從監(jiān)管走向治理：食品安全實現(xiàn)邏輯的轉(zhuǎn)變

劉剛+郭利

摘要：食品安全問題越來越受到公眾和政府的關(guān)注，當(dāng)今食品安全問題的復(fù)雜程度已經(jīng)遠(yuǎn)非傳統(tǒng)的監(jiān)管結(jié)構(gòu)和理念所能應(yīng)對。面對數(shù)量龐大的監(jiān)管客體和稀缺的公共執(zhí)法資源，食品安全必須引入治理理念，由“單一主體監(jiān)管”向“多元主體治理”轉(zhuǎn)變、由“單一途徑監(jiān)管”向“多元機(jī)制治理”轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市場機(jī)制、公眾參與在食品安全治理中的重要作用?，F(xiàn)代食品安全治理需要政府、企業(yè)、消費(fèi)者三大利益相關(guān)主體間的協(xié)同互動，三者間的信息互動、行為約束互動、激勵懲罰互動是食品安全協(xié)同治理體系的核心內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：食品安全；監(jiān)管；治理；協(xié)同；市場機(jī)制；公眾參與；利益主體；邏輯轉(zhuǎn)變

中圖分類號： TS201.6文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-1302（2017）05-0312-03

近年來，食品安全問題越來越受到公眾和政府的關(guān)注，當(dāng)今食品安全問題的復(fù)雜程度已遠(yuǎn)非傳統(tǒng)的監(jiān)管結(jié)構(gòu)和理念所能應(yīng)對。除了農(nóng)藥殘留、微生物危害、食品添加劑、化學(xué)污染等風(fēng)險外，科學(xué)技術(shù)進(jìn)步使得食品安全風(fēng)險更隱蔽；同時，食品的流通帶來了食品安全問題的跨區(qū)域性，給以國別或?qū)俚貫榛A(chǔ)的監(jiān)管帶來了困難[1]。盡管我國已經(jīng)在食品安全監(jiān)管中投入了大量資源，但食品安全問題依然不斷出現(xiàn)，消費(fèi)者對食品安全的信心始終不高。食品安全問題已經(jīng)進(jìn)入治理時代，必須從傳統(tǒng)的食品安全監(jiān)管轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的食品安全治理。

1傳統(tǒng)食品安全監(jiān)管模式面臨的挑戰(zhàn)

面對不斷出現(xiàn)的食品安全事件，食品安全監(jiān)管一直在重復(fù)著媒體曝光、違規(guī)處理、專項整治的事后管理模式。食品安全問題的高度復(fù)雜性、資源約束及執(zhí)法成本高居不下、輿論壓力越來越大使得傳統(tǒng)的監(jiān)管模式面臨很大的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

從監(jiān)管客體看，監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨數(shù)量巨大的監(jiān)管客體，執(zhí)法負(fù)荷沉重。食品供應(yīng)鏈?zhǔn)怯砂ㄞr(nóng)產(chǎn)品原材料供應(yīng)、農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工和食品生產(chǎn)、食品分銷、零售及餐飲等多個環(huán)節(jié)構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，鏈條很長，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)安全問題都會帶來整個供應(yīng)鏈的食品安全隱患。在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)源頭，我國有2億多以家庭為單位分散經(jīng)營的農(nóng)戶；在食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，全國僅獲得生產(chǎn)許可證的食品企業(yè)就超過17萬家，這還不包括幾十萬家食品生產(chǎn)加工小作坊；在餐飲環(huán)節(jié)，大量中小餐飲企業(yè)并存，僅北京市就有6萬多家拿到餐飲服務(wù)許[JP3]可證的單位，不包括小的食品攤販。面對數(shù)量如此龐大的監(jiān)管客體，監(jiān)管機(jī)構(gòu)承受著沉重的執(zhí)法負(fù)荷，加大了監(jiān)管困難。[JP]

