國家建構(gòu)視域下的教育失敗與教育治理

劉 爭 先

(四川師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，成都 610066)

國家建構(gòu)視域下的教育失敗與教育治理

劉 爭 先

(四川師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，成都 610066)

當前世界各國普遍面臨著因教育同質(zhì)化和教育不公平而導(dǎo)致的教育失敗。鑒于現(xiàn)代國民教育起源、發(fā)展與民族國家形成的關(guān)系以及教育失敗作為社會問題的政治性、整體性，對于教育失敗的研究不能僅局限于學(xué)生、學(xué)校和教育系統(tǒng)本身。教育與國家建構(gòu)的雙向互動關(guān)系為我們在國家治理的層面理解教育失敗和教育治理提供了有益的啟示。通過明確教育治理主體，優(yōu)化教育治理體系，提升教育治理能力，可以克服教育失敗。

教育失敗；國家建構(gòu)；國家治理；教育治理體系；教育治理能力

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[1]。全面深化改革總目標的提出使得教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為教育領(lǐng)域的緊迫議題。這不僅是因為教育作為社會事業(yè)的重要組成部分，教育治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之意，而且由于當前我國教育領(lǐng)域存在的諸如教育均衡發(fā)展與教育公平、人才評價方式單一等問題的困擾。這些問題在全球化的背景下成為世界各國共同面臨的難題，也被學(xué)術(shù)界稱之為教育失敗。學(xué)術(shù)界對教育失敗的原因及解決對策進行了廣泛的研究，而國家治理議題的提出則啟發(fā)我們擺脫教育學(xué)單一學(xué)科視野的局限，在教育與國家建構(gòu)關(guān)系的視野下重新審視教育失敗問題，通過推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，逐步減少教育失敗。

一 教育失?。侯愋团c原因

為所有學(xué)生提供有效的教育是當前世界各國日益統(tǒng)一的看法和行動。這一目標在經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(以下簡稱OECD)的話語中被表述為“通過滿足不同教育需求來促進教育公平”。以此觀照各國教育現(xiàn)狀，OECD將未實現(xiàn)這一目標的教育現(xiàn)象稱之為教育失敗[2]19-21。盡管任何國家都不認為自己的教育是失敗的教育，但卻能夠承認教育失敗，因為教育失敗是教育發(fā)展過程中的一種常見的現(xiàn)象。

教育失敗是一個含混的概念，因為它涉及到判斷有效教育的標準。這一標準不僅在不同國家之間存在差異，即使在同一國家內(nèi)部也因價值、立場的不同而存在明顯的分歧。已有的研究多通過描述和列舉教育失敗的現(xiàn)象、案例來進行分析，如對青少年學(xué)生學(xué)業(yè)失敗的研究[3]，對美國克利夫蘭公立學(xué)校廢除種族歧視政策導(dǎo)致教育失敗的研究[4]，對英國白人工人階級子女教育失敗的研究[5]等。根據(jù)教育失敗所發(fā)生的層次和規(guī)?？梢詫⑵鋭澐譃閷W(xué)生失敗、學(xué)校失敗和教育系統(tǒng)失敗三個層次。

在眾多有關(guān)教育失敗的研究中，以O(shè)ECD的研究最為系統(tǒng)和深入。1998年，OECD發(fā)布題為《克服學(xué)校中的失敗》報告，呼吁教育政策評估并關(guān)注不利群體的需求。此后，OECD針對教育失敗問題，先后發(fā)布數(shù)十份研究報告，分別對教育評價方式、消除教育失敗的步驟、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)力提升等方面進行研究[6]29。因此，我們以O(shè)ECD“通過滿足不同教育需求來促進教育公平”作為評價教育失敗的標準。在此標準下，主要關(guān)注兩種類型的教育失?。航逃|(zhì)化導(dǎo)致的教育失敗和教育不公平導(dǎo)致的教育失敗。這是當前困擾包括我國在內(nèi)的世界各國的兩類教育失敗。

