論精準扶貧是改善民生的重要保障

王慧清

一、扶貧對象精準定位

改革開放以來，中國實現(xiàn)了7億多貧困人口脫貧。但是目前，仍然有14個集中連片特困地區(qū)和832個貧困縣，7000多萬貧困人口，相當于歐洲的一個中等國家人數(shù)，位列全球第三。這些貧困人口大多分布在我國的邊遠山區(qū)，一方面，其主要表現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境惡劣、自然資源匱乏；另一方面，距離城市較遠、交通條件落后、基礎設施建設薄弱、產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重滯后、就業(yè)條件差、人口流失嚴重等也是造成這些地區(qū)貧困的重要原因。

1.貧困新特點突顯

扶貧工作的順利開展離不開扶貧對象的精準確認。當前，我國處于新的戰(zhàn)略機遇期，七千多萬貧困人口的脫貧是保障改善民生、全面建成小康社會目標實現(xiàn)的重要條件。習近平總書記的扶貧開發(fā)重要戰(zhàn)略思想為當前扶貧工作明確了方向、點明了重點。值得注意的是，隨著中國社會的深入發(fā)展，今天的貧困問題發(fā)生了新的變化，呈現(xiàn)出新的特點。

一是地區(qū)性。當前，中國貧困人口主要集聚在中西部中石山區(qū)、高寒區(qū)、民族地區(qū)和邊境等地區(qū)。在這些地區(qū)出現(xiàn)的“地區(qū)貧困固化”現(xiàn)象，是我國貧困人口分布呈現(xiàn)出的新特點，也就是說貧困人口的分布只在某些固定的地區(qū)發(fā)生變化。而對于相對發(fā)達的地區(qū)來說，貧困則成為富裕階層中“大富”和“小富”的一個相對性概念。據(jù)統(tǒng)計分析，2014年西藏、甘肅、新疆、貴州、云南等省區(qū)的貧困發(fā)生率均超過10%，云、貴、川、桂、湘、豫等省區(qū)的貧困人口數(shù)量均超過了500萬。

二是零星化。通過分析貧困人口的地區(qū)分布可以發(fā)現(xiàn)，在同一個地區(qū)（或縣城）出現(xiàn)貧富兩極的現(xiàn)象具有普遍性，生活條件不斷提高的居民會逐步擺脫地區(qū)的限制進行遷移活動，使得大量土地面積空缺。雖然中國的貧困人口呈現(xiàn)地區(qū)性集聚分布，但是由于貧困人口總量大、貧困人口分布的地區(qū)面積廣闊，所以貧困人口居住不集中、顯現(xiàn)出分散化特點。

三是非常態(tài)。中國貧困人口分布范圍廣、貧困程度深、脫貧難度逐漸加大，是我國貧困狀況的基本特征。由于長期受到“地區(qū)貧困固化”的影響，貧困地區(qū)與城市以及周邊的人文社區(qū)產(chǎn)生了隔閡，使得他們逐漸被孤立，變成封閉狀態(tài)。這就造成了兩種發(fā)展傾向：一種傾向是貧困人口中的一部分實現(xiàn)了脫貧，融入市民社會；另一種傾向則是由于貧困人口自身條件和受外界環(huán)境的影響，使得他們朝著非常態(tài)化的方向發(fā)展，并進一步造成深度貧困化。

地區(qū)性、零星化、非常態(tài)的新特點是對貧困人口分布特性的總結和概括，準確認識我國現(xiàn)階段貧困問題的新特點有利于正確地分析我國貧困問題的現(xiàn)狀，為更好地開展精準扶貧工作提供條件。

2.貧困原因分析

當前，我國農(nóng)村的貧困問題已經(jīng)到了“攻堅克難”的新階段，面對出現(xiàn)的新變化，找到其癥結所在是實現(xiàn)精準脫貧的關鍵。雖然目前貧困人口基數(shù)大，地域分布維度寬，但通過對14個特困地區(qū)的比對分析，發(fā)現(xiàn)其貧困原因有共性特征。