從監(jiān)管者角度看，公共執(zhí)法資源的稀缺制約了食品安全監(jiān)管績效。在人員方面，從事行政審批的人員比例過高，專業(yè)技術(shù)人員偏少。食品安全執(zhí)法是一項技術(shù)性很強(qiáng)的工作，執(zhí)法人員既要懂得食品相關(guān)專業(yè)知識，還要熟悉法律法規(guī)及大量食品安全標(biāo)準(zhǔn)。人員的制約使得食品安全監(jiān)管經(jīng)常以抽檢和巡查的形式出現(xiàn)，但抽檢的最大問題在于監(jiān)管覆蓋面不足，容易造成風(fēng)險遺漏。從技術(shù)方面看，檢查裝備差、技術(shù)水平低是監(jiān)管機(jī)構(gòu)，尤其是基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨的普遍問題。食品的“信任品”特征加之食品技術(shù)的快速發(fā)展，使得食品安全監(jiān)管必須借助現(xiàn)代化的檢驗檢測設(shè)備和技術(shù)才能完成[2]。裝備和技術(shù)約束在一定程度上造成了當(dāng)前食品安全檢驗檢測中“檢不出和檢得慢”的問題，使問題食品逃過懲罰進(jìn)入市場。從監(jiān)管內(nèi)容看，當(dāng)前的食品安全監(jiān)管更加側(cè)重于食品加工和餐飲環(huán)節(jié)，對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管相對較弱，使得農(nóng)藥殘留問題一直成為公眾擔(dān)心的食品安全隱患。

由此可見，面對執(zhí)法負(fù)荷和公共資源稀缺，以政府為主體的食品安全監(jiān)管面臨著很大挑戰(zhàn)。以抽檢、巡查、專項整治為代表的“機(jī)會型懲罰”給不良食品生產(chǎn)經(jīng)營者提供了規(guī)避監(jiān)管的空間，使得問題食品流入市場，造成食品安全隱患并危害社會[3]。從監(jiān)管走向治理，建設(shè)現(xiàn)代化的食品安全治理體系、提升食品安全治理能力已經(jīng)勢在必行。

2從食品安全監(jiān)管向食品安全治理的轉(zhuǎn)變

面對日益復(fù)雜的食品安全問題，我國的食品安全須要從傳統(tǒng)監(jiān)管到現(xiàn)代治理的觀念轉(zhuǎn)變和制度創(chuàng)新。全球治理委員會將治理定義為“各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”，并強(qiáng)調(diào)治理的基礎(chǔ)不是控制而是協(xié)調(diào)，治理不是一種正式制度而是持續(xù)互動，既涉及公共部門，又可能涉及私人部門[4]?；谏鲜龆x和特征，本研究將食品安全治理定義為針對食品安全問題的多中心、多主體、多機(jī)制、多途徑應(yīng)對和解決方式。

2.1從“單一主體監(jiān)管”走向“多元主體治理”

傳統(tǒng)的食品安全監(jiān)管主要以政府為單一監(jiān)管主體，監(jiān)管一般是單向的、自上而下的。當(dāng)前，我國的食品安全監(jiān)管主要依靠政府體系，先設(shè)立食品安全目標(biāo)責(zé)任，然后通過多層次、自上而下的壓力傳遞，使得國家食品安全目標(biāo)從中央政府逐級傳遞到各級地方人民政府，并由各級地方政府完成目標(biāo)。新修訂的《中華人民共和國食品安全法》明確規(guī)定“縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作負(fù)責(zé)，實行食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制，上級人民政府負(fù)責(zé)對下一級人民政府的食品安全監(jiān)督管理工作進(jìn)行評議和考核。”這種自上而下的單向監(jiān)管在監(jiān)管目標(biāo)明確、監(jiān)管對象數(shù)量少、可方便并準(zhǔn)確測量的情況下十分有效。然而，面對數(shù)量龐大的食品安全監(jiān)管客體及日益復(fù)雜的食品安全風(fēng)險，執(zhí)法資源的約束使得監(jiān)管者越發(fā)感覺力不從心；在信息不對稱的情況下，上級政府對下級政府的考核威懾力也會受到限制；有時甚至?xí)霈F(xiàn)地方政府由于政策性負(fù)擔(dān)隱瞞事實真相或庇護(hù)問題企業(yè)的問題。治理區(qū)別于傳統(tǒng)監(jiān)管的根本不同在于強(qiáng)調(diào)主體的多元性[5]。在治理理念下，政府固然是食品安全監(jiān)管的主體，但消費(fèi)者和社會組織也可以成為監(jiān)管的主體。食品安全治理是一個上下互動的管理過程。在治理過程中，政府一方面應(yīng)完善“自上而下”的監(jiān)管，同時正視資源和管理能力的有限性，廣泛吸收社會力量參與食品安全治理，形成“自下而上”的力量。這種“自下而上”的力量包括消費(fèi)者、非政府組織、媒體等。“自下而上”的力量不僅有利于拓展政府監(jiān)管的邊界和深度，威懾食品生產(chǎn)經(jīng)營者的行為；同時，也會形成一種社會壓力，促使政府不斷完善食品安全監(jiān)管體系。

