風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視域下環(huán)境治理模式的重構(gòu)

徐海靜（沈陽師范大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽 110034）

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視域下環(huán)境治理模式的重構(gòu)

徐海靜
（沈陽師范大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽 110034）

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視域下，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的非現(xiàn)實(shí)性、不確定性、跨地域性、跨時(shí)代性以及人類決策和行動(dòng)成為風(fēng)險(xiǎn)源等特點(diǎn)，對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)的命令控制型環(huán)境治理模式提出挑戰(zhàn)。必須以風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論為基礎(chǔ)，確立正確的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理理念，制定可行的程序和規(guī)則，采納新型治理手段，吸納政府、企業(yè)、專家、公眾等多元利益主體參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的全過程，創(chuàng)建以行政治理為導(dǎo)向、以合作治理為主體、以經(jīng)濟(jì)治理為補(bǔ)充的多維化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理模式，以此實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理模式的重構(gòu)。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)；環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)治理；環(huán)境治理模式

與古典工業(yè)社會(huì)相比，現(xiàn)代社會(huì)的生產(chǎn)、生活和思維等方式都發(fā)生了巨大的變化。德國(guó)社會(huì)學(xué)家貝克稱之為“從古典工業(yè)社會(huì)的輪廓中脫穎而出，正在形成一種嶄新的形式——風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”[1]。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)不是與工業(yè)社會(huì)的徹底決裂，而是工業(yè)化的結(jié)果。貝克的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論中所說的風(fēng)險(xiǎn)，首當(dāng)其沖的是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。各種自然或人為原因所致的環(huán)境災(zāi)難和問題，都被學(xué)者視作風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的研究是新興熱點(diǎn)研究領(lǐng)域。從我國(guó)的環(huán)境保護(hù)立法和實(shí)踐來看，環(huán)境治理已成為我國(guó)立法者和執(zhí)政者關(guān)注的重點(diǎn)問題，也是學(xué)界和實(shí)踐領(lǐng)域關(guān)注的焦點(diǎn)問題。但是傳統(tǒng)命令——控制型治理模式已無法適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和復(fù)雜性。找出傳統(tǒng)環(huán)境治理模式的癥結(jié)，重構(gòu)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理模式，是當(dāng)前不可回避的任務(wù)。

一、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視域下環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)

在傳統(tǒng)的治理模式下，環(huán)境治理的原則及模式都是以“危險(xiǎn)”為前提。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視域下，“風(fēng)險(xiǎn)”則凝聚了“新的技術(shù)性”和“人造”性，傳統(tǒng)“危險(xiǎn)”能具備的單一特征，在環(huán)境“風(fēng)險(xiǎn)”中同時(shí)具備并呈現(xiàn)出復(fù)雜多樣的特點(diǎn)，對(duì)環(huán)境治理提出巨大的挑戰(zhàn)。

（一）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)性與非現(xiàn)實(shí)性

在人類歷史長(zhǎng)河中，風(fēng)險(xiǎn)無處不在。在較早的階段，“風(fēng)險(xiǎn)”這個(gè)詞有勇敢和冒險(xiǎn)的意思，是對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的描述。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)“既是現(xiàn)實(shí)的又是非現(xiàn)實(shí)的，一方面，有很多危險(xiǎn)和破壞今天已經(jīng)發(fā)生了：水體的污染和減少，森林的破壞，新的疾病等。另一方面，風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際對(duì)社會(huì)的刺激在于未來預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)。”[1]35風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，人類控制自然反遭自然報(bào)復(fù)的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)已被達(dá)成共識(shí)，但未知的危險(xiǎn)也在逐漸顯露。諸多新技術(shù)在人類使用之初并未被發(fā)現(xiàn)對(duì)環(huán)境、對(duì)人類健康的危害，例如，雷達(dá)電磁波、X光、石棉等等，最初被認(rèn)為是極具價(jià)值的，但數(shù)十年之后，才發(fā)現(xiàn)其對(duì)健康的損害。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有現(xiàn)實(shí)效應(yīng)與遲發(fā)效應(yīng)，是現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)與非現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)的混合體。