一是地理環(huán)境。這些特困地區(qū)主要分布在：東北與國外邊境的接壤處；大別山、沂蒙山以及贛南地區(qū)；中部山地高原區(qū)；西部如西藏、青海、新疆等地的沙漠地區(qū)，青藏高原、云貴高原等周邊高寒地區(qū)。而通過考察這些地區(qū)的自然環(huán)境可知：其一，特困地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡劣，多為高原和山地地形；其二，特困地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災害頻發(fā)，氣候惡劣；其三，前兩項因素導致這些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后，社會建設停滯不前。

二是可變因素。除了不可抗拒的自然因素，社會、人文等因素也是造成貧困的重要影響因子，可將其統(tǒng)稱為“可變”因素。其一，就貧困地區(qū)的現(xiàn)狀來看，年輕人流動速度快，呈現(xiàn)出單一向城市流動的趨勢，貧困地區(qū)以老齡人口和兒童為主，生活環(huán)境缺乏活力；其二，由于地理位置偏僻，距離發(fā)達城市較遠，經(jīng)濟發(fā)展落后，導致貧困地區(qū)人口以土地收益為主要生活來源。然而，貧困地區(qū)多處于高原或者丘陵山地，土地貧瘠，人均可耕地面積??；其三，基礎設施建設落后，當?shù)鼐用窨上硎艿呐涮踪Y源少之又少。尤其是教育的落后，這些地區(qū)教育資源匱乏，留守兒童多，低質量的教育水平，導致了外出務工人口素質低、以從事體力勞動為主；其四， 自然資源短缺、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災害頻發(fā)等因素，使得這些地區(qū)如果進行經(jīng)濟開發(fā)會造成難以估量的后果。此外，還有因病殘致貧、因落后觀念致貧等。

二、扶貧主體精準歸位

全面建成小康社會百年目標的實現(xiàn)，是全體人民群眾實現(xiàn)自身價值的體現(xiàn)。七千萬貧困人口脫貧目標的實現(xiàn)，不是社會某個單一群體的責任，它需要全體社會的共同努力，需要社會各階層的通力協(xié)作。社會扶貧工作的順利開展、脫貧目標的成功實現(xiàn)，需要厘清扶貧的主體——“扶貧扶誰、誰來扶貧”的問題。需要考慮社會主體的責任與權利，“量體裁衣”，為脫貧目標的實現(xiàn)掃清責任模糊、目標不明的盲區(qū)。

1.扶貧對象主體真實性鑒別

精準扶貧，關鍵在于扶貧對象的精準?，F(xiàn)階段，存在貧困戶認定模糊的問題：一是真正的貧困戶沒有得到應有的幫助，而確定的貧困戶中某些個體則 是靠關系的相對富裕的農(nóng)戶；二是本 質上已經(jīng)脫貧的貧困戶因“貧困帽” 帶來的隱形福利而不愿脫貧；三是扶貧政策在邊遠地區(qū)落實不到位……這種“真貧”被疏忽而“假貧”卻被照顧的現(xiàn)象，嚴重影響了黨和國家扶貧政策的實施，影響了全面建成小康社會的進程。因此，必須剔除“假貧困”現(xiàn)象和“不愿脫貧”觀念，為更好地保障和改善民生降低阻礙。

2.扶貧實施主體責任清晰

扶貧對象，也就是“扶貧誰”的問題確定后，“誰來扶”以及由誰來保證扶貧政策的實施到位也是需要明確的。習近平總書記強調(diào)，“要解決好‘誰來扶的問題，加快形成中央統(tǒng)籌、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）負總責、市（地）縣抓落實的扶貧開發(fā)工作機制，做到分工明確、責任清晰、任務到人、考核到位”。當然，除了政府層面的行政手段，脫貧工作的解決還離不開社會的廣泛參與、扶貧對象主體的內(nèi)在努力。雖然扶貧實施主體之間職能分工不同，但是他們之間也存在相同或相互重疊的部分，因此必須對扶貧實施主體的職能進行精準劃分，讓各個扶貧實施主體能準確歸位。