2.2從“單一途徑監(jiān)管”走向“多元機(jī)制治理”

傳統(tǒng)的食品安全監(jiān)管強(qiáng)調(diào)“監(jiān)管為中心”，監(jiān)管者通過制定并執(zhí)行有關(guān)食品安全的法律法規(guī)，以強(qiáng)制手段保證監(jiān)管對象遵規(guī)守法，同時對違法違規(guī)行為進(jìn)行懲治。從監(jiān)管工具角度看，主要包括市場準(zhǔn)入監(jiān)管、食品質(zhì)量抽檢、懲罰激勵制度、巡查和專項治理活動、信息公開制度、有獎舉報制度等[6]。在傳統(tǒng)監(jiān)管模式下，食品安全可以明確劃分為監(jiān)管者（政府）和被監(jiān)管者（食品生產(chǎn)經(jīng)營者）2個方面。為提升監(jiān)管績效，主要是以政府為核心提升食品安全治理能力，既包括提升政府及其相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的素質(zhì)及能力，又包括完善食品安全監(jiān)管中所需要的資源和條件。然而，這種政府壟斷的監(jiān)管模式使得監(jiān)管者僅僅著眼于自身進(jìn)行制度設(shè)計和完善，事實上依然無法克服執(zhí)法資源不足的瓶頸。如在食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革中，很多地區(qū)將原來的工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生等部門的食品安全監(jiān)管職能整合到食品藥品監(jiān)管部門，從表面上看執(zhí)法人員增加了，但實際上依然沒有改變專業(yè)技術(shù)人員短缺和執(zhí)法裝備條件差的現(xiàn)狀。

在食品安全治理框架下，由政府、市場、社會公眾聯(lián)合共同完成對食品安全的治理。這就要求政府跳出“全能政府”的監(jiān)管思路，重視社會力量和市場機(jī)制的積極作用。一是發(fā)揮市場機(jī)制的作用。中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議提出全面深化改革的目標(biāo)是讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。在食品安全治理中，市場可以也應(yīng)該發(fā)揮更大作用。食品生產(chǎn)經(jīng)營者可以通過品牌信譽(yù)、質(zhì)量擔(dān)保、主動建設(shè)可追溯體系等方式向消費(fèi)者傳遞食品質(zhì)量安全的信號，從而實現(xiàn)與低質(zhì)量食品企業(yè)的分離，通過優(yōu)勝劣汰的市場機(jī)制讓更多的企業(yè)提供安全、高質(zhì)量的食品。二是發(fā)揮法律法規(guī)的引導(dǎo)作用。法律法規(guī)引導(dǎo)的重要性在于可以引入更多類型的利益相關(guān)主體參與治理，如消費(fèi)者組織。三是發(fā)揮聲譽(yù)機(jī)制的作用。聲譽(yù)機(jī)制是食品安全“社會共治”的重要切入點，既是對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的威懾，也是解決食品安全治理長效性和成本效率問題的重要途徑。此外，食品安全的多元機(jī)制治理仍須要發(fā)揮政府監(jiān)管的核心作用，一方面是因為食品本身的“信任品”屬性，另一方面是基于公共性的要求。如政府通過監(jiān)管糾正食品生產(chǎn)經(jīng)營者不規(guī)范的市場行為；政府的信息公開是消費(fèi)者聲譽(yù)機(jī)制發(fā)生作用的前提。

3食品安全的協(xié)同治理模式：一個理論框架

綜上分析可知，食品安全治理的核心就是治理主體多元性和治理機(jī)制多元性。但多元主體之間、多種機(jī)制之間并不是獨(dú)立發(fā)揮作用，它們是互為條件、互為促進(jìn)的，只有通過協(xié)同才能實現(xiàn)整個治理體系的有效性。在食品安全治理中，政府、企業(yè)和消費(fèi)者是最主要的行動者[7]，三者之間的信息互動、行為約束互動、激勵懲罰互動對提升食品安全治理績效具有重要意義。因此，本研究構(gòu)建了基于信息互動、行為約束互動、激勵懲罰互動的食品安全協(xié)同治理理論框架。

