監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)置與檢察權(quán)的重構(gòu)

陳 冬

在中國各類國家機(jī)關(guān)中，很少有哪一個(gè)機(jī)關(guān)如檢察機(jī)關(guān)這般難以界定。學(xué)界對(duì)這一問題討論甚多，即使到今天，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力定性問題，仍然難以得出共識(shí)。而隨著國家逐步啟動(dòng)監(jiān)察委員會(huì)改革，檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力又面臨新一輪的重組和革新，其前景如何，目前尚難以定論，但不論如何，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力進(jìn)行重新討論，無疑是十分必要的。

一、檢察機(jī)關(guān)權(quán)力的憲法界定：沖突與調(diào)適

在中國，檢察機(jī)關(guān)所享有的權(quán)力是十分含糊的，甚至在憲法層面，其權(quán)力界定也并不清晰。

(一)單一性質(zhì)的權(quán)力，還是多元性質(zhì)的權(quán)力？

從實(shí)踐層面上看，目前中國檢察機(jī)關(guān)所享有的權(quán)力大體上分為三類：其一，對(duì)特定案件的偵查權(quán)，主要是對(duì)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，當(dāng)然也包括補(bǔ)充偵查和指揮偵查的權(quán)力；[注]鄧思清：《檢察權(quán)研究》，北京大學(xué)出版社2007年版，第161-215頁。其二為公訴權(quán)，該項(xiàng)權(quán)力較為明晰；其三為訴訟監(jiān)督權(quán)，即對(duì)公安機(jī)關(guān)等偵查機(jī)關(guān)、人民法院、刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)的監(jiān)督。[注]鄧思清：《檢察權(quán)研究》，北京大學(xué)出版社2007年版，第161-393頁。

但這三種權(quán)力，顯然并不容易歸類。

如果按照典型的三權(quán)分立的分類方法，第一類權(quán)力屬于典型的行政權(quán)，它是執(zhí)行法律的權(quán)力，而非司法權(quán)；第二類權(quán)力在性質(zhì)上也頗難以定性，一些學(xué)者將其定性為行政權(quán)，另一些學(xué)者則將其定性為司法權(quán)。基于兩大法系之制度文化差異，檢察機(jī)關(guān)從設(shè)置到權(quán)力內(nèi)容，再到權(quán)力行使程序，在各國差異甚大，[注]黎敏：《西方檢察制度史研究——?dú)v史緣起于類型化差異》，清華大學(xué)出版社2010年版，第495-523頁。而在中國學(xué)界，將這種域外經(jīng)驗(yàn)在中國學(xué)術(shù)話語體系中予以理清，也是一件相當(dāng)煩難的事情，因此，在目前，對(duì)于這種權(quán)力究竟應(yīng)當(dāng)如何定性，仍然眾說紛紜；第三類權(quán)力則更加難以界定，其中的一部分權(quán)力，如抗訴權(quán)，在性質(zhì)上附屬于公訴權(quán)，當(dāng)屬第二類權(quán)力的一部分，而另一些權(quán)力，如對(duì)公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督，則更接近于行政權(quán)。但這類權(quán)力都有一個(gè)共性，即對(duì)某個(gè)特定國家機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督。如此，這類權(quán)力在中國可認(rèn)定為法律監(jiān)督權(quán)。

但所有上述權(quán)力，在性質(zhì)上仍然有難以自圓其說之處。可以說，檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力，在本質(zhì)上更像是一系列權(quán)力的集合，而非某種特定的權(quán)力，或者說，檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力，并非單一性質(zhì)的，而是多元性質(zhì)的。因而，無論在理論上還是在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力一直難以明晰，這也導(dǎo)致了其權(quán)力往往成為歷次改革所主要針對(duì)的目標(biāo)之一。

中國憲法第一百二十九條規(guī)定，“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。而第一百三十一條規(guī)定，“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。在這兩個(gè)條文之中，規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的兩種權(quán)力，其一為法律監(jiān)督權(quán)，其二為檢察權(quán)。而對(duì)兩者的理解，決定了如何正確定位檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力屬性。

(二)檢察權(quán)，還是法律監(jiān)督權(quán)？

憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)權(quán)力的界定，很難說絕對(duì)合理。

按照三權(quán)分立的觀點(diǎn)，在一個(gè)國家中，可以辨識(shí)的權(quán)力往往可以歸納為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)中的其中一種。在某些情況下，可能會(huì)出現(xiàn)權(quán)力的交叉，例如在美國式的三權(quán)分立模式下，獨(dú)立管制委員會(huì)所享有的權(quán)力橫跨立法、行政和司法三個(gè)不同領(lǐng)域。[注]陳江華：《三權(quán)混合配置制度及啟示——美國聯(lián)邦獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)為證》，《合肥學(xué)院學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2012年第5期。即便如此，對(duì)于其中的任何一種權(quán)能，都能夠予以明確定位，哪怕是孫中山先生所提的而在臺(tái)灣地區(qū)施行的五權(quán)憲法，其中的考試權(quán)在性質(zhì)上顯然可以歸結(jié)為行政權(quán)，而監(jiān)察權(quán)則部分歸為行政權(quán)、部分歸為司法權(quán)，[注]李牧：《臺(tái)灣地區(qū)監(jiān)察制度研究》，《武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2005年第6期。換句話說，五權(quán)憲法，仍然不能跳出三權(quán)分立的框架。而中國憲法中所規(guī)定的“檢察權(quán)”，卻相當(dāng)難以界定。這是因?yàn)?，一方面，在?shí)踐中，檢察權(quán)所容納的權(quán)力較多，且如前文所述，在性質(zhì)上，往往不能以某一種權(quán)力加以概括；另一方面，檢察權(quán)也沒有明確的內(nèi)涵和外延。在歷次改革中，檢察權(quán)或增或減，經(jīng)常處于流變狀態(tài)，因此，明確其內(nèi)涵、外延，也是一件相對(duì)困難的事情。