（二）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性與無法計(jì)算性

傳統(tǒng)社會(huì)中，人們可以感知事故的發(fā)生及后果，并建立相應(yīng)的制度進(jìn)行處理。但這一模式在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)卻失去作用，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)對(duì)人與自然界的影響超越了人類的感知和控制能力。風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的核心不在于現(xiàn)在而在于未來，風(fēng)險(xiǎn)不能確定也無法計(jì)算。人類當(dāng)代行為引發(fā)的環(huán)境影響或早或晚，或突然爆發(fā)或慢慢蔓延，所有的后果都沒有常規(guī)的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算程序。以現(xiàn)有的技術(shù)手段和知識(shí)儲(chǔ)備來看，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性和不可預(yù)測(cè)性。

（三）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的跨時(shí)代性與跨地域性

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，人類逐漸認(rèn)識(shí)到自身的認(rèn)知能力、科技能力有限，無法完全依賴現(xiàn)有技術(shù)手段推測(cè)當(dāng)前活動(dòng)對(duì)于環(huán)境的負(fù)面影響。很多新技術(shù)未經(jīng)充分的科學(xué)論證便開發(fā)利用，使得環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)伴隨著不確定的科技因素出現(xiàn)。由于知識(shí)的局限，人類無法預(yù)知當(dāng)前的行為對(duì)環(huán)境的影響會(huì)在什么時(shí)代出現(xiàn)，其間接負(fù)面的、延遲的和長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響更無法得知；同時(shí)，因無法量化確立人類行為與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的因果關(guān)系，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和范圍是未知的。以現(xiàn)在廣受爭(zhēng)議的轉(zhuǎn)基因?yàn)槔?，人類?duì)轉(zhuǎn)基因發(fā)生機(jī)制的知識(shí)了解得并不全面，轉(zhuǎn)基因是否絕對(duì)安全，會(huì)帶來何種危害，危害的大小、范圍以及危害會(huì)在何時(shí)呈現(xiàn)，目前仍屬于碎片化的狀態(tài)。生態(tài)無國(guó)界，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)核制造、生化武器、化學(xué)品、基因工程等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)所帶來的生態(tài)災(zāi)難已不再是一個(gè)地區(qū)、一個(gè)國(guó)家的災(zāi)難，而是全球性的災(zāi)難。震驚世界的切爾諾貝利核事故就是最典型的例子。

（四）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源于人們的重大決策和行動(dòng)

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是由自然原因或人類活動(dòng)引起的、通過環(huán)境介質(zhì)傳播的、能對(duì)自然環(huán)境及人類社會(huì)產(chǎn)生破壞、損害乃至毀滅性的作用的不幸事件的潛在可能性[2]。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是人類工業(yè)化的結(jié)果，是科學(xué)技術(shù)應(yīng)用的副作用。工業(yè)化之前，人類所遭遇的各種自然災(zāi)害，如地震、海嘯、冰雹等，都?xì)w因于人類社會(huì)以外的力量。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，眾多環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)卻屬于人為制造的風(fēng)險(xiǎn)，源于“人們的重大決策”[3]。這些決策是專家組織、經(jīng)濟(jì)集團(tuán)和政治家們?cè)跈?quán)衡各種利弊之后作出的。進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，“一項(xiàng)決策可能會(huì)毀滅我們賴以生存的這個(gè)行星上所有的生命”[3]72。這些風(fēng)險(xiǎn)是不能人為控制的，傳統(tǒng)社會(huì)的機(jī)制和秩序已經(jīng)不能應(yīng)對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)。