中央是扶貧工作的最高“指揮官”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)扶貧工作的各方利益關系，通過發(fā)揮資源、人才等優(yōu)勢，從宏觀層面制定具有普遍性的政策方針，為下級省市的扶貧工作提供方向指導。各地政府是扶貧工作開展的具體實施者，省市一級在考核本地區(qū)的具體實際后，依據(jù)中央的方針精神，制定適合本地區(qū)的脫貧政策、認真落實扶貧政策并對其實施監(jiān)督。此外，社會也是實現(xiàn)脫貧目標的重要實施主體之一，因其能準確捕捉社會信息、牽動影響范圍小，可以作為脫貧工作的活力因子為扶貧注入資金、就業(yè)等資源。同時，必須發(fā)揮社會的監(jiān)督功能，為扶貧政策的落實保駕護航。更為重要的是，內(nèi)因是引起事物發(fā)生變化的根本原因，扶貧實施主體必須認清在脫貧工作中的責任與擔當，被扶貧對象必須通過內(nèi)生動力發(fā)生變化使貧困問題得到根本解決，才能實現(xiàn)永久性脫貧，才能不反彈。

三、扶貧舉措精準到位

“扶貧扶誰、誰來扶貧”是精準扶貧的首要問題，是關系到“怎么扶”的前提條件。扶貧政策的健全與否關系到被扶貧對象能否真實獲益，是實現(xiàn)脫貧目標的關鍵環(huán)節(jié)。只有建立健全扶貧脫貧體制機制，才能順利打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，才能實現(xiàn)全面建成小康社會的百年目標?，F(xiàn)階段，造成中國貧困的原因除了自然、地理等不可抗因素，還出現(xiàn)了觀念落后致貧、勞動人口流動致貧等新因素。因此，我們需要堅持樹立新的發(fā)展理念，重新考量原有的扶貧政策，對與貧困問題不相適合的扶貧政策進行改革和重新部署。

1.健全調(diào)控體系

第一，各級政府應在中央的統(tǒng)一領導下落實扶貧責任。發(fā)揮集中力量辦大事的優(yōu)勢，深入基層貧困地區(qū)進行實地考察研究，針對造成貧困的“老病”及時調(diào)整原有的扶持政策，科學編制幫扶規(guī)劃并認真部署實施；對于貧困問題不斷深化的新問題進行梳理，找到其根源。對于省級之間的貧困問題，重在針對性的指導，將扶貧開發(fā)和新興產(chǎn)區(qū)、城鄉(xiāng)發(fā)展相結合；貧困縣之間的貧困問題，需要立足它們的特殊性和差異性，準確識別貧困村、貧困戶，將扶貧開發(fā)與社會主義新農(nóng)村建設相結合，推進整村脫貧工作的進行。

第二，各級政府應取消對貧困村、貧困戶單一地現(xiàn)金發(fā)放的扶持政策，充分發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，對集中連片的貧困區(qū)制定一整套多層次、全方面的規(guī)劃政策，比如改善交通條件，根據(jù)本地需要和地勢條件修建公路、鐵路、航空、水運等相結合的交通網(wǎng)；依據(jù)各地實際興修水利工程，不僅可以解決本地農(nóng)民就業(yè)問題，減少人口外流，還可以為農(nóng)民用水用電、耕種提供便利；政府因地制宜提供技術和資金，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、畜牧業(yè)，吸引年輕勞動力回鄉(xiāng)發(fā)展本地產(chǎn)業(yè)、振興當?shù)亟?jīng)濟，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧；著重發(fā)展教育事業(yè)，借助周邊地區(qū)的教育資源，開辦各種基礎教育、職業(yè)教育、專業(yè)教育和農(nóng)民知識教育等，提高貧困區(qū)人民的教育水平，改善當?shù)氐慕逃|量，糾正貧困地區(qū)落后的思想觀念，實現(xiàn)教育扶貧。

第三，各級政府應發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，對貧困戶的基本信息、財產(chǎn)、收入等進行登記入網(wǎng)，實施動態(tài)監(jiān)控。政府對貧困村、貧困戶的情況進行核查，針對農(nóng)戶貧困程度的變化及時制訂相應對策、對脫貧農(nóng)戶進行篩選、甄別，建立貧困戶退出和再入機制。完善脫貧戶動態(tài)監(jiān)測體系，準確掌握其脫貧后的新情況，解決他們遇到的新問題，對他們進行引導，防止一些脫貧戶因可變因素重新返貧的情況出現(xiàn)。強化農(nóng)村貧困人口建檔公開、透明的力度，收集民眾對公示結果的反映信息，以防出現(xiàn)漏貧、假貧、不愿脫貧等現(xiàn)象。