可見，檢察權(quán)是一個(gè)并不十分嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男g(shù)語，如果要對(duì)其下個(gè)定義，可能將其視為“檢察機(jī)關(guān)所享有的權(quán)力”，相對(duì)而言比較合適。

另一方面，憲法中所說的“法律監(jiān)督權(quán)”，也較難定性。對(duì)這一權(quán)力，需要慎重考慮的問題至少有如下三個(gè)。

第一，從文義上看，法律監(jiān)督可能有兩種不同的理解。其一，對(duì)“法律”的監(jiān)督，其二，基于“法律”的監(jiān)督。但不論是兩種理解中的任何一種，都很難讓人信服。這是因?yàn)椋谥袊鴳椃ê头蓪用?，?duì)法律進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)關(guān)顯然不是檢察機(jī)關(guān)，而應(yīng)該是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，即人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，[注]王鋼：《人大監(jiān)督法律責(zé)任論——以監(jiān)督法為考察對(duì)象》，《人大研究》2009年第1期。而基于“法律”的監(jiān)督，或者說特定國家機(jī)關(guān)依據(jù)法律而對(duì)其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，則顯然并不僅僅局限于檢察機(jī)關(guān)一家。眾所周知，行政訴訟代表了司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，這種監(jiān)督毫無疑問是法律監(jiān)督；而各級(jí)人大對(duì)一府兩院的監(jiān)督，同樣是法律監(jiān)督無疑；甚至是公民對(duì)行政機(jī)關(guān)和公職人員的監(jiān)督，也是一種法律監(jiān)督。如果將法律監(jiān)督權(quán)等同于檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力，或者說檢察權(quán)，勢(shì)必限縮了法律監(jiān)督權(quán)的范圍，從而導(dǎo)致法律概念與常識(shí)的割裂，導(dǎo)致法律監(jiān)督權(quán)陷入難以為人們所理解的困境。

第二，檢察機(jī)關(guān)所行使的，是為檢察權(quán)，而檢察機(jī)關(guān)是憲法所確定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。這是否意味著，檢察權(quán)等同于法律監(jiān)督權(quán)？如前文所言，法律監(jiān)督含義寬泛，它所包容的問題較多，即使將檢察權(quán)視為法律監(jiān)督權(quán)，它也不是法律監(jiān)督權(quán)的全部，而只是其中的一部分。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)所行使的核心權(quán)力——公訴權(quán)，其中的部分權(quán)能帶有監(jiān)督的色彩，如抗訴權(quán)，但其本質(zhì)屬于刑罰請(qǐng)求權(quán)，乃是一種有別于私人訴權(quán)的訴權(quán)，[注]馬貴祥、李劍：《公訴權(quán)概念的形成與啟示》，《訴訟法論叢》2006年第6期。并非是對(duì)法院的監(jiān)督，因而更不能與法律監(jiān)督權(quán)相混同。

第三，事實(shí)上，法律監(jiān)督這一說法，為中國所獨(dú)有?？贾T《布萊克法律詞典》、《牛津法律指南》、《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》，均無關(guān)于“法律監(jiān)督”的記載。前蘇聯(lián)法律中大量使用的“監(jiān)督”一詞，并未與法律連用。[注]李征：《中國檢察權(quán)研究——以憲政為視角的分析》，中國檢察出版社2007年版，第70頁。易言之，它是中國法律體系中的原創(chuàng)術(shù)語。既然屬原創(chuàng)，在很多情況下常常就存在理論上難以自洽之處。如前文所言，不僅“法律監(jiān)督”存在語義上的分歧，在實(shí)踐中也是頗難界定。從廣義上說，法律監(jiān)督包羅萬象，從狹義上說，法律監(jiān)督是有權(quán)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，即張智輝教授所言，是運(yùn)用國家權(quán)力來監(jiān)察和督促糾正違反法律情況的國家行為，[注]張智輝：《法律監(jiān)督三辨析》，《中國法學(xué)》2003年第5期。而檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，則在更為狹義的層面上使用。[注]張智輝：《法律監(jiān)督三辨析》，《中國法學(xué)》2003年第5期。將某一術(shù)語予以如此含混、歧義叢生的界定，很難說是一件好事。

不妨對(duì)法律監(jiān)督權(quán)的全部歧義進(jìn)行再梳理。

(1)對(duì)法律的監(jiān)督。此項(xiàng)權(quán)力在中國專屬于權(quán)力機(jī)關(guān)，不在本文討論范疇之內(nèi)。

(2)廣義的法律監(jiān)督，即基于法律對(duì)國家機(jī)關(guān)、公職人員甚至公民的監(jiān)督。這一權(quán)力和權(quán)利范圍極其寬泛。

(3)狹義的法律監(jiān)督，即張智輝教授所說的運(yùn)用國家權(quán)力來監(jiān)察和督促糾正違反法律情況的國家行為。[注]張智輝：《法律監(jiān)督三辨析》，《中國法學(xué)》2003年第5期。這種界定在事實(shí)上指向不明。如果違反法律的主體既包括國家機(jī)關(guān)和公職人員，也包括普通公民、法人和其他組織，那么，中國的大部分行政執(zhí)法權(quán)也可以歸入法律監(jiān)督權(quán)的范疇之內(nèi)；如果違反法律的主體僅指國家機(jī)關(guān)和公職人員，那么，法律監(jiān)督的范圍則可以包括人大監(jiān)督、檢察監(jiān)督、司法監(jiān)督等多種形式。

(4)最為狹義的法律監(jiān)督，特指檢察機(jī)關(guān)對(duì)國家機(jī)關(guān)和公職人員的監(jiān)督，也即檢察監(jiān)督。[注]李征：《中國檢察權(quán)研究——以憲政為視角的分析》，中國檢察出版社2007年版，第71頁。

相應(yīng)地，檢察機(jī)關(guān)所享有的權(quán)力，即檢察權(quán)，包括如下內(nèi)容：

A.特定案件偵查權(quán)。此項(xiàng)權(quán)力屬于(4)。

B.公訴權(quán)。此項(xiàng)權(quán)力可以歸入(2)，勉強(qiáng)可以歸入(3)，即國家機(jī)關(guān)對(duì)公民違法行為的監(jiān)察和督促，但不能歸入(4)。