二、傳統(tǒng)命令——控制型環(huán)境治理模式存在的困境

環(huán)境治理是指以環(huán)境保護(hù)為目的而制定實(shí)施的各項(xiàng)政策與措施的綜合，包括各種環(huán)境政策、環(huán)境法律法規(guī)，以及與環(huán)境相關(guān)的各種規(guī)章制度等具體內(nèi)容[4]。環(huán)境治理代表著一個(gè)國(guó)家應(yīng)對(duì)環(huán)境問題的體制和實(shí)踐，是國(guó)家針對(duì)環(huán)境問題實(shí)施管理的思維和行動(dòng)的混合體。我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境治理模式存在諸多困境。

（一）傳統(tǒng)的命令—控制模式政府行為備受詬病

傳統(tǒng)的環(huán)境治理模式是自上而下的命令——控制模式，政府是環(huán)境管理的領(lǐng)導(dǎo)者、指揮者，所有的環(huán)境管理權(quán)力都集中在政府手中。政府通過法律手段確定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，劃定污染控制或防治區(qū)域，其他主體必須在政府確定的標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)進(jìn)行與環(huán)境相關(guān)的活動(dòng)。政府制定監(jiān)督、檢查、評(píng)估及環(huán)境信息公布等相關(guān)執(zhí)法制度，對(duì)違反環(huán)境管理法律規(guī)范行為進(jìn)行處罰。但是，這種傳統(tǒng)治理模式下的政府行為備受詬病。政府不是脫離現(xiàn)實(shí)的超組織，而是由各機(jī)構(gòu)、各部門組成的，這些機(jī)構(gòu)與部門又是由各級(jí)官員和工作人員組成。這些官員與工作人員及政府的組成機(jī)構(gòu)和部門必然具有“理性經(jīng)濟(jì)人”的特點(diǎn)——逐利性，這種逐利性既有官員與工作人員自我利益的追求，也有“政府部門組織的自利性和政府整體的自利性。”[5]這種情況下，環(huán)境治理過程中，政府出于經(jīng)濟(jì)原因或政治因素的考慮，會(huì)以公共利益換取自身利益最大化。在GDP的考核標(biāo)準(zhǔn)下，這種趨勢(shì)更加明顯。企業(yè)為了規(guī)避環(huán)境責(zé)任，不斷對(duì)政府發(fā)起進(jìn)攻，政府成為企業(yè)“捕獲對(duì)象”，政府官員權(quán)力尋租的狀況時(shí)有發(fā)生。

（二）專家主導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)決策遭受質(zhì)疑

在傳統(tǒng)模式下，專家都是政府的智囊團(tuán)。專家依據(jù)自己掌握的知識(shí)給出決策建議，而各項(xiàng)決策都是建立在事實(shí)清晰、證據(jù)確鑿的基礎(chǔ)上，都有明確的決策規(guī)則和手段，專家的知識(shí)是完整、全面、客觀的。但是面對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，環(huán)境治理必須決策于未知，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是否存在、危害有多大、治理的手段如何選擇等問題都沒有充分而確定的信息支撐，專家的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)喪失了科學(xué)性。此外，在處理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，專家的意見容易受利益集團(tuán)控制，在信息傳播方式發(fā)達(dá)的當(dāng)代易被公眾的情緒所影響，專家的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)喪失了獨(dú)立性。由于專家的知識(shí)遭受質(zhì)疑，以專家意見為主導(dǎo)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策必然遭受質(zhì)疑。

（三）風(fēng)險(xiǎn)治理的利益主體范圍受限

傳統(tǒng)環(huán)境治理由政府主導(dǎo)，其他利益主體很難參與其中。作為環(huán)境治理的最主要的對(duì)象——企業(yè)，完全處于被動(dòng)服從的地位。企業(yè)從設(shè)立、運(yùn)行到主體資格喪失，每個(gè)階段的環(huán)境責(zé)任已被固定，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理中，企業(yè)沒有機(jī)會(huì)也沒有資格表達(dá)自己的意愿，實(shí)施自己的行動(dòng)。作為對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理最為關(guān)注的公眾而言，在實(shí)踐中一直是被忽視的群體，沒有機(jī)會(huì)參與其中，以保障自身權(quán)利實(shí)現(xiàn)。而環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)對(duì)政府、企業(yè)、公眾都會(huì)產(chǎn)生影響，且環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的跨地域性與跨時(shí)代性使得所有主體都是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的利益相關(guān)方，都有參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的利益訴求。