首先是教育同質(zhì)化導(dǎo)致的教育失敗?，F(xiàn)代學(xué)校教育是要選拔出“標準化教育”中的優(yōu)等生，這種“標準化教育”要求學(xué)生像工廠流水線上的產(chǎn)品一樣成為千篇一律的“合格產(chǎn)品”，即是用一個標準、一種辦學(xué)模式進行教育，導(dǎo)致的結(jié)果則是學(xué)生的同質(zhì)化，“學(xué)校教學(xué)的對象只是那些完全按照已得認可的社會控制的要求進行學(xué)習(xí)的人”[7]18。然而，正如諾丁斯所言：“讓所有的學(xué)生都為大學(xué)做準備是錯誤的，并不是每個孩子都適合上大學(xué)，要考慮他們的能力和興趣?！盵8]33一方面，不同的學(xué)生有著多樣化、差異化的學(xué)習(xí)目的；另一方面，少數(shù)群體學(xué)生、弱勢群體學(xué)生在學(xué)校中的不利處境需要學(xué)校的差別對待。如近年來日益增多的在家上學(xué)現(xiàn)象，就反映了教育需求多樣化與個性化的發(fā)展趨勢。據(jù)21世紀教育研究院的調(diào)查顯示，選擇“在家上學(xué)”的原因主要為：“不認同學(xué)校的教育理念”(54.19%)，“學(xué)校教學(xué)進度過慢”(9.50%)，“孩子在學(xué)校沒有得到充分尊重”(7.26%)，“孩子厭倦學(xué)校生活”(6.07%)以及“宗教信仰的原因”(5.59%)[9]14?，F(xiàn)代教育應(yīng)該滿足每個個體的不同需求。諾丁斯指出：“應(yīng)該有許多這種學(xué)?！嗟阶阋阅軌蚪蛹{每個想得到教育的學(xué)生?！盵10]245

其次是教育不公平導(dǎo)致的教育失敗。近年來，教育公平、教育均衡發(fā)展成為教育界和社會關(guān)注的熱點話題。然而，當新自由主義、新管理主義思潮席卷全球并侵入教育領(lǐng)域時，學(xué)校教育的內(nèi)在邏輯發(fā)生嬗變。學(xué)校教育不再用于滿足學(xué)生的不同需求，而是在績效表現(xiàn)的壓力下尋覓學(xué)業(yè)表現(xiàn)優(yōu)異的學(xué)生以提升學(xué)校的成績排名，以致資源日益集中到優(yōu)勢學(xué)校和優(yōu)勢學(xué)生，少數(shù)群體學(xué)生、弱勢群體學(xué)生日益處于不利地位。如重點學(xué)校和重點班級的存在使得其他學(xué)校和學(xué)生的發(fā)展權(quán)被忽視。OECD2010年的調(diào)查顯示，有20%的中學(xué)畢業(yè)生不能獲得必要的知識和技能[6]3。

無論是在學(xué)生層面、學(xué)校層面，還是在教育系統(tǒng)層面，教育失敗都會造成不良影響。而當我們考察教育失敗的社會后果，尤其是將其置于國家建構(gòu)的視野中，更能顯現(xiàn)出教育失敗可能產(chǎn)生的嚴重后果。這一點已經(jīng)被教育與國家發(fā)展、尤其是與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的理論與實踐所證實。我們以中國近代教育發(fā)展中的教育失敗現(xiàn)象為例予以說明。1905年科舉制廢除后，大量學(xué)子喪失了謀生的手段(不論是考取功名進入官場，還是落選從事科舉衍生產(chǎn)業(yè))，在都市中游蕩的知識青年和失去知識階級的鄉(xiāng)村社會為后來的中國革命提供了最主要的人力資源[11]。而北洋政府1922年壬戌學(xué)制取消師范學(xué)校，一定程度上造成了合格師資的匱乏。在鄉(xiāng)村地區(qū)，師資匱乏加劇了城市與鄉(xiāng)村的鴻溝，城鄉(xiāng)的對立更成為20世紀30年代鄉(xiāng)村革命的基礎(chǔ)[12]138-149。

有鑒于此，近年來，學(xué)術(shù)界對教育失敗現(xiàn)象進行了深入的研究，對于教育失敗原因的探究也從學(xué)生個人轉(zhuǎn)向?qū)W校乃至教育制度[6]4。囿于學(xué)科視角的限制，已有的研究仍限于在教育系統(tǒng)自身尋求破解之道。然而，無論是現(xiàn)代國民教育產(chǎn)生與發(fā)展演變的歷程，還是各國國民教育的現(xiàn)狀都表明，教育作為現(xiàn)代國家機器的一部分，作為推動現(xiàn)代國家建構(gòu)進程的重要動力，教育改革具有鮮明的社會性和政治性，任何實質(zhì)性的、充分的教育改革與探索都絕非只是孤立的教育變革，而必須置于與其密切相關(guān)的國家建構(gòu)及國家治理的背景中予以考慮和解決。