這是爭議最多的一個(gè)問題。在中國，不少學(xué)者從憲法的規(guī)定出發(fā)，斷定檢察權(quán)的性質(zhì)為法律監(jiān)督權(quán)，而公訴權(quán)為檢察權(quán)中最為重要的權(quán)力之一，故也屬法律監(jiān)督權(quán)。[注]田凱、單民：《論公訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的一致》，《法學(xué)評(píng)論》2006年第4期。然而，公訴權(quán)究竟是何種意義上的法律監(jiān)督權(quán)？如果將公訴權(quán)視為法律監(jiān)督的一種，那么所謂公訴，是檢察機(jī)關(guān)根據(jù)公共利益之需要對(duì)違反刑事法律的行為人所實(shí)行的法律監(jiān)督。然而如此一來，公訴權(quán)與行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)又有何分別？須知，兩者都是對(duì)行為人的法律監(jiān)督，兩者之區(qū)別，僅在于一個(gè)在行政法律領(lǐng)域，一個(gè)在刑事法律領(lǐng)域而已。按照這種解釋，行政執(zhí)法行為也是法律監(jiān)督，甚至包括司法行為，都與法律監(jiān)督有著千絲萬縷的復(fù)雜聯(lián)系，從而導(dǎo)致法律監(jiān)督的內(nèi)涵和外延根本無從厘定。也正因此，不少學(xué)者也開始反思這種唯憲法條文而論的僵化思維，要么將檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)等量齊觀，而不是誰包含誰，[注]陳衛(wèi)東：《我國檢察權(quán)的反思與重構(gòu)——以公訴權(quán)為核心的分析》，《法學(xué)研究》2002年第2期。要么甚至認(rèn)為兩者之間存在天然的矛盾。[注]龍雙喜、馮仁強(qiáng)：《憲政視角下的中國檢察權(quán)——兼議法律監(jiān)督權(quán)與公訴權(quán)的關(guān)系》，《法學(xué)》2004年第11期。本文傾向于認(rèn)為，在刑事訴訟中，公訴權(quán)的本質(zhì)是一種國家訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)與被告人的地位本質(zhì)上是平等的，如同民事訴訟和民事訴權(quán)一般，不存在誰監(jiān)督誰的問題。與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也無法在行使公訴權(quán)的同時(shí)監(jiān)督審判機(jī)關(guān)，否則意味著訴訟中的一方當(dāng)事人同時(shí)具有超越審判機(jī)關(guān)和另一方當(dāng)事人的權(quán)力和地位，從而導(dǎo)致嚴(yán)重的角色錯(cuò)位。因此，本文認(rèn)為，公訴權(quán)與憲法中所說的“法律監(jiān)督”之間存在難以協(xié)調(diào)之處。

C.訴訟監(jiān)督權(quán)。此項(xiàng)權(quán)力屬于(4)。

可見，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)和作為檢察權(quán)核心的公訴權(quán)，在性質(zhì)上其實(shí)是不相容的——檢察機(jī)關(guān)確實(shí)享有法律監(jiān)督權(quán)，但其核心權(quán)力并不屬于最為狹義的法律監(jiān)督。

顯然，法律監(jiān)督權(quán)和作為檢察權(quán)核心的公訴權(quán)并不能劃上等號(hào)，甚至兩者之間可能會(huì)發(fā)生沖突。[注]龍雙喜、馮仁強(qiáng)：《憲政視角下的中國檢察權(quán)——兼議法律監(jiān)督權(quán)與公訴權(quán)的關(guān)系》，《法學(xué)》2004年第11期。事實(shí)上，中國法律實(shí)踐中，乃至憲法和法律中所使用的法律監(jiān)督權(quán)是一個(gè)并不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)母拍?，而一旦將其與檢察權(quán)直接對(duì)接，導(dǎo)致的結(jié)果并不是良性的。這也是自1982年憲法頒布以來，中國學(xué)界長期對(duì)檢察權(quán)的性質(zhì)爭論不休的根本原因之所在。

(三)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力究竟如何定性

正是由于憲法規(guī)范在使用“法律監(jiān)督”和“檢察權(quán)”時(shí)的不嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致了一系列實(shí)踐和理論爭議，對(duì)此，不少學(xué)者早有認(rèn)識(shí)。對(duì)于這種現(xiàn)狀，可行的解決辦法是：首先在理論上理清檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力究竟是何種權(quán)力；其次，則是采取適當(dāng)?shù)姆绞綄?duì)憲法予以修改。

讓我們看第一個(gè)問題。

如前所述，中國憲法中所規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的“法律監(jiān)督”，其實(shí)是中國的獨(dú)創(chuàng)，在其他國家并無先例。這意味著在理論上，法律監(jiān)督的用語是值得深入推敲的。相對(duì)于法律監(jiān)督這種曖昧不清的用語，如果把檢察權(quán)定性為檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力，反而是較為準(zhǔn)確的。但這樣一來，檢察權(quán)的內(nèi)涵和外延卻也無法在憲法層面加以明確界定，反而容易隨著檢察機(jī)關(guān)權(quán)力的增減而有所游移。

但揆諸中外檢察制度的發(fā)展史，不難發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)所行使的權(quán)力，最為核心的權(quán)力無疑是公訴權(quán)。

