營權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)參照市場價(jià)值對其農(nóng)地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易評估，將退地中的補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)成類似于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易的運(yùn)行模式，評估的主體應(yīng)為第三方獨(dú)立市場評估機(jī)構(gòu)。通過這種對價(jià)式的產(chǎn)權(quán)交易，退地農(nóng)民的土地權(quán)益方能得到有效保障。

4、合理確定農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)退出后的產(chǎn)權(quán)歸屬。如果從農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)退出的補(bǔ)償費(fèi)用承擔(dān)的角度而言，退出后的產(chǎn)權(quán)似乎應(yīng)歸屬于補(bǔ)償費(fèi)用的承擔(dān)者，即中央政府和地方政底政府甚至可以將農(nóng)地的性質(zhì)轉(zhuǎn)為國有，然后通過土地置換等方式將退出的農(nóng)地集中起來，再轉(zhuǎn)包給種糧能手，以推進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；图s化經(jīng)營并逐步收回補(bǔ)償費(fèi)用。但這樣做的結(jié)果將使留在農(nóng)村的農(nóng)民不能夠從農(nóng)地承包權(quán)退出中獲得任何收益，不利于緩解農(nóng)村人多地少的矛盾，也不利于從整體上提高農(nóng)民收入。因此，將農(nóng)民從農(nóng)村退出后的耕地(含宅基地)留在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)有助于漸進(jìn)穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。其一，可以使新增農(nóng)民獲得耕地，促進(jìn)農(nóng)村社會的穩(wěn)定;其二，可以逐步擴(kuò)大農(nóng)民家庭的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，從而提高農(nóng)民的收入水平;其三，隨著農(nóng)民的減少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人均收益將逐步提高，農(nóng)民城市化的步伐也將隨之減緩，從而使城鄉(xiāng)人均收益將逐步達(dá)到一種均衡狀態(tài)。

5、 構(gòu)建合理的退出聯(lián)動機(jī)制，加強(qiáng)對退地農(nóng)民的保障。各級政府應(yīng)該建立完善的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、教育等社會保障服務(wù)，打消農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂。一是把進(jìn)城農(nóng)民納入城市最低生活保障，最低生活保障是社會安全網(wǎng)的最后一道防線;二是建立進(jìn)城農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對于已經(jīng)就業(yè)的，歸入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;對尚米就業(yè)的，積極建立有別于城鎮(zhèn)的統(tǒng)籌結(jié)合養(yǎng)老保險(xiǎn)模式；三是建立多元化的醫(yī)療保障制度。應(yīng)堅(jiān)持因地制宜的原則，采取社會醫(yī)療救助制度、商業(yè)保險(xiǎn)、新型合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療相結(jié)合分方式，建立多形式、多層次的醫(yī)療保障制度；四是建立進(jìn)城農(nóng)民子女平等接受義務(wù)教育制度，擴(kuò)大城市公辦學(xué)校義務(wù)教育規(guī)模，把進(jìn)城農(nóng)民工子女納入到城市義務(wù)教育范圍；五是建立進(jìn)城農(nóng)民免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)制度，加強(qiáng)農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)，幫助其就業(yè)工作。

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陳龍(1988.12-)，男，漢，山西榆次，碩士研究生，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，研究方向土地資源管理。