試論行政決策聽(tīng)證的功能

許江濤

摘要：行政聽(tīng)證制度是隨著行政權(quán)不斷擴(kuò)張應(yīng)運(yùn)而生的，近年來(lái)，我國(guó)在重大行政決策中也引入了聽(tīng)證制度。行政決策聽(tīng)證的功能是指該項(xiàng)制度設(shè)計(jì)并運(yùn)行時(shí)能達(dá)到的效果目的。本文從四個(gè)方面對(duì)行政決策聽(tīng)證的功能進(jìn)行論述，一是實(shí)現(xiàn)行政民主化的功能；二是決策信息的收集功能；三是協(xié)調(diào)平衡利益的功能；四是決策宣傳及接受功能。

關(guān)鍵詞：行政聽(tīng)證；行政決策；功能

行政決策聽(tīng)證的功能是指該項(xiàng)制度設(shè)計(jì)并運(yùn)行時(shí)能達(dá)到的效果目的?？梢哉f(shuō)不同聽(tīng)證制度的定位及設(shè)計(jì)的不同的，因此其功能和作用也是不相同的。

一般聽(tīng)證分為三種類型：即立法聽(tīng)證、司法聽(tīng)證和行政聽(tīng)證。立法聽(tīng)證的目的主要在于保證立法的民主性和科學(xué)性，保障社會(huì)公益，其已具備了民主的前提，聽(tīng)證的形式是保障這種民主的實(shí)現(xiàn)。司法聽(tīng)證主要涉及爭(zhēng)議當(dāng)事人雙方，其功能更傾向于保證爭(zhēng)議的解決，保障當(dāng)事人雙方矛盾的化解，這都是在公正的程序中實(shí)現(xiàn)的。

行政遵循首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，行政決策必然也與立法不同，其決策機(jī)關(guān)不是人民代表機(jī)關(guān)，這使其民主性天然不足。行政決策聽(tīng)證屬于行政聽(tīng)證，但僅僅是其中的一種，這使得行政決策聽(tīng)證的功能不能僅用行政聽(tīng)證的功能涵蓋。行政決策類與決定類相比，有著一定的會(huì)議制度使其具有很大的自由裁量性，針對(duì)范圍廣泛的特點(diǎn)也使得決策會(huì)具有更大的裁量范圍，從而用來(lái)協(xié)調(diào)更廣泛的各方利益。比如，屬于行政決策類的價(jià)格聽(tīng)證與屬于行政決定類的行政處罰聽(tīng)證在功能上就會(huì)表現(xiàn)出明顯的不同。通過(guò)二者比較，更能理解行政決策聽(tīng)證的功能區(qū)別與其他行政聽(tīng)證的特殊性。決定類聽(tīng)證的首要作用在于保障依法行政，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。在這種前提下，只有其本身權(quán)益與具體行政行為有關(guān)的人才能申請(qǐng)決定類聽(tīng)證，與具體行政行為無(wú)關(guān)的人不可能申請(qǐng)此種聽(tīng)證，而且行政相對(duì)人申請(qǐng)聽(tīng)證的目的自然主要是維護(hù)自己的合法權(quán)益。而在行政決策聽(tīng)證中，行政決策聽(tīng)證的功能一方面在于為公民提供參與機(jī)會(huì)，使行政決策盡可能廣泛反映民意，另一方面在于防止行政專制，使行政決策盡可能合理，包括平衡社會(huì)各不同群體、不同階層人們的不同利益，以及盡可能避免決策可能帶來(lái)的消極作用和負(fù)面影響?？梢?jiàn)它們的功能是有所區(qū)別的，具體而言，可以將行政決策聽(tīng)證的功能分為四個(gè)方面來(lái)討論。

第一，實(shí)現(xiàn)行政民主化的功能?！盀榱私o予不同利益和力量以制度性的表白途徑，使利益沖突能達(dá)成某種程度的共識(shí)，現(xiàn)代民主國(guó)家均設(shè)立法規(guī)聽(tīng)證制度，以公共和理性的溝通途徑來(lái)化解沖突，尤其賦予利害關(guān)系人參與表達(dá)意見(jiàn)之機(jī)會(huì)，使人民能直接參與決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人民直接民主。”①這一點(diǎn)是行政決策聽(tīng)證制度的首要功能及設(shè)置目的，也是整個(gè)行政聽(tīng)證制度的最重要功能。民主的本質(zhì)就是由人民當(dāng)家作主，凡屬人民自己的事，由人民自己決定。這是民主的最直接表達(dá)方式，也是一個(gè)充分民主的國(guó)家所應(yīng)追求的目標(biāo)。但是在現(xiàn)代的社會(huì)中，利益群體不斷增多，各種需求日趨多元化，僅僅依靠民選的立法代表已經(jīng)越來(lái)越難以充分反映公眾的不同利益要求。建立一種能夠更加準(zhǔn)確反映公眾意愿和要求的制度，即以代議民主與公眾直接參與相結(jié)合，以公眾的直接參與彌補(bǔ)立法代表在反映民意方面不夠充分的不足和缺陷，這才使得立法聽(tīng)證制度應(yīng)運(yùn)而生。隨著現(xiàn)在社會(huì)生活的復(fù)雜化和各種相互間活動(dòng)的高速化，有時(shí)通過(guò)立法機(jī)關(guān)立法的嚴(yán)格程序耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)，難以滿足行政管理靈活高效性的需求，因此行政機(jī)關(guān)依議會(huì)的授權(quán)立法和依職權(quán)立法迅速發(fā)展，行政立法迅速增長(zhǎng)。但從一方面來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)有關(guān)的人員不是民選代表，創(chuàng)建者們往往易于從職權(quán)行使的便利性和有效性來(lái)考慮，而對(duì)權(quán)力運(yùn)行的法律規(guī)制的考慮似嫌不夠，難以保持公平的心態(tài)。行政機(jī)關(guān)的決策機(jī)制是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，不是民主表決，追求的是行政效率優(yōu)先兼顧行政公平。因此，在行政立法過(guò)程中，建立行政立法聽(tīng)證制度可以使民意得到充分而直接的表達(dá)，有利于實(shí)現(xiàn)直接民主，防止行政立法專斷。這種狀況成為行政聽(tīng)證產(chǎn)生的一個(gè)重要背景，也促使行政決策聽(tīng)證制度在行政聽(tīng)證制度下不斷受到重視，體現(xiàn)出自身獨(dú)有的特性。由于行政決策聽(tīng)證涉及的事項(xiàng)重大，涉及面廣泛，可以說(shuō)，行政決策聽(tīng)證制度比行政決定類聽(tīng)證更能體現(xiàn)出其行政民主化的功能。