在英美法系國家，由于強(qiáng)調(diào)法治，強(qiáng)調(diào)法官的自由心證和法律的最高權(quán)威，法官具有造法的職責(zé)與權(quán)力，[注]何家弘：《論法官造法》，《法學(xué)家》2003年第5期。因而在英美法系，法官及其所代表的司法機(jī)關(guān)，方具有最高權(quán)威和最高地位。德沃金因此宣稱，法官是法律帝國的王侯。[注][美]德沃金：《法律帝國》，李常青譯，中國大百科全書出版社1996年版，第361頁。這意味著，在英美法治體系中，高于法律的權(quán)威是不存在的，高于司法權(quán)的權(quán)威也不存在。在這種理念之下，不可能存在一個(gè)專門對(duì)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。因此，英美法系中的檢察機(jī)關(guān)的主要職能，只是刑罰請(qǐng)求權(quán)，亦即公訴權(quán)，并不存在法律監(jiān)督權(quán)。中國的檢察制度實(shí)際上來源于法國檢察制度。法國檢察制度起源于中世紀(jì)的檢察官制度，其基本職能，一在提起公訴；二在對(duì)地方行政當(dāng)局進(jìn)行監(jiān)督，[注]邵暉：《“檢察”一體：基于歷史維度的分析》，《人大法律評(píng)論》2013年第1期。這種理解與中國檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)大體相當(dāng)。但即使在當(dāng)代大陸法系國家，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的角色也各有不同的理解，如中國臺(tái)灣地區(qū)資深檢察官朱朝亮先生所言，“按檢察官之定位，有定位為行政機(jī)關(guān)代理人者，如法國法制，有定位為行政機(jī)關(guān)辯護(hù)人者，如美國法制，有定位為公益代表人(或公益辯護(hù)人)者，如日本法制”[注]朱朝亮：《檢察權(quán)之制衡》，http://www.perl.idv.tw/pra_4/pra_4_1_26_2.htm#s3_2，2016年12月1日訪問。。盡管存在如此分歧，公訴權(quán)作為檢察機(jī)關(guān)核心權(quán)力的地位并無疑義。

中國憲法中所規(guī)定的“法律監(jiān)督”，雖然并未出現(xiàn)在前蘇聯(lián)規(guī)范體系中，但顯然也是來源于前蘇聯(lián)。權(quán)力產(chǎn)生腐敗，絕對(duì)的權(quán)力絕對(duì)產(chǎn)生腐敗，這是萬古不易的一條真理。與英美法系那種對(duì)法官近乎絕對(duì)的信任不同，大陸法系國家也僅僅將法官視為某種技術(shù)官僚，因而也可以對(duì)其進(jìn)行考核和監(jiān)督。不過，不論是英美法系，抑或是大陸法系，均實(shí)行某種形式上的三權(quán)分立，它們更傾向于以權(quán)力的制衡實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的控制。與此不同，社會(huì)主義國家所秉持的權(quán)力監(jiān)督觀，則并非建立在三權(quán)分立、三權(quán)相互制衡的基礎(chǔ)上，而是建立在人民民主的基礎(chǔ)上。在中國，人大是權(quán)力的集散地，人大代表人民享有無可爭議的監(jiān)督權(quán)。但因人大地位特殊，無法完成所有的日常監(jiān)督任務(wù)，因而，在中國憲法和法律體系中，原本應(yīng)當(dāng)由人大所行使的部分監(jiān)督權(quán)，由一個(gè)特別設(shè)立的機(jī)構(gòu)所行使，即檢察機(jī)關(guān)。然而，正如前文所言，公訴權(quán)在原則上并不屬于法律監(jiān)督權(quán)。因此，中國的檢察機(jī)關(guān)所行使的權(quán)力，其實(shí)是公訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)這兩種不同的權(quán)力。

就其性質(zhì)而言，公訴權(quán)因?yàn)榫哂信袛嗪瓦x擇的屬性，更接近于司法權(quán)，在實(shí)踐中也可稱之為準(zhǔn)司法權(quán)。此外，雖然檢察機(jī)關(guān)屬于國家機(jī)關(guān)，在地位上應(yīng)當(dāng)是高于犯罪嫌疑人的，但在刑事訴訟中，提起公訴的檢察機(jī)關(guān)，原則上應(yīng)當(dāng)與被告人具有同等的“權(quán)利”。相反，法律監(jiān)督權(quán)則不能一概而論，且在檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)時(shí)，其與被監(jiān)督對(duì)象的地位也不是平等的。由此，檢察機(jī)關(guān)便需要在各種不同職能間，不停地轉(zhuǎn)換角色，從而導(dǎo)致一定程度的混亂。

因而，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的職能、角色和地位，需要達(dá)成某種意義上的調(diào)適。

這種調(diào)適應(yīng)當(dāng)按照如下邏輯順序進(jìn)行處理：

首先，公訴權(quán)作為公認(rèn)的檢察機(jī)關(guān)的核心權(quán)力，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)構(gòu)成檢察權(quán)的核心成分而無需處理。

其次，法律監(jiān)督權(quán)與公訴權(quán)性質(zhì)不一，但法律監(jiān)督權(quán)并不能一概而論。其中的若干權(quán)力，例如對(duì)民事訴訟、行政訴訟的監(jiān)督、提起抗訴的權(quán)力等，在性質(zhì)上與公訴權(quán)具有密切的關(guān)聯(lián)，而對(duì)公職人員特定案件的偵查權(quán)，則在性質(zhì)上離公訴權(quán)甚遠(yuǎn)，本質(zhì)上更加接近公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，即行政權(quán)。由此，不妨對(duì)各種法律監(jiān)督權(quán)進(jìn)行區(qū)分，其中一部分與公訴權(quán)相關(guān)的權(quán)力，并入公訴權(quán)的范圍，繼續(xù)成為檢察機(jī)關(guān)權(quán)力的一部分，而另一部分因與公訴權(quán)性質(zhì)分殊嚴(yán)重，可以從檢察權(quán)中剝離。

再次，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)，有必要進(jìn)行重新定位。一方面，如果仍將其視為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，則有以偏概全之憾，因?yàn)榉杀O(jiān)督范圍過于寬泛，非檢察機(jī)關(guān)一個(gè)機(jī)關(guān)所能獨(dú)占；另一方面，中國檢察機(jī)關(guān)的幾乎所有權(quán)力，皆與公共利益相關(guān)。由此，不妨將檢察機(jī)關(guān)定位為公共利益的守護(hù)者，而其手段則是行使公訴權(quán)或與之相關(guān)的一系列權(quán)力。