三、我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理模式之重構(gòu)

嚴(yán)峻的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)及不斷惡化的環(huán)境問題，呼喚新型的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理模式。我們應(yīng)在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念的指導(dǎo)下，不斷完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策等治理手段，推進(jìn)政府、專家、企業(yè)、公眾等不同利益主體的功能與角色轉(zhuǎn)變，重新構(gòu)建以政府主導(dǎo)，社會(huì)各方面資源積極參與的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理新模式。

（一）推進(jìn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理手段的轉(zhuǎn)變

由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的未知與不確定，需要我們采用新的治理手法，預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率，降低風(fēng)險(xiǎn)危害，控制既定風(fēng)險(xiǎn)避免新風(fēng)險(xiǎn)。

1.建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和預(yù)警機(jī)制

要做好水體、大氣、土壤、生態(tài)系統(tǒng)等不同監(jiān)測(cè)對(duì)象的監(jiān)測(cè)工作，監(jiān)測(cè)區(qū)域要涵蓋城市、農(nóng)村、工業(yè)園區(qū)和企業(yè)等。要做好重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)源的監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的分析利用，做好工作人員的培訓(xùn)工作。要利用物理、化學(xué)、生物、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等要素評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，建立完善的監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，并借助互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，構(gòu)建由基礎(chǔ)信息層、專題應(yīng)用層、決策支持層以及人機(jī)交互界面組成的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)[6]。

2.實(shí)施民主式風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是針對(duì)是否存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)對(duì)人體或生態(tài)有無危害及危害程度大小、是否要采取治理管理措施的科學(xué)判斷活動(dòng)，是風(fēng)險(xiǎn)決策與治理機(jī)關(guān)執(zhí)行治理行為的依據(jù)和基礎(chǔ)。我們必須以科學(xué)、合理的方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。但也要注意，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不論是技術(shù)性的科學(xué)活動(dòng)，還是專家咨詢建議，都不是絕對(duì)的真理，它只是政策的選擇基礎(chǔ)，因此風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程需要法律的制約。建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律程序，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)質(zhì)正義，以民眾參與為核心的民主模式是風(fēng)險(xiǎn)治理的首選，將問題交給民眾，以此獲取環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及決策的廣泛支持和接受。

3.完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)管理制度

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)是環(huán)保工作的重要發(fā)展方向。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià),經(jīng)過環(huán)境污染的健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)階段、環(huán)境污染的事故風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)階段，最后到達(dá)綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)階段。綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)規(guī)避了健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和事故風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的孤立與缺陷，開始關(guān)注政策和人類活動(dòng)的失誤所引發(fā)的政策風(fēng)險(xiǎn)、戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等綜合風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)的綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)需要完善的制度支撐，這也是今后環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)研究的重點(diǎn)。一是應(yīng)通過立法確定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度的地位，確保這一制度的權(quán)威性及實(shí)施的有效性。在法律中明確風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的主體、客體、內(nèi)容、程序及相關(guān)的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。二是要完善綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度的配套制度體系，建立生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、轉(zhuǎn)基因生物環(huán)境釋放風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策戰(zhàn)略性評(píng)價(jià)、跨國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等相關(guān)的制度。三是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)綜合評(píng)價(jià)需要綜合的評(píng)價(jià)方法，如環(huán)境毒理學(xué)、環(huán)境流行病學(xué)等，也需要社會(huì)各界、專家、學(xué)者、公眾的積極參與，對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)提出專業(yè)意見，彌補(bǔ)缺陷，主動(dòng)配合，有效監(jiān)督，共同完成環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的大任。