3.1信息互動

信息是食品安全治理的基礎(chǔ)，食品安全問題產(chǎn)生的根本原因在于食品質(zhì)量信息不對稱。信息不對稱體現(xiàn)為食品供應(yīng)鏈不同環(huán)節(jié)之間的信息不對稱、食品生產(chǎn)經(jīng)營者與消費(fèi)者之間的信息不對稱、食品生產(chǎn)經(jīng)營者與監(jiān)管者之間的信息不對稱。食品安全治理中的信息互動包括政府與食品生產(chǎn)經(jīng)營者之間的信息互動、食品生產(chǎn)經(jīng)營者與消費(fèi)者之間的信息互動、政府與消費(fèi)者之間的信息互動3個方面。

3.1.1政府與食品生產(chǎn)經(jīng)營者的信息互動

監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過立法手段直接規(guī)定食品企業(yè)在生產(chǎn)和交易環(huán)節(jié)須要揭示哪些信息。規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營者的信息行為，可以為監(jiān)管部門、第三方機(jī)構(gòu)、社會力量提供監(jiān)管的法律依據(jù)和治理平臺。如轉(zhuǎn)基因食品的強(qiáng)制性或自愿性標(biāo)識制度，新修訂的《中華人民共和國食品安全法》中規(guī)定保健食品標(biāo)簽要寫明成分、含量等。食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)按照法律法規(guī)要求向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報告自查信息，建立食品安全追溯體系。

3.1.2食品生產(chǎn)經(jīng)營者與消費(fèi)者之間的信息互動

一是食品生產(chǎn)經(jīng)營者向消費(fèi)者傳遞信息。一方面，由于食品市場存在逆向選擇，生產(chǎn)高質(zhì)量食品的經(jīng)營者可以通過信號傳遞向消費(fèi)者展示其產(chǎn)品質(zhì)量，這些信號包括價格、廣告、企業(yè)聲譽(yù)及品牌、質(zhì)量擔(dān)保等[8]；另一方面，部分食品生產(chǎn)經(jīng)營者在發(fā)現(xiàn)問題食品時，會主動向消費(fèi)者發(fā)布食品召回信息。二是消費(fèi)者向食品生產(chǎn)經(jīng)營者傳遞信息。如消費(fèi)者在網(wǎng)購食品時，就可以通過互聯(lián)網(wǎng)直接向銷售者反饋食品質(zhì)量信息，而這些消費(fèi)評價又會成為潛在消費(fèi)者購買的重要參考，倒逼經(jīng)營者保障其所售食品的質(zhì)量安全。

3.1.3政府與消費(fèi)者之間的信息互動

一方面，政府應(yīng)主動、及時、準(zhǔn)確地公開食品安全信息。食品安全風(fēng)險具有社會建構(gòu)性，即食品安全風(fēng)險具有“社會放大效應(yīng)”[9]。食品安全風(fēng)險信息在傳遞過程中的信息量增大、內(nèi)容失真、危害性夸大，使得遠(yuǎn)離風(fēng)險源的消費(fèi)者獲得了層層建構(gòu)的信息，這種扭曲的信息導(dǎo)致消費(fèi)者采取不正確的風(fēng)險處理方式，甚至容易造成不良的社會經(jīng)濟(jì)影響。因此，如果官方或權(quán)威機(jī)構(gòu)不能對某一食品安全事件作出快速反應(yīng)，謠言就會在互聯(lián)網(wǎng)、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中迅速傳播，引發(fā)公眾的各種猜想，嚴(yán)重時可能造成社會恐慌或?qū)φ麄€行業(yè)產(chǎn)生惡劣影響。另一方面，消費(fèi)者如果發(fā)現(xiàn)問題食品，可以向監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行舉報。

3.2行為約束互動

在治理理念下，食品安全不再只是政府的責(zé)任，而是包括食品生產(chǎn)經(jīng)營者、公眾在內(nèi)的全社會的責(zé)任。在食品安全的協(xié)同治理中，政府為治理主體、企業(yè)為責(zé)任主體、公眾為參與主體[10]。