而檢察權(quán)也可以重新界定：所謂檢察權(quán)，是檢察機(jī)關(guān)基于保護(hù)公共利益之需要，而向司法機(jī)關(guān)提起訴訟請(qǐng)求及為實(shí)現(xiàn)該訴訟請(qǐng)求而行使的一系列權(quán)力的總稱。

如此，對(duì)于檢察權(quán)的界定方能更為清晰和明確。

第二個(gè)問題是，在理論上予以界定的同時(shí)，我們也需要規(guī)范上的依據(jù)，換句話說，即是修改憲法。修憲本是一個(gè)較難啟動(dòng)的法律程序，但在監(jiān)察委員會(huì)改革的大背景下，修憲卻又成為一種必然。

二、監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)置及其憲法問題

監(jiān)察委員會(huì)是當(dāng)代中國為防治腐敗所作出的重大決策，它直接影響到中國現(xiàn)有的國家權(quán)力格局，因而可謂中國多年以來在國家權(quán)力重組方面的重大動(dòng)作。概而言之，監(jiān)察委員會(huì)制度的要點(diǎn)包括如下幾個(gè)方面：

(一)監(jiān)察權(quán)的反腐使命及其權(quán)力整合

眾所周知，在原有權(quán)力結(jié)構(gòu)中，監(jiān)察權(quán)由政府中的一個(gè)部門，即監(jiān)察機(jī)關(guān)行使。該機(jī)關(guān)與中國共產(chǎn)黨的紀(jì)律監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，兩者兩塊牌子一套班子。但隨著近些年來反腐事業(yè)的穩(wěn)固推進(jìn)，原有監(jiān)察權(quán)的設(shè)置也存在不少問題。概括說來，這些問題包括如下幾個(gè)方面：其一，監(jiān)察權(quán)屬于行政機(jī)關(guān)的自體監(jiān)督，紀(jì)委則屬于黨內(nèi)的自體監(jiān)督，也就是說，不論是監(jiān)察機(jī)關(guān)還是紀(jì)委，從性質(zhì)上都很難真正監(jiān)督同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)和黨委領(lǐng)導(dǎo)。其二，監(jiān)察權(quán)附屬于政府機(jī)關(guān)的一部分，因而在獨(dú)立性上根本無法保障。按照馬懷德教授的觀點(diǎn)，即“監(jiān)察機(jī)關(guān)的干部人事、財(cái)物經(jīng)費(fèi)都由地方政府控制，監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，影響了監(jiān)察的權(quán)威性”[注]馬懷德、張瑜：《通過修法完善國家監(jiān)察體制》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2016年7月14日。。其三，監(jiān)察權(quán)的范圍是相當(dāng)狹窄的。實(shí)際上，在法律層面，行政監(jiān)察所能行使的權(quán)能非常之少，按照《行政監(jiān)察法》之規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和行政處分權(quán)，但嚴(yán)格說來，這些權(quán)力并不具有實(shí)效性，在實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)所能動(dòng)用的權(quán)力并不多。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)性質(zhì)特殊或者說地位尷尬，很難真正有效地行使監(jiān)察權(quán)，相應(yīng)地，這種監(jiān)察的權(quán)力往往由紀(jì)委行使。這意味著，對(duì)于非黨員干部，紀(jì)委監(jiān)察部門的權(quán)力是相當(dāng)有限的。

針對(duì)上述問題，中國政、學(xué)兩界有人明確提出，要將監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位予以提升，從而組建統(tǒng)一的監(jiān)察委員會(huì)。這一動(dòng)議在十八大之后才初現(xiàn)端倪，例如，2013年中紀(jì)委黨組成員趙中權(quán)在《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》發(fā)表《反腐敗要走法治化道路》一文，提出建立“國家反腐敗委員會(huì)”的建議；[注]趙中權(quán)：《反腐敗要走法治化道路》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2013年6月27日。十八屆三中全會(huì)前夕，不少學(xué)者提出整合反腐力量，實(shí)行“大部制”改革的建議。到2016年1月，習(xí)近平正式提出要“健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系”[注]習(xí)近平：《在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上的講話》，2016年1月12日。，從而使得這種整合成為黨中央的正式要求。2016年7月，馬懷德教授撰文提出，應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的與“一府兩院”并駕齊驅(qū)的監(jiān)察委員會(huì)，從而在學(xué)理上為實(shí)踐中的改革奠定了基礎(chǔ)。[注]馬懷德、張瑜：《通過修法完善國家監(jiān)察體制》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2016年7月14日。2016年10月27日，十八屆六中全會(huì)公報(bào)發(fā)布，其中指出：“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進(jìn)行民主監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！边@是正式在黨的文件中明確提出監(jiān)察機(jī)關(guān)與“一府兩院”等量齊觀的地位。其后，在北京、山西、浙江三省市開始啟動(dòng)監(jiān)察委員會(huì)的改革試點(diǎn)。

從上述過程不難看出，監(jiān)察委員會(huì)的基本使命在于反腐敗，而其基本方式則在于實(shí)現(xiàn)權(quán)力重組。

(二)權(quán)力重組與修憲之必然性

所謂權(quán)力重組，是指現(xiàn)有若干權(quán)力的重新組合。監(jiān)察委員會(huì)的核心權(quán)力是反腐敗的權(quán)力，嚴(yán)格說來，是對(duì)公職人員的監(jiān)察權(quán)，即對(duì)公職人員的貪污、賄賂、瀆職等職務(wù)行為進(jìn)行偵查并做出處理或向有關(guān)機(jī)關(guān)提出處理建議或請(qǐng)求的權(quán)力。

而一旦啟動(dòng)監(jiān)察委員會(huì)改革，則勢(shì)必需要在憲法層面予以回應(yīng)，即修改憲法。其必要性表現(xiàn)為三個(gè)方面：

第一，由于監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力來自對(duì)不同國家機(jī)關(guān)權(quán)力的重組，因而勢(shì)必影響原有國家機(jī)關(guān)的憲法地位。