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理是在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上采取預(yù)防措施和應(yīng)急措施。要從源頭上識(shí)別環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，依據(jù)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果指導(dǎo)環(huán)境管理工作的先后次序，建立符合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)運(yùn)行規(guī)律的環(huán)境保護(hù)政策和制度，引導(dǎo)企業(yè)與公民自主行動(dòng)，并提供政策和法律保障，提供人員和技術(shù)支持，提供經(jīng)費(fèi)保障，為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理創(chuàng)造良好外部環(huán)境。

（二）推進(jìn)專家與公眾在環(huán)境決策中的積極參與

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的實(shí)質(zhì)是探尋相對(duì)適合的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方案的過程。從決策的角度來看，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的過程，其實(shí)是一個(gè)公共決策的過程。但是這種決策不同于常規(guī)決策，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理決策須有堅(jiān)實(shí)的事實(shí)基礎(chǔ)和充分的信息作支撐。環(huán)境決策要解決環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與科技、環(huán)境與民意等眾多利益沖突，還要解決當(dāng)代人與未來人之間的利益沖突。這就要求在決策過程中，作為風(fēng)險(xiǎn)治理議程設(shè)定的政府、為治理行動(dòng)提供充分資訊信息支持的專家、利害相關(guān)方的企業(yè)以及公眾，能夠圍繞環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的治理進(jìn)行交流、互動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)決策信息的多輪次交互性碰撞，提高非常規(guī)決策模式的科學(xué)性和實(shí)效性[7]。

這種狀態(tài)下，“專家”成為一個(gè)開放的術(shù)語，不再是單純的受聘于治理機(jī)構(gòu)為政府單向輸送知識(shí)的專業(yè)人士。專家也承擔(dān)起為社會(huì)公眾提供咨詢意見的任務(wù)，此時(shí)專家與專家之間會(huì)出現(xiàn)不同的意見，這些觀點(diǎn)相互碰撞、交流，形成開放、互動(dòng)、暢通的意見交流體系，為最佳的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理方案的決策提供相對(duì)科學(xué)的知識(shí)支撐。為預(yù)防專家知識(shí)被濫用，專家理性被捕獲，我們要建立起專家約束機(jī)制。首先，要建立科學(xué)的專家遴選機(jī)制，使具有不同知識(shí)背景的專家能夠進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、決策和咨詢的專家隊(duì)伍。其次，要建立專家意見征集的獨(dú)立機(jī)制，采取不同的意見征集方式，如專家個(gè)別意見征集、專家集體論證等，以保證專家意見采納機(jī)制的嚴(yán)格、規(guī)范。再次，專家意見要進(jìn)行同行交叉評(píng)價(jià)，即對(duì)征集上來的專家意見要進(jìn)行多輪次的審查、判斷、評(píng)估，每輪評(píng)價(jià)都采取匿名制，同一專家不能進(jìn)入不同輪次的評(píng)價(jià)組，但是可對(duì)后輪次專家的質(zhì)疑發(fā)表意見，允許專家之間、專家與公眾之間、專家與行政機(jī)關(guān)之間反復(fù)磋商，以達(dá)到選取最佳方案的目標(biāo)。最后，要保證專家的理性與中立，及時(shí)公開與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理相關(guān)的各項(xiàng)信息，如專家個(gè)人的相關(guān)信息，專家選拔的標(biāo)準(zhǔn)、程序、方式、責(zé)任，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理決策中的專家名單、決策的程序與標(biāo)準(zhǔn)、使用的科學(xué)技術(shù)知識(shí)、意見表達(dá)的機(jī)制等。只有加強(qiáng)信息的充分公開與交流，才能克服環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理過程中專家意見的局限與缺陷。

