南昌市排污權(quán)交易發(fā)展成效研究

◇陳祥京 王 舒 張麗瑤 戴 聞 田桂香

南昌市排污權(quán)交易發(fā)展成效研究

◇陳祥京 王 舒 張麗瑤 戴 聞 田桂香

本文在簡(jiǎn)要介紹排污權(quán)交易相關(guān)含義的基礎(chǔ)上,借助相關(guān)調(diào)研信息,分析南昌市排污權(quán)交易的實(shí)施現(xiàn)狀,對(duì)其中存在的問(wèn)題分析并列出相關(guān)對(duì)策.

市場(chǎng)機(jī)制;綠色發(fā)展理念;排污權(quán)交易

排污權(quán)交易,是指政府用制度形式將環(huán)境使用權(quán)與市場(chǎng)交易機(jī)制相結(jié)合,以市場(chǎng)為導(dǎo)向的效率型環(huán)境污染治理制度.目前,江西省積極響應(yīng)中央號(hào)召,順應(yīng)綠色發(fā)展潮流,推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易的試點(diǎn)工作,明確排污權(quán)出讓收入統(tǒng)籌用于污染防治.南昌市作為江西省的省會(huì)城市,是試點(diǎn)工作的重要部分,其成效對(duì)江西省乃至全國(guó)都有一定的參考意義.

一、南昌市企業(yè)排污權(quán)交易實(shí)施現(xiàn)狀

1.政府層面:總體處于初步推進(jìn)階段

(1)制度建設(shè)相對(duì)滯后

2007年,我國(guó)已開(kāi)始推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn),國(guó)務(wù)院在2014年又發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》,江西省隨后出臺(tái)了本省的《關(guān)于印發(fā)全省排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作方案的通知》等政策.排污權(quán)交易工作政策性強(qiáng),實(shí)施過(guò)程中不僅要考慮排污權(quán)核定與分配、交易細(xì)則和管理手段,還要考慮排污權(quán)的權(quán)益保障及相關(guān)法律糾紛,這都需要完善的制度體系,截至目前,江西省尚缺乏這類(lèi)完善的制度體系.

(2)交易平臺(tái)尚未搭建

在排污權(quán)交易中,政府不僅要發(fā)揮監(jiān)督作用,還要扮演好供需企業(yè)信息交流的媒介角色,建立公開(kāi)的交易平臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn)供需雙方的對(duì)接.實(shí)踐證明,為規(guī)范排污權(quán)出讓方式并制定市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格,排污權(quán)交易應(yīng)當(dāng)采取定額出讓、公開(kāi)拍賣(mài)等方式,這些都需要借助由政府搭建并監(jiān)管的公開(kāi)透明的平臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn).江西省尚未搭建此類(lèi)交易平臺(tái),導(dǎo)致全省的排污權(quán)交易不能順利展開(kāi).

(3)協(xié)調(diào)度、參與性不強(qiáng)

排污權(quán)交易離不開(kāi)環(huán)保、財(cái)政、發(fā)展改革、法制、物價(jià)等政府部門(mén)的牽頭、引導(dǎo),就南昌市目前的情況來(lái)看,相關(guān)政府部門(mén)并沒(méi)有真正加入到排污權(quán)交易系統(tǒng)中,協(xié)調(diào)、參與的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠.據(jù)調(diào)查,南昌市的相關(guān)部門(mén)對(duì)這項(xiàng)工作僅僅是做了一些前期工作,擬訂了一些計(jì)劃,尚未開(kāi)展政策制定、價(jià)格制定、監(jiān)督機(jī)制建設(shè)等具體工作.

2.企業(yè)層面:行動(dòng)步調(diào)緩慢

2014年10月,由政府牽頭的排污權(quán)交易有償使用和交易試點(diǎn)工作實(shí)施后,南昌市的晨鳴紙業(yè)有限公司、方大特鋼科技公司等試點(diǎn)企業(yè)啟動(dòng)排污權(quán)交易試點(diǎn)準(zhǔn)備工作.調(diào)查顯示,到2014年12月,大部分試點(diǎn)企業(yè)已對(duì)內(nèi)開(kāi)展過(guò)相關(guān)概念普及工作和業(yè)務(wù)培訓(xùn),相當(dāng)多的員工對(duì)排污權(quán)交易有所了解,這些重點(diǎn)排污單位對(duì)于排污權(quán)交易試點(diǎn)工作較為看好,對(duì)推進(jìn)該項(xiàng)工作熱情較高.