概括說來，監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力包括如下幾個(gè)組成部分。

其一，對(duì)監(jiān)察對(duì)象貫徹執(zhí)行國家法律、法規(guī)和政策的情況，以及違反政紀(jì)的行為進(jìn)行檢查，是為檢查權(quán)。

其二，對(duì)監(jiān)察對(duì)象違反國家法律、法規(guī)和政策但不涉及刑事犯罪的行為，以及違反政紀(jì)的行為進(jìn)行調(diào)查，是為調(diào)查權(quán)。這兩項(xiàng)權(quán)力是原本行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)利。

其三，對(duì)監(jiān)察對(duì)象可能違反刑法的行為進(jìn)行偵查，是為偵查權(quán)。該項(xiàng)權(quán)力原本屬于檢察機(jī)關(guān)，在實(shí)踐中，也常常為黨的紀(jì)檢部門所行使。

其四，對(duì)行政機(jī)關(guān)和公職人員進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。此項(xiàng)權(quán)力原屬政府審計(jì)部門。

其五，對(duì)監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行行政處分。此項(xiàng)權(quán)力原屬行政檢察機(jī)關(guān)。

其六，對(duì)涉嫌犯罪的監(jiān)察對(duì)象，移送司法機(jī)關(guān)處理。此項(xiàng)權(quán)力部分屬行政監(jiān)察部門，部分屬檢察機(jī)關(guān)。

顯然，由于監(jiān)察委員會(huì)牽扯眾多機(jī)關(guān)和部門，甚至嚴(yán)重影響中國現(xiàn)有憲制結(jié)構(gòu)，如果不能在憲法層面予以適當(dāng)回應(yīng)，監(jiān)察委員會(huì)勢(shì)必引發(fā)是否違憲之物議。

第二，在監(jiān)察委員會(huì)改革的動(dòng)議中，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)定位過高，而這種定位若沒有憲法之首肯，是不可能完成的。

事實(shí)上，如果將監(jiān)察委員會(huì)的地位提升到與“一府兩院”相并列的地位，那么，顯然全國人大常委會(huì)的權(quán)力是有所不及的。這是因?yàn)?，?quán)力重組后的監(jiān)察委員會(huì)地位過高，具有根本性的憲制地位，因而在本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是一個(gè)憲法問題，甚至從某種意義上說，監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，意味著對(duì)現(xiàn)有人民代表大會(huì)制度的重大調(diào)整，意味著對(duì)國家根本政治制度的修正，而這種根本性舉措，沒有憲法的參與是不可想象的。

第三，“良性違憲”在中國建立法治國家的進(jìn)程中已顯得不合時(shí)宜。自改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)政策時(shí)有游移，而憲法則不能輕率修正，從而經(jīng)常造成經(jīng)濟(jì)改革先于憲法規(guī)定而問世，待改革相對(duì)成熟后才將改革方案納入憲法范疇之中的現(xiàn)象。雖然，這種做法有明顯的違憲嫌疑，但因改革本身的合法性基礎(chǔ)較為穩(wěn)固，從某種意義上并不弱于憲法，故而有學(xué)者稱之為“良性違憲”。[注]郝鐵川：《論良性違憲》，《法學(xué)研究》1996年第4期。但在當(dāng)代中國，原本處于改革劇烈變動(dòng)期尚有部分合法性可言的良性違憲，已然不合時(shí)宜。畢竟，不論良性惡性，違憲依然是違憲。[注]童之偉：《“良性違憲”不宜肯定——對(duì)郝鐵川同志有關(guān)主張的不同看法》，《法學(xué)研究》1996年第6期。監(jiān)察委員會(huì)在三省市進(jìn)行試點(diǎn)的過程中，也存在這樣的現(xiàn)實(shí)難題——監(jiān)察委員會(huì)的改革本質(zhì)上已經(jīng)突破了原有的憲法框架和人民代表大會(huì)制度，按理應(yīng)當(dāng)有憲法依據(jù)，或者至少也應(yīng)該有人民代表大會(huì)的授權(quán)作為依托。對(duì)于這一問題，已有不少學(xué)者提出相關(guān)分析，但嗣后結(jié)果如何，在改革處于謀篇布局的前期階段時(shí)，尚不能明朗。然而，對(duì)于法治國家而言，監(jiān)察委員會(huì)這種勢(shì)必改變國家權(quán)力格局的機(jī)構(gòu)設(shè)置，必須要有憲法依據(jù)，當(dāng)無疑問。因此，即使退后一步，在試點(diǎn)時(shí)期不強(qiáng)求修憲，在試點(diǎn)成熟之后，修憲則是一種必然。

即使如此，對(duì)試點(diǎn)改革，也不能貿(mào)然以繞開憲法的方式為之。2016年12月25日，全國人大常委會(huì)出臺(tái)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，這是全國人大常委會(huì)明確賦予改革試點(diǎn)以法律上的合法性，然而全國人大常委會(huì)是否有權(quán)停止《刑事訴訟法》相關(guān)條文的適用，并非不存在合法性質(zhì)疑。但在目前的試點(diǎn)階段，多少需要對(duì)此采取較為寬容的心態(tài)。

(三)監(jiān)察委員會(huì)與檢察機(jī)關(guān)的憲法定位之沖突

監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立茲事體大，在未修憲之前，試點(diǎn)改革已經(jīng)引發(fā)了人們對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)和檢察機(jī)關(guān)憲法地位的種種思索，在將來修憲時(shí)，兩者之間的關(guān)系究竟如何調(diào)適，已是一個(gè)迫在眉睫的事情。

概括說來，兩者之間的憲法定位之沖突，首當(dāng)其沖地表現(xiàn)為法律監(jiān)督權(quán)的歸屬。前已述及，在中國現(xiàn)行憲法中，檢察機(jī)關(guān)被定位為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其所享有的權(quán)力，按照憲法解釋，應(yīng)當(dāng)是特定的專門的法律監(jiān)督權(quán)。但事實(shí)上，由于法律監(jiān)督權(quán)定位不清，其與檢察權(quán)之間，并非不存在沖突。如前所述，作為檢察權(quán)核心的公訴權(quán)，很難被定性為法律監(jiān)督權(quán)，真正與法律監(jiān)督權(quán)內(nèi)在相合的權(quán)力，正是對(duì)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)。而根據(jù)監(jiān)察委員會(huì)制度改革的初步方案，這種偵查權(quán)將會(huì)從檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)中剝離，成為新組建的監(jiān)察委員會(huì)的基本職權(quán)之一。易言之，如果此后仍然將檢察機(jī)關(guān)視為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，未免有名不符實(shí)之遺憾。