第二，決策信息的收集功能。行政決策的做出首先必須建立在完備的信息收集及分析的基礎(chǔ)上，這也是行政決策信息準(zhǔn)確的原則要求。而現(xiàn)代社會(huì)又是一個(gè)信息社會(huì)，決策過(guò)程中會(huì)涉及到各種不同的重要信息來(lái)源。行政決策聽(tīng)證程序正是一種全新的、高效的信息收集方式，并具有自身特殊的優(yōu)勢(shì)。第一，它大大擴(kuò)展了對(duì)決策信息的獲得途徑。行政決策聽(tīng)證為不同利益群體代表提供了一個(gè)不同意見(jiàn)正面交鋒的場(chǎng)所和機(jī)會(huì)，決策者可以同時(shí)獲得兩種以上反映不同利益群體的對(duì)立信息；而且由于不同意見(jiàn)間的辯論，有可能在交鋒意見(jiàn)深化過(guò)程中激發(fā)更多的不同意見(jiàn)，使得決策者獲得更多的信息。第二，它還有助于提高收集信息的質(zhì)量。聽(tīng)證代表都是聽(tīng)證組織者按照一定標(biāo)準(zhǔn)選擇產(chǎn)生的，不僅具有表達(dá)意見(jiàn)的自覺(jué)性，而且往往具有較強(qiáng)的表達(dá)意見(jiàn)能力，其綜合素質(zhì)往往高于其他方式中的信息提供者。因此，他們所表達(dá)意見(jiàn)的質(zhì)量有可能較高，而且各方代表（包括專家）所表達(dá)的意見(jiàn)有可能在交鋒意見(jiàn)深化的前提下，提高所傳遞信息的質(zhì)量，是各類決策信息中更有價(jià)值的決策信息。第三，它有助于決策者的采納。行政決策聽(tīng)證程序是一種制度化的決策信息的收集方式。按法律規(guī)定，組織機(jī)關(guān)負(fù)有將聽(tīng)證會(huì)上表達(dá)的各方意見(jiàn)整理并提出正式處理意見(jiàn)的義務(wù)。因此，行政決策聽(tīng)證程序的建立不僅僅是增加了一種收集信息的途徑，還為這類意見(jiàn)進(jìn)入決策方案提供了制度上的保障。

第三，協(xié)調(diào)平衡利益的功能。行政決策因其特殊性，涉及范圍程度廣泛，是一種涉及個(gè)人利益與社會(huì)公共利益、不同利益群體間利益的平衡與傾斜的公共決策問(wèn)題。又加上現(xiàn)在社會(huì)生活的復(fù)雜化，各種利益群體增多，利益間的矛盾沖突也隨之增長(zhǎng)。而行政決策的過(guò)程要求其必須是一種各方利益協(xié)商與協(xié)調(diào)的過(guò)程，決策的結(jié)果應(yīng)當(dāng)是一個(gè)各方利益平衡與妥協(xié)的方案。行政決策聽(tīng)證程序在制度上為各種利益群體提供了一個(gè)表達(dá)群體利益的場(chǎng)所和機(jī)會(huì)。聽(tīng)證參加人基于其所代表的利益群體的利益，通過(guò)闡述自己的觀點(diǎn)，反駁他人的主張，使決策者充分了解各種利益之間的矛盾，這為決策者在決策最終形成時(shí)如何協(xié)調(diào)、平衡各方利益，提供了重要的參考。

第四，決策宣傳及接受功能。行政決策聽(tīng)證會(huì)是一種非常有效的宣傳手段，通過(guò)聽(tīng)證參加人和旁聽(tīng)人員的參與，以及大眾傳媒的報(bào)道，有助于社會(huì)公眾了解即將發(fā)布的重大決策的內(nèi)容，爭(zhēng)取更多的社會(huì)認(rèn)同。在行政決策聽(tīng)證的過(guò)程中，公民廣泛參與其中，充分發(fā)表意見(jiàn)，不僅宣傳了該項(xiàng)決策的內(nèi)容，而且增強(qiáng)了公民的認(rèn)同感，使他們感覺(jué)到該決策是自己直接參與制定的，是自己的需要而不是別人強(qiáng)加于自己，因而，也就會(huì)更加自覺(jué)地遵守，并且促進(jìn)將來(lái)決策結(jié)果的推行，從而減少了將來(lái)決策執(zhí)行中的成本及阻力。

【注釋】

[1]張劍生.行政程序法比較研究[M].杭州：杭州大學(xué)出版社，1997 ：148+186.