第四，隨著中國扶貧開發(fā)工作的持續(xù)推進，貧困人口受各種因素的影響，居住地逐漸向邊境交界地區(qū)、革命老區(qū)、生態(tài)環(huán)境惡劣等區(qū)域集聚，而非選擇靠近城市、縣域或者交通沿線相對發(fā)達的地區(qū)，這種非常態(tài)化的變化為扶貧工作帶來了很大的困難。面對這種情況，政府在落實扶貧政策時就需要考慮易地搬遷扶貧，動員貧困人口遷移到周邊發(fā)展相對較好的村落居住，并給有勞動能力的貧困人口安排就業(yè)，對沒有勞動能力的農(nóng)民提供社會保障，使其融入當?shù)厣睢?/p>

2.動員社會各方廣泛參與

一是要引進民間資本。中國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，市場因其特性可以有效地配置資源。雖然市場以逐利為最大動力，能夠及時捕捉社會信息的流動及更新，這似乎與解決貧困問題存在排斥性。但是，我國是社會主義市場經(jīng)濟體制，可以在充分發(fā)揮市場決定性作用的同時強化政府導向，在現(xiàn)有體制機制下繼續(xù)向基層傾斜、向民生傾斜、向農(nóng)牧民傾斜。扶貧政策的落實需要協(xié)調(diào)社會各方利益關系，特別是要引進社會民間資本發(fā)展貧困山區(qū)。在保護當?shù)厣鷳B(tài)的前提下，給予社會資本一定的優(yōu)惠權利，鼓勵其進入貧困山區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，為當?shù)鼐用窠鉀Q就業(yè)問題，降低人口外流的 壓力，爭取年輕務工人員可以在當?shù)鼐蜆I(yè)，為“空巢”老人、留守兒童提供一個穩(wěn)定的家庭環(huán)境。政府在積極鼓勵社會民間資本參與扶貧開發(fā)的同時，必須完善社會基礎設施配套服務：通水、通電、通路，為開發(fā)商提供一個穩(wěn)定、便利的投資環(huán)境。

二是要城鄉(xiāng)互補發(fā)展。集中連片的貧困區(qū)是處于初始階段、未經(jīng)開發(fā)的寶地。當今社會問題凸顯、各種“城市病”層出不窮，生活在城市的居民需要一個綠色舒心的環(huán)境、而貧困地區(qū)需要發(fā)展經(jīng)濟。針對這種城鄉(xiāng)互補的現(xiàn)實需求，政府可以對貧困山區(qū)進行合理規(guī)劃，引進社會先進的管理經(jīng)驗和運營理念，對貧困地區(qū)采取保護性的開發(fā)。社會資本可以發(fā)揮其特有的優(yōu)勢，在新型城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設的號召下對各個貧困區(qū)的資源進行整合，建設美麗城鄉(xiāng)結合部，使雙方達到優(yōu)勢互補、觀念互通、長期合作、聚焦扶貧、實現(xiàn)共贏的目標。

3.增強貧困地區(qū)內(nèi)生動力

馬克思主義認為，人的一切活動都是為了滿足自身的某種需要，人的需要是人的一切活動的源泉。脫貧的直接受益者是中國七千多萬的貧困人口，扶貧政策的實施是為了滿足貧困人口對生存的基本需要。作為扶貧實施主體，貧困人口的自身努力才是引起脫貧目標質變的根本，所以要提高貧困地區(qū)和貧困群眾的自我發(fā)展能力，降低貧困人口脫貧后返貧的可能性。