這也意味著，如果要在憲法層面對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的地位予以明確，那么，檢察機(jī)關(guān)的憲法地位也會(huì)相應(yīng)有所調(diào)整。不惟如是，在法律體系中，需要相應(yīng)調(diào)整的法律還有很多，例如修改《憲法》以建構(gòu)監(jiān)察委員會(huì)，修改《人民代表大會(huì)組織法》以確定人大與監(jiān)察委員會(huì)的關(guān)系，以及修改《檢察院組織法》以重新界定檢察權(quán)的邊界。而這一問題，對(duì)于檢察權(quán)而言，具有十分重要的轉(zhuǎn)折性意義。

三、回歸常識(shí)：檢察權(quán)與檢察機(jī)關(guān)的重新定位

藉由監(jiān)察委員會(huì)制度之建構(gòu)帶來的修憲可能性，對(duì)檢察權(quán)和檢察機(jī)關(guān)予以重新定位，可能正當(dāng)其時(shí)。

(一)監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)的分立

在監(jiān)察委員會(huì)的制度改革中，對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)究竟如何定位，目前尚不明確，但有一點(diǎn)可以確定，即原本系由檢察機(jī)關(guān)行使的法律監(jiān)督權(quán)，在很大程度上應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察委員會(huì)行使。相應(yīng)地，監(jiān)察委員會(huì)則由原來的行政機(jī)關(guān)的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，上升為國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，并與一府兩院相并立。顯然，這是對(duì)原有人民代表大會(huì)制度的重大調(diào)整。

在調(diào)整之后，在憲法層面上，如果監(jiān)察委員會(huì)要與一府兩院具有同等地位，自然也必須遵守一府兩院與人大之間的基本關(guān)系：監(jiān)察委員會(huì)由人大產(chǎn)生，受人大監(jiān)督，并對(duì)人大報(bào)告工作。根據(jù)中國憲法，原有的一府兩院行使特定的國家權(quán)力，即政府行使行政權(quán)，法院行使審判權(quán)，檢察機(jī)關(guān)所行使的權(quán)力雖然曖昧不清，但至少也可以名之為“檢察權(quán)”，至于檢察權(quán)究竟是行政權(quán)、司法權(quán)還是特定的法律監(jiān)督權(quán)，則是另外一回事。相應(yīng)地，監(jiān)察委員會(huì)自然也應(yīng)該有一個(gè)相對(duì)固定的權(quán)力概括。由于監(jiān)察委員會(huì)最為重要的權(quán)力實(shí)際上是繼承自檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，因而在性質(zhì)上，監(jiān)察委員會(huì)也應(yīng)該承襲檢察機(jī)關(guān)的“法律監(jiān)督”機(jī)關(guān)的名號(hào)才對(duì)。但事實(shí)上，如前文所述，法律監(jiān)督是一個(gè)內(nèi)涵和外延均十分不明確的用語，且因?yàn)槠浜x經(jīng)常在不同層面游移不定，因而并不適合作為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆筛拍?。故此，最為可行的方案并不是監(jiān)察委員會(huì)繼承法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位，也不是檢察機(jī)關(guān)保留其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位，而是對(duì)兩者重新予以定位。對(duì)此，不妨以監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)對(duì)兩者的權(quán)力屬性予以不同的概括。兩者之間雖然接近，但還是可以區(qū)分的。

第一，監(jiān)察權(quán)所針對(duì)的主要是公職人員，而檢察權(quán)則主要針對(duì)非公職人員。

第二，監(jiān)察權(quán)在本質(zhì)上是法律的執(zhí)行，即執(zhí)法權(quán)，而檢察權(quán)的核心內(nèi)容則是判斷權(quán)和選擇權(quán)，即判斷是非曲直和對(duì)法律進(jìn)行選擇適用。在性質(zhì)上，監(jiān)察權(quán)是行政權(quán)當(dāng)無疑問，而去除了職務(wù)犯罪偵查權(quán)的檢察權(quán)，則更傾向于準(zhǔn)司法權(quán)。

第三，監(jiān)察權(quán)行使的目的相對(duì)狹窄，即反腐敗；而檢察權(quán)的目的則較為寬泛，但其核心為維護(hù)公共利益。

第四，在方式上，兩者也應(yīng)截然區(qū)分。監(jiān)察權(quán)之行使，主要依托刑事偵查手段，通過收集證據(jù)調(diào)查事件之真相，從這個(gè)意義上說，監(jiān)察權(quán)其實(shí)與公安機(jī)關(guān)的刑事偵查權(quán)有異曲同工之妙，只不過相比于公安機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力更加目的單一化和手段多元化。而檢察權(quán)則是通過對(duì)證據(jù)的審查，判斷案件事實(shí)的真實(shí)性，以及在此基礎(chǔ)上向法院提起訴訟。兩者之間的銜接與公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的銜接大體類似。

從這個(gè)角度來說，監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力顯然不會(huì)觸及檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力核心，即公訴權(quán)。

按照這種理解，在憲法規(guī)范層面對(duì)二者進(jìn)行截然劃分，并非沒有可能。而如果沿用過去的法律監(jiān)督權(quán)，則兩者之間的地位很難進(jìn)行界定。