3.2.1政府為治理主體

食品安全是重要的公共產(chǎn)品，在公共產(chǎn)品供給方面，政府既具有當(dāng)仁不讓的責(zé)任，又具有特定的優(yōu)勢。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，公共產(chǎn)品如果完全交由市場很容易引起市場失靈，造成供給不足。與市場相比，政府在公共產(chǎn)品供給方面具有效率優(yōu)勢，因此，政府理應(yīng)成為食品安全中起主導(dǎo)作用的治理主體，但不是唯一主體。從擁有資源角度看，政府治理具有法律所賦予的權(quán)威地位，擁有強(qiáng)大的資源、財力和組織體系作為支撐，是公共利益的代表，擁有最高信用和影響力。在食品安全協(xié)同治理中，應(yīng)發(fā)揮核心作用。

3.2.2企業(yè)為責(zé)任主體

由于食品的信任品屬性，“理性小農(nóng)”及食品生產(chǎn)經(jīng)營者在利潤驅(qū)動下都有從事機(jī)會主義行為的動機(jī)。如今食品行業(yè)已經(jīng)成為良心行業(yè)或道德行業(yè)，從我國不斷出現(xiàn)的食品安全問題來看，人為造假現(xiàn)象比較嚴(yán)重，很多食品企業(yè)只是消極被動遵守法律法規(guī)或應(yīng)對檢查。無論是從維護(hù)人類的生存權(quán)和健康權(quán)角度，還是從法律法規(guī)和倫理角度，生產(chǎn)安全的食品是食品生產(chǎn)經(jīng)營者最基本和最重要的社會責(zé)任。因此，應(yīng)嚴(yán)格落實企業(yè)的主體責(zé)任，通過政策工具激勵約束企業(yè)行為，使食品企業(yè)樹立社會責(zé)任感；通過創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，使信用好的食品生產(chǎn)經(jīng)營者獲得更高的有形收益和無形收益。

3.2.3公眾為參與主體

公眾參與是政府與公眾互動決策進(jìn)行食品安全治理的過程。公眾以消費(fèi)者為主體，同時也包括社會組織、媒體等。從參與權(quán)角度看，由于消費(fèi)者是食品的最終食用者，所以只有公眾才能真正決定其所能容忍的風(fēng)險程度，公眾參與治理是一種對消費(fèi)者弱勢地位的公平矯正[11]。從發(fā)揮作用角度看，公眾參與治理是獨(dú)立于市場機(jī)制和政府監(jiān)管之間的第三方力量，三者協(xié)同可以克服食品安全監(jiān)管中的政府失靈和市場失靈，實現(xiàn)食品安全的善治。因此，應(yīng)喚醒公眾的參與意識和責(zé)任意識、拓展公眾的參與渠道、保障公眾參與的有序性和有效性，使公眾能夠真正在食品安全治理中發(fā)揮重要作用。

3.3激勵與懲罰互動

如上所述，盡管企業(yè)是食品安全責(zé)任主體，但由于食品質(zhì)量信息不對稱，利益驅(qū)動仍會使企業(yè)存有機(jī)會主義行為動機(jī)，對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的行為進(jìn)行激勵與懲罰約束也就成為必然。在食品安全協(xié)同治理中，激勵與懲罰應(yīng)包括4個方面內(nèi)容：一是政府對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的激勵懲罰；二是消費(fèi)者對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的激勵懲罰；三是政府對消費(fèi)者維權(quán)和參與治理的激勵；四是公眾和企業(yè)對政府的監(jiān)督。

3.3.1政府對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的激勵懲罰

在國家層面，我國已經(jīng)提出“最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)”以確保人民群眾“舌尖上的安全”。新修訂的《中華人民共和國食品安全法》對食品生產(chǎn)經(jīng)營者違法違規(guī)行為的處罰更為嚴(yán)厲，如引入了懲罰性賠償制度。對監(jiān)管者來說，應(yīng)充分綜合利用法律、行政和信息工具。一是繼續(xù)“重典治亂”，不斷提高違法違規(guī)成本；二是要注重信息工具的作用，因為它是公眾聲譽(yù)機(jī)制發(fā)揮作用和參與食品安全治理的重要前提；三是設(shè)計守法守信激勵機(jī)制，在政策設(shè)計中給予守信者更好的保護(hù)和支持。