2015年,南昌市的環(huán)保部門(mén)按試點(diǎn)方案進(jìn)行初次核定,大部分試點(diǎn)企業(yè)積極配合,如實(shí)報(bào)告企業(yè)工藝和主要污染物排污量等基本信息,典型企業(yè)包括火電類(lèi)的新昌電廠(chǎng)、造紙類(lèi)的晨鳴紙業(yè)以及鋼鐵類(lèi)的方大特鋼集團(tuán),該調(diào)研用于初步核算并為后續(xù)交易提供基數(shù).同時(shí),各試點(diǎn)單位收受排污許可證予以核算認(rèn)定.本階段,企業(yè)對(duì)于自身的角色仍有較為清晰的定位,依照政府統(tǒng)籌平穩(wěn)前進(jìn),推進(jìn)排污權(quán)交易體系搭建.

從2016年1月開(kāi)始,因?yàn)槭〖?jí)頂層設(shè)計(jì)的滯后,限制了南昌市這項(xiàng)工作的開(kāi)展.試點(diǎn)企業(yè)只能沿襲舊例,向環(huán)保部門(mén)申請(qǐng)排放總量并獲得排污許可證以維持企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn),不少試點(diǎn)企業(yè)也停止了向員工宣傳、貫徹這項(xiàng)工作.可以說(shuō),南昌市試點(diǎn)至今,原定試點(diǎn)范圍沒(méi)有擴(kuò)大,試點(diǎn)主體仍局限于大型工業(yè)企業(yè),各試點(diǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)型進(jìn)度慢,缺乏尋求交易的主動(dòng)性,交易需求不足直接導(dǎo)致缺乏建立完善市場(chǎng)機(jī)制的動(dòng)力,市內(nèi)交易平臺(tái)形同虛設(shè),交易量慘淡.

二、排污權(quán)交易進(jìn)展緩慢的原因分析

1.頂層設(shè)計(jì)缺位

目前,我國(guó)尚未出臺(tái)調(diào)整排污權(quán)交易的法律法規(guī),排污權(quán)交易并未納入法治范疇,地方政府缺乏政策依據(jù)和創(chuàng)新動(dòng)力,導(dǎo)致其進(jìn)度總體緩慢.排污權(quán)交易是項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要多個(gè)政府部門(mén)相互協(xié)調(diào)、共同努力,建立污染物總量控制制度,建立有效的減排激勵(lì)機(jī)制.由于牽涉部門(mén)多,各個(gè)部門(mén)因自身的利益,對(duì)其的態(tài)度并不一致,只要有一個(gè)部門(mén)工作不到位,就會(huì)導(dǎo)致整個(gè)工作進(jìn)度緩慢.企業(yè)只是制度的執(zhí)行者,政府部門(mén)工作不到位,諸多企業(yè)就無(wú)法進(jìn)行排污權(quán)交易.

2.管理手段單一,監(jiān)管不足

制度的有效運(yùn)行少不了管理手段和技術(shù)的保障.江西省的試點(diǎn)范圍廣,多家造紙、印染、火電、鋼鐵、水泥企業(yè)被納入試點(diǎn),需要借助多樣性的手段、技術(shù)來(lái)進(jìn)行監(jiān)管,有關(guān)部門(mén)的現(xiàn)有資源還難以滿(mǎn)足這種變革.在監(jiān)管不到位的情況下倉(cāng)促實(shí)施新政,很可能導(dǎo)致新的混亂.

3.交易動(dòng)力不足

江西省于2016年才開(kāi)始試點(diǎn)排污權(quán)有償使用和交易,政府需要時(shí)間廣泛宣傳、大力倡導(dǎo);企業(yè)需要時(shí)間去了解、應(yīng)對(duì)新機(jī)制.同時(shí)也要看到,不少企業(yè)在過(guò)去為了滿(mǎn)足環(huán)保要求,曾經(jīng)投入較多資金用于購(gòu)買(mǎi)節(jié)能減排技術(shù)和設(shè)備,當(dāng)下則不愿再付出成本用于排污權(quán)的交易,導(dǎo)致市場(chǎng)需求低.而且,排污權(quán)資產(chǎn)本身具有增值性,一些企業(yè)也不愿意拿出自己的排放權(quán)去市場(chǎng)中交易,供給量比較少.再加上江西省以及南昌市的重化工業(yè)規(guī)模較小,污染企業(yè)不多,因此排污權(quán)交易市場(chǎng)不會(huì)過(guò)于活躍.

4.核定總量和公平分配難

嚴(yán)控污染物總量是開(kāi)展這項(xiàng)試點(diǎn)的前提,國(guó)家規(guī)定,各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)排污權(quán)有償使用和交易不得突破總量控制的上限.南昌市環(huán)保局已經(jīng)初步完成主要污染物初始排污權(quán)核算工作,但如何根據(jù)所得到的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)合理規(guī)定控制區(qū)域最大污染物允許的排放量,卻存在一定難度.初始排污權(quán)的確定要十分謹(jǐn)慎,因?yàn)榕盼蹤?quán)制度的成功與否取決于其是否有效.由于初始排污權(quán)由政府下放給企業(yè),企業(yè)為了獲得額外的排污權(quán)會(huì)采用多種手段,期間易出現(xiàn)quot;尋租quot;行為,導(dǎo)致市場(chǎng)混亂、權(quán)錢(qián)交易等問(wèn)題.