(二)以公訴權(quán)為核心的權(quán)力體系

如前所述，如果從檢察制度的源流上進(jìn)行考察，不難發(fā)現(xiàn)，雖然各國對(duì)檢察權(quán)的定位有所不同，但均以公訴權(quán)為核心。對(duì)于民眾而言，這也是一個(gè)不爭的事實(shí)，換句話說，這是一個(gè)常識(shí)。雖然在中國，檢察機(jī)關(guān)原本承擔(dān)的職責(zé)眾多，檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)在一定程度上沖淡了公訴權(quán)的核心地位，但在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)與其說獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)，倒不如說是黨的紀(jì)檢部門的下屬機(jī)構(gòu)，其在民眾心目中的印象很難說相對(duì)清晰，提起反職務(wù)犯罪，反倒是紀(jì)委更加深入人心；在理論上，這種偵查權(quán)也在性質(zhì)上更加接近公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，只是具有對(duì)象上的特殊性而已，故而與公訴權(quán)本身頗有格格不入之處。

在剝離了職務(wù)犯罪偵查權(quán)之后，檢察機(jī)關(guān)所保留的大部分職權(quán)，在性質(zhì)上更容易與公訴權(quán)兼容。但在認(rèn)識(shí)這些職權(quán)時(shí)，還需要注意兩個(gè)問題。

其一為某些職權(quán)的降格。在刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)雖然是國家機(jī)關(guān)，在某些階段與犯罪嫌疑人的地位并不平等，但在法庭審理及后續(xù)程序中，兩者的權(quán)利應(yīng)當(dāng)大體平等。比諸民事訴訟，則可以將兩者理解為民事訴訟中的原告和被告。因而，如果檢察機(jī)關(guān)不滿于法院的判決，正如民事訴訟中原告不滿于法院判決一樣，都有權(quán)提起上訴。雖然檢察機(jī)關(guān)的這種上訴權(quán)被稱為抗訴權(quán)，但從本質(zhì)上說，其與民事訴訟中的訴權(quán)確實(shí)有共通之處?；谶@種認(rèn)識(shí)，不妨將檢察機(jī)關(guān)的抗訴權(quán)予以降格，不將其視為檢察機(jī)關(guān)對(duì)于審判機(jī)關(guān)的“法律監(jiān)督”，而將其視為“公”訴權(quán)的一部分。這樣，也可以防止檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)夾纏不清的尷尬，使得兩者之間相互融通而自成一體。具有類似性質(zhì)的權(quán)力還包括對(duì)民事案件和行政案件的檢察監(jiān)督。

需要注意的是，在對(duì)此類職權(quán)予以降格時(shí)，也是在事實(shí)上對(duì)國家予以降格。盡管檢察機(jī)關(guān)代表國家利益和公共利益，但在訴訟過程中，其與其他當(dāng)事人地位一致，都只是訴訟過程中的平等參與者，而非超越于其他當(dāng)事人地位之上的特殊存在?；谶@種理念，在訴訟過程，尤其是刑事訴訟過程中保障犯罪嫌疑人和其他當(dāng)事人的訴訟權(quán)利和訴訟地位就不存在任何理論障礙。這種理念在法治國家同樣也是一種常識(shí)，但在中國，仍然需要深刻的理念革新。

其二為某些職權(quán)的升格。檢察機(jī)關(guān)代表國家利益和公共利益提起訴訟的權(quán)力所能包容的范圍較為寬泛，而有些權(quán)力，在目前尚未納入檢察權(quán)的范疇之中。從性質(zhì)上說，檢察機(jī)關(guān)為公共利益之考量，而向人民法院提起訴訟請(qǐng)求，乃是其權(quán)力的本質(zhì)和核心，因而，凡是符合這一性質(zhì)的權(quán)力，原則上都可以由檢察機(jī)關(guān)行使，也皆可稱之為公訴權(quán)。例如，提起公益訴訟的權(quán)力。對(duì)于中國的檢察機(jī)關(guān)而言，公益訴訟權(quán)是一個(gè)相當(dāng)晚近的權(quán)力，但也是實(shí)至名歸。

(三)公共利益的守護(hù)者——檢察權(quán)重構(gòu)的理論基礎(chǔ)

相對(duì)于檢察權(quán)來說，監(jiān)察權(quán)要清晰和明確得多。它是一種行政權(quán)，它的目的則是反腐敗。而迄今為止，對(duì)檢察權(quán)的爭議之所以爭論不休，一方面在于，檢察權(quán)行使的方式眾多，且各種方式之間很難概括出大體類似的性質(zhì)和特征；另一方面也在于，檢察權(quán)的目的不明。如前所述，雖然憲法中明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的主要權(quán)力是法律監(jiān)督權(quán)，但一來法律監(jiān)督權(quán)本身就含義不明，二來作為檢察權(quán)之核心的公訴權(quán)與之有不盡契合之處，因而檢察權(quán)的目的很難定性為法律監(jiān)督。

我們不妨轉(zhuǎn)換思路。

從既有的檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)來看，雖然各種權(quán)力多多少少都與公共利益相關(guān)，但公訴權(quán)的公共利益屬性無疑更加一目了然。所謂公訴，其實(shí)就是基于公共利益之需要而由國家公權(quán)力機(jī)關(guān)所提起之訴訟，因此，以公訴權(quán)為核心建構(gòu)檢察權(quán)的權(quán)力體系，也同時(shí)意味著以公共利益的守護(hù)者重新定位檢察機(jī)關(guān)的憲法地位。從性質(zhì)上說，除了被剝離出檢察權(quán)體系而由監(jiān)察委員會(huì)所行使的職務(wù)犯罪偵查權(quán)之外，各類公訴權(quán)皆與公共利益相關(guān)。例如：

第一，刑事案件公訴權(quán)，意味著檢察機(jī)關(guān)通過提請(qǐng)法院司法審判犯罪嫌疑人的方式維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益。

第二，公益訴訟權(quán)。名副其實(shí)，無須贅述。

綜上所述，檢察權(quán)的重構(gòu)，在很大程度上是從法律監(jiān)督權(quán)跳出，回歸以公訴權(quán)為核心、以公共利益為理論基礎(chǔ)的常識(shí)。至于其具體的制度設(shè)計(jì)，則需要在改革的過程中進(jìn)一步予以明確和細(xì)化。