3.3.2消費(fèi)者對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的激勵懲罰

消費(fèi)者對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的激勵懲罰是通過聲譽(yù)機(jī)制來實現(xiàn)的。聲譽(yù)事實上是一種公共輿論，具有很強(qiáng)的信號功能，很多情況下消費(fèi)者都傾向于將聲譽(yù)機(jī)制作為緩解信息不對稱的工具。聲譽(yù)機(jī)制雖為“弱者的武器”，卻對食品生產(chǎn)經(jīng)營者具有很強(qiáng)的威懾力，從懲罰效果來看，實際上是比傳統(tǒng)的罰款更為嚴(yán)厲的懲罰。在信息大范圍高速流通的時代，一旦食品生產(chǎn)經(jīng)營者招致負(fù)面聲譽(yù)，會引來大部分現(xiàn)有和潛在消費(fèi)者的“用腳投票”，取消未來交易，從而給違法違規(guī)者帶來巨大的損失。

3.3.3政府對消費(fèi)者維權(quán)和參與治理的激勵

食品安全協(xié)同治理的最重要特征就是公眾參與。實踐表明，消費(fèi)者的投訴與舉報是發(fā)現(xiàn)食品安全問題的重要渠道，甚至比抽檢或巡查中所獲得的信息還多。食品安全治理既需要政府“有形的手”“市場無形的手”，還需要公眾的“無數(shù)雙眼”。因此，政府應(yīng)設(shè)計相應(yīng)的激勵機(jī)制以激發(fā)消費(fèi)者參與食品安全治理的積極性。很多國家在治理食品安全問題時都以法律法規(guī)的形式設(shè)立了舉報獎勵制度及“吹哨人”制度，我國新修訂的《中華人民共和國食品安全法》也明確規(guī)定“對查證屬實的舉報，給予舉報人獎勵”。在具體執(zhí)行時，應(yīng)從公眾角度充分考慮參與治理的成本和收益，注重激勵機(jī)制的有效性和可操作性，尤其對內(nèi)部“吹哨人”的保護(hù)和獎勵應(yīng)設(shè)計出具體的、可操作的條款，有效提升社會監(jiān)督和公眾參與治理的積極性和廣泛性。

3.3.4公眾和企業(yè)對政府監(jiān)管的監(jiān)督

在現(xiàn)代國家治理體系中，絕大部分行政權(quán)力是由人民以授權(quán)的形式委托行政機(jī)關(guān)行使的。行政權(quán)力的這種間接性、受托性，客觀上使行政權(quán)力在某種條件下有可能背離委托者的本意[12]。在食品安全監(jiān)管中，監(jiān)管者有選擇性地公開信息、在政策壓力下縱容不良食品生產(chǎn)經(jīng)營者、被“利益集團(tuán)”俘獲對其進(jìn)行庇護(hù)等情況時有發(fā)生[13]。這樣不僅不利于保護(hù)公眾的合法權(quán)益，也不利于創(chuàng)造公平公開的市場環(huán)境，甚至?xí)绊懻墓残庞谩９姾推髽I(yè)對政府監(jiān)管的監(jiān)督既是對其規(guī)范監(jiān)管行為的社會壓力，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照公眾的意愿公正公開監(jiān)管；也是促使監(jiān)管機(jī)構(gòu)提升監(jiān)管能力的推動力。因此，在彼此負(fù)責(zé)、相互監(jiān)督中，食品安全治理體系將發(fā)揮最大效用，保障社會食品安全。

4結(jié)束語

頻發(fā)的食品安全事件不斷拷問著傳統(tǒng)的食品安全監(jiān)管

為了克服公共執(zhí)法中的資源約束，有效化解食品安全風(fēng)險，食品安全必須要由監(jiān)管走向“多主體”“多機(jī)制”的治理，這既是提升國家治理能力的需要，也是為了滿足公眾對食品安全的期待。政府、企業(yè)、消費(fèi)者是食品安全最重要的利益相關(guān)主體，三者之間在信息、行為約束、激勵懲罰方面的協(xié)同和互動是食品安全治理體系的核心。為了使食品安全的協(xié)同治理從體系構(gòu)建真正轉(zhuǎn)化為聚合政府、企業(yè)、消費(fèi)者的制度實踐，關(guān)鍵是政府監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)在食品安全信息公開、食品安全相關(guān)決策過程透明化、產(chǎn)業(yè)政策激勵等方面作出進(jìn)一步努力，提高公眾和企業(yè)參與食品安全治理的積極性和可行性，實現(xiàn)食品安全的社會協(xié)同共治。

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