加強宣傳教育。貧困地區(qū)的居民由于長時間受地域的限制，在心理上對當?shù)丨h(huán)境產(chǎn)生嚴重的依賴，不愿離開生活了幾十年的村落。政府和社會各界面對這種情況必須深入探究實情，對貧困戶進行心理上的疏導，使其能充分認識到地域的遷移（針對不易開發(fā)的貧困區(qū)）對其帶來的諸多便利和實實在在的好處。此外，貧困人口的非常態(tài)化流動與其生活的人文環(huán)境是分不開的。貧困人口因為生活條件差而導致其心理上的失落和自卑，導致其不敢也不愿同其他社會成員交流。政府應當積極推動文明村落、和諧村落建設，對當?shù)卮迩f的貧困戶進行精準識別，對貧困戶進行一對一幫扶，以免導致貧困戶被孤立和邊緣化。

發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。政府應引導當?shù)剞r(nóng)民進行大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)，充分利用當?shù)氐牡赜蛱厣?，整合周邊資源的環(huán)境發(fā)展特色旅游業(yè)和農(nóng)家樂。帶領農(nóng)民突破陳舊觀念，從土地中解放出來，形成以土地為根基、特色農(nóng)業(yè)為架構的發(fā)展模式。同時，政府加強對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)農(nóng)民的知識培訓，傳授管理經(jīng)驗，使當?shù)剞r(nóng)民能夠返鄉(xiāng)再就業(yè)，為貧困地區(qū)的發(fā)展提供人才支撐。

打破 “我是窮人我怕誰”的思維模式。中央的扶貧政策在全國各地逐步推行，但是過程不免遇到“不愿脫貧”的情況：一些貧困人口以政策為后盾胡攪蠻纏，想以此博得更多的資金補償，有些貧困人口甚至打著“我是窮人我怕誰”的口號阻撓政策的順利實施；另外，還有一些農(nóng)民不分實際情況認為“同是一個村的憑什么他有我沒有”而阻撓各項政策的順利落實……此類種種情況的出現(xiàn)，反映了扶貧過程中不僅基層人員對政策未能進行詳細的解讀和貫徹，而且政策的實施只有扶持而沒有預防懲戒，導致一些貧困戶無理由地阻擾。因此，基層行政人員必須對實際情況進行詳細而充分的了解，在落實政策的過程中必須對政策進行認真細致的解讀，使所有扶貧對象能夠理解并支持政策的開展落實。破除某些貧困戶的頑固思維，使其正確對待國家的扶貧政策，在貧困戶中樹立起共同脫貧的觀念。只有這樣才能保證各項扶持政策的順利開展，幫助貧困戶之間相互理解、增加他們之間的和諧因子。

保障和改善民生是中央和政府工作的核心任務、是一項長期性工程，扶貧舉措的落實必須在中央經(jīng)濟工作會議精神的指導下穩(wěn)步推進，堅持中央穩(wěn)中求進的工作基調(diào)，堅持用新發(fā)展理念在民生短板上發(fā)力，堅持鍛煉“真功夫”，使民生問題能夠真解決，以保證扶貧舉措能精準到位，切實扎牢改善民生的保障網(wǎng)，不斷滿足人民群眾的迫切需要；為我國應對經(jīng)濟下行壓力，做好全局工作提供有力支撐。

從“大水漫灌”到今天的“精準扶貧”，中國共產(chǎn)黨在扶貧、減貧和脫貧等方針政策下，取得了顯著成就。隨著一系列惠民富民政策的推進落實，我國的貧困人口總數(shù)不斷下降、貧困地區(qū)面積不斷縮小。這些歷史性的變化是中國共產(chǎn)黨堅持全心全意為人民服務，堅持權為民所用、情為民所系、利為民所謀的必然結果，是中國共產(chǎn)黨對民生問題認識上的歷史性飛躍。中國貧困問題的解決是黨的歷史使命，事關黨的執(zhí)政基礎和長治久安。目前，雖然出現(xiàn)深度貧困化現(xiàn)象以及扶貧工作面臨更大的困難和障礙，但是，我們堅信在以習近平同志為核心的黨中央的領導下，堅持貫徹落實2016年12月中央經(jīng)濟工作會議精神以及農(nóng)村工作會議精神，將更有力、更扎實地推進脫貧攻堅各項工作，中國的貧困人口將持續(xù)減少，中國人民將完成七千余萬貧困人口的脫貧任務，將跨越“中等收入陷阱”，從而實現(xiàn)中華民族偉大復興的“中國夢”。

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