三、優(yōu)化排污權(quán)交易的對(duì)策建議

1.推進(jìn)立法,完善政府職能

目前,除了簡(jiǎn)單依靠原有排污許可證對(duì)排污總量進(jìn)行監(jiān)管外,江西省環(huán)保廳已經(jīng)進(jìn)行了落實(shí)污染物總量控制制度、排污權(quán)出讓收入管理辦法等制度設(shè)計(jì),雖然有效,但總體上說(shuō)這些制度仍過(guò)于含糊,今后應(yīng)盡量從核定排污權(quán)、初始排污權(quán)合理分配、排污權(quán)出讓方式、排污權(quán)出讓價(jià)格指導(dǎo)、排污權(quán)交易使用監(jiān)督制度等方面建立和完善制度體系,這是確保市場(chǎng)正常運(yùn)行的前提.

排污權(quán)交易的實(shí)質(zhì)是以市場(chǎng)配置資源為主的環(huán)境管理方式.排污權(quán)作為無(wú)形的社會(huì)資源,有發(fā)生環(huán)境污染的外部市場(chǎng)失靈等風(fēng)險(xiǎn),更需要政府建立健全排污權(quán)交易制度,發(fā)揮引導(dǎo)和監(jiān)督作用.

2.重視技術(shù)投入,實(shí)施有效監(jiān)管

積極推進(jìn)管理團(tuán)隊(duì)建設(shè),加快管理軟件的開(kāi)發(fā)和運(yùn)用,以保證所有試點(diǎn)納入核算范圍.同時(shí),增強(qiáng)污染源變化關(guān)注度,建立健全在線(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng),實(shí)時(shí)反應(yīng),及時(shí)更新,以防企業(yè)利用系統(tǒng)漏洞從事違法排污.注重信息技術(shù)在環(huán)保監(jiān)管中的應(yīng)用,設(shè)置臨時(shí)移動(dòng)監(jiān)測(cè)點(diǎn),實(shí)時(shí)追蹤污染物來(lái)源,及時(shí)對(duì)分散性、隱蔽化的污染源進(jìn)行排查,建立效率較高的技術(shù)性監(jiān)管體系.

3.加快企業(yè)轉(zhuǎn)型,引導(dǎo)市場(chǎng)需求

目前,不少企業(yè)需要繳納高昂的排污費(fèi)用,以貴溪發(fā)電有限責(zé)任公司為例,2017年第一、第二季度分別繳納136萬(wàn)和67萬(wàn)元的排污費(fèi)用,可見(jiàn)其排污成本較高.這需要積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,減少污染物的排放總量,這有利于降低排污成本,符合企業(yè)的利益.企業(yè)通過(guò)整合轉(zhuǎn)型,能積極發(fā)揮市場(chǎng)主體作用,拉動(dòng)排污交易需求,以激發(fā)市場(chǎng)交易活力,推動(dòng)交易平臺(tái)的搭建和完善.企業(yè)參與度是影響排污權(quán)交易進(jìn)程的關(guān)鍵,轉(zhuǎn)型后的企業(yè)因擁有較大的交易需求,quot;惜賣(mài)quot;行為將大大減少,市場(chǎng)機(jī)制將逐漸步入正軌,從而有效帶動(dòng)整體進(jìn)程.

4.規(guī)范核定標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)分配指導(dǎo)

基于相關(guān)技術(shù),綜合考慮環(huán)境承載力及區(qū)域環(huán)境特點(diǎn),先科學(xué)合理設(shè)定區(qū)域排放總量上限,再根據(jù)所收集的企業(yè)污染物排放量核算數(shù)據(jù),進(jìn)行合理的初始化分配,堅(jiān)決避免因利益輸送等破壞分配公平性的行為.政府部門(mén)在初始排污權(quán)分配工作上應(yīng)遵循總量控制原則、科學(xué)核算原則、公平操作原則,履行管理、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)職能.

綜上所述,南昌市排污權(quán)交易處于初步啟動(dòng)階段,發(fā)展過(guò)程中遇到較多瓶頸,迫切需要從政府引導(dǎo)、企業(yè)管理、市場(chǎng)機(jī)制、技術(shù)改進(jìn)等方面完善交易、監(jiān)管體系.

(作者單位:江西財(cái)經(jīng)大學(xué))

本文系江西財(cái)經(jīng)大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目 (項(xiàng)目編號(hào):201710421125)研究成果.

10.13999/j.cnki.scyj.2017.11.022