在環(huán)境治理的決策中，公眾大多是沒有相關(guān)知識(shí)背景的人群。他們對(duì)環(huán)境的理解，與專家相比摻雜了更多的個(gè)人情感因素，對(duì)不同領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)熟悉的程度不一樣，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的理解也會(huì)不同。公眾主要思考風(fēng)險(xiǎn)是否影響自己的生活和健康，風(fēng)險(xiǎn)是否可控，不同的關(guān)注點(diǎn)導(dǎo)致專家與公眾的意見發(fā)生分歧。因此，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理決策中，既要解決公眾參與不足，又要解決民意綁架專家的意見分歧問題。通過完善的程序來保障公眾的參與和意見表達(dá)，是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的理性選擇。首先，要確定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理決策中各種利益主體——環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理所能影響到的各種主體，既要有主要利益者，也要有次要利益者，甚至要有未來利益代表者，總之要擴(kuò)充利益主體的廣度。其次，要為各種利益主體確定利益代表，表達(dá)訴求。特別是一些沒有組織、人數(shù)較少的利益主體。我們可以借鑒美國(guó)的公益代理人制度，由私人律師或“法律援助”作為這些利益的代表來參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策過程。再次，要通過風(fēng)險(xiǎn)信息公開程序，確保公眾的知情權(quán)。公眾只有掌握風(fēng)險(xiǎn)信息，并運(yùn)用知識(shí)中隱含的權(quán)利武裝自己，才能增強(qiáng)自己的行動(dòng)能力，提高在風(fēng)險(xiǎn)決策中的談判和協(xié)商能力。最后，必須建立風(fēng)險(xiǎn)信息交流平臺(tái)，健全溝通程序，使專家和公眾之間的意見沖突得以化解，形成正確的風(fēng)險(xiǎn)決策。專家要以及時(shí)、準(zhǔn)確、客觀、易懂、具體的方式向公眾解答環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息，公眾也要通過互聯(lián)網(wǎng)、媒體等平臺(tái)提出自己的要求，表達(dá)自己的主張，消除專家的話語霸權(quán)，建立起平等、信任、透明、理性的對(duì)話機(jī)制。

（三）建立多元環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理模式

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)成員面臨的共同問題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，經(jīng)濟(jì)主體對(duì)環(huán)境承擔(dān)自我責(zé)任和共同責(zé)任，原因是國(guó)家機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)方面并不比全部私人企業(yè)家掌握更多的信息[8]。要結(jié)合環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)及中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，建立一個(gè)以行政治理為導(dǎo)向、以合作治理為主體、以經(jīng)濟(jì)治理為補(bǔ)充的多元環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理模式。

行政治理是在國(guó)家法律法規(guī)的框架下，政府運(yùn)用各種行政管理手段進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的模式。我國(guó)政府是公共利益的最終代表，擁有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)，政府在制度設(shè)計(jì)、信息供給、技術(shù)支撐、程序保障、資源占有等方面都具有其他主體無法比擬的優(yōu)勢(shì)，因此行政治理在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理中仍扮演著主導(dǎo)者的角色。但在多元治理模式下，政府的角色、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織形式、權(quán)力結(jié)構(gòu)等都要發(fā)生顯著的變化。因而彈性政府是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理中政府模式的最佳選擇。彈性政府是指政治組織和體制能夠根據(jù)社會(huì)情勢(shì)的變化，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)需求，以提高組織效能、效率、適應(yīng)性和創(chuàng)新的能力為目標(biāo)，通過變革組織目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)、組織形式、責(zé)任機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及組織文化等來實(shí)現(xiàn)的一種新的政府治理模式[9]。彈性政府模式下，采用可選擇性的結(jié)構(gòu)模式取代原有擁有永久權(quán)力的部門和機(jī)構(gòu)，打破原有的正式編制式組織設(shè)計(jì)，人員任用采取彈性化、臨時(shí)化制度，縮小了傳統(tǒng)模式下政府的規(guī)模，吸納更多社會(huì)精英，突破政府工作人員難進(jìn)難退的局面。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視域下，一旦發(fā)生環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，彈性政府能迅速、靈活地彌補(bǔ)制度和組織的缺位，迅速調(diào)集各種資源應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

合作治理是不同治理主體之間的合作。強(qiáng)調(diào)政府與私人主體之間的合作。應(yīng)對(duì)不可確定、不能預(yù)測(cè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，單純依靠政府不能滿足現(xiàn)實(shí)需要，需要政府聯(lián)合社會(huì)各方的力量進(jìn)行合作共治。政府與社會(huì)各界要達(dá)成合作的共識(shí)，政府通過行政委托、環(huán)境契約等模式，將本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理任務(wù)目標(biāo)下最高效、最增值的合作。在合作中，政府和其他參與者都是環(huán)境治理的主體，形成的是法律上或事實(shí)上的合作關(guān)系，要共享權(quán)利、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共擔(dān)責(zé)任。

經(jīng)濟(jì)治理主要指通過經(jīng)濟(jì)政策、市場(chǎng)價(jià)格、稅收體制等一系列經(jīng)濟(jì)手段對(duì)環(huán)境進(jìn)行治理的一種模式，其特點(diǎn)是治理動(dòng)力強(qiáng)、治理成本低、治理效果較好。經(jīng)濟(jì)治理模式不是要削弱政府在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理中的主導(dǎo)地位，而是政府通過各種經(jīng)濟(jì)政策、經(jīng)濟(jì)信號(hào)引導(dǎo)市場(chǎng)，市場(chǎng)通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和價(jià)格杠桿調(diào)控企業(yè)，使得具有環(huán)境意識(shí)的企業(yè)接受市場(chǎng)信號(hào)，決定自己的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)策略，培育滿足市場(chǎng)需要的綠色產(chǎn)品，提高企業(yè)參予環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的積極性。例如，政府對(duì)企業(yè)特定環(huán)保行為給予無償補(bǔ)助；對(duì)企業(yè)購(gòu)買特定治污設(shè)備給予低息或無息貸款；對(duì)企業(yè)改進(jìn)生產(chǎn)工藝、技術(shù)流程、增添環(huán)保設(shè)備等特定環(huán)保措施減免債務(wù)。治理模式的選擇，要堅(jiān)持滿足效率的原則，實(shí)現(xiàn)治理系統(tǒng)運(yùn)行成本的最小化、協(xié)調(diào)治理負(fù)擔(dān)成本的最小化以及外界情況發(fā)生變化時(shí)調(diào)整治理約束成本的最小化。不同的治理形式意味著不同的成本，經(jīng)濟(jì)治理應(yīng)是成本收益分析中最優(yōu)的模式選擇。

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Reconstruction of Environmental Governance Mode in the Perspective of Risk Society

Xu Haijing
（College ofLaw，ShenyangNormal University，ShenyangLiaoning110034）

In the perspective of risk society，environmental risks of non reality，uncertainty，across localization and time have proposed great challenges to the old environmental governance mold in China.The government should establish correct environmental risk management philosophy，formulate feasible procedures and rules on the basis of risk society theory.In order to reconstruct the governance pattern of environmental risk，it is necessary to adopt new measures of governance，absorb the public interests of subjects including the government，enterprises and experts in the whole process ofenvironmental risk management tobuild a newmode which is pluralistic with administrative governance，cooperative management and economic supplement.

risk society；environmental risk；risk management；environmental governancepattern

D 912.6

A

1674-5450（2017）01-0086-05

【責(zé)任編輯：張立新 責(zé)任校對(duì)：詹 麗】

2016－09－05

遼寧省法學(xué)會(huì)2016年立項(xiàng)課題（LNFXH2016C027）；沈陽師范大學(xué)博士啟動(dòng)基金課題（BS201616）

徐海靜，女，遼寧朝陽人，沈陽師范大學(xué)講師，法學(xué)博士，主要從事環(huán)境法與行政法研究。