二 教育治理問題引入國家建構(gòu)視角的適切性

與20世紀30年代以來凱恩斯主義等國家主義理論不同，70年代以來，新自由主義和新管理主義提出“去國家化”，主張國家要向市場、社會放權(quán)。然而，市場失靈、第三世界國家重建失敗的教訓(xùn)使得國家建構(gòu)(StateBuilding)理論自80年代以來在“回歸國家”[13]的口號下逐漸興起。面對隨后出現(xiàn)的尋求“多中心的治理”的治理理論，杰索普通過闡述治理失敗的風(fēng)險，論證了國家建構(gòu)對于元治理的重要性[14]242-243。福山則更為直接地指出，國家建構(gòu)是當今國際社會最重要的命題之一[15]序，1。

然而，由于缺乏對于國家建構(gòu)理論脈絡(luò)的深入研究，近年來，我國學(xué)術(shù)界對于國家建構(gòu)理論的解讀使得其面臨概念延伸的危險。不同的研究者出于各自的意圖對國家建構(gòu)進行界定，使其逐漸淪為一個內(nèi)涵模糊而外延寬泛的概念。因而，有必要通過簡要梳理國家建構(gòu)的理論脈絡(luò)，理清不同研究思路，確定國家建構(gòu)的基本主題，從而理解并闡釋當前的國家治理及教育治理議題。

對于國家建構(gòu)的概念、理論內(nèi)涵，不同的學(xué)者提出了不同的理論觀點。馬歇爾和本迪克斯的理論以公民身份為核心概念論述“國家建構(gòu)”問題，勾勒出公民身份發(fā)展與國家建構(gòu)的圖景[16][17]。蒂利建構(gòu)了戰(zhàn)爭與國家形成的關(guān)系理論，認為準備和從事戰(zhàn)爭能力的差異導(dǎo)致了國家結(jié)構(gòu)和國家能力的不同，由此形成三種不同的國家建構(gòu)路徑：強制密集道路、資本密集道路和資本化強制道路[18]。拉克曼指出，精英之間的斗爭是國家形成和發(fā)展的具體機制[19]。精英斗爭理論較好地解釋了精英在政治斗爭中如何吸引盟友，承認民眾的公民身份。在這個意義上，拉克曼的精英斗爭理論可以看作蒂利理論的重要補充。邁克爾·曼在區(qū)分國家專斷性權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力的基礎(chǔ)上，以意識形態(tài)、經(jīng)濟、軍事、政治等維度，建立了其國家建構(gòu)的IEMP模式[20][21]。福山在《國家構(gòu)建：21世紀的國家治理與世界秩序》、《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》等著作中，相繼提出了國家建構(gòu)的三大重要組件：強大的國家(國家能力)、法治和負責(zé)制政府[15][22]。通過對上述理論脈絡(luò)的梳理和評析，我們認為，所謂國家建構(gòu)是指在由傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)變的過程中，國家逐步實現(xiàn)由間接統(tǒng)治到直接統(tǒng)治的轉(zhuǎn)變，形成相應(yīng)的國家能力并予以正當化的過程。國家建構(gòu)需要解決國家的制度形式與價值取向等問題，重構(gòu)國家與社會、政府與公民的關(guān)系，形成與歷史傳統(tǒng)、環(huán)境生態(tài)、統(tǒng)轄規(guī)模相匹配的國家治理模式。

那么，為什么要在教育治理問題研究中引入國家建構(gòu)視角呢？其理論的適切性何在？筆者認為，現(xiàn)代國民教育產(chǎn)生和發(fā)展歷程所展現(xiàn)出的教育與國家建構(gòu)的雙向互動關(guān)系為我們在更宏大的視角理解教育失敗與教育治理提供了有益的啟示。

對于教育在法國國家建構(gòu)中的作用，尤金·韋伯做了經(jīng)典的闡述，他指出，法國通過在學(xué)校、公共服務(wù)和軍隊等領(lǐng)域推行抑制和削弱多元語言和多元文化的政策，塑造法蘭西人，服務(wù)于法國的民族—國家建構(gòu)[23]。

作為教育與國家建構(gòu)關(guān)系研究的集大成者，安迪·格林針對英國教育體系發(fā)展的“特殊性”源頭問題，以馬克思主義的國家形成觀作為比較分析的解釋框架，通過對英國、法國和美國教育體系起源的考察，闡述了教育發(fā)展與國家形成之間的關(guān)系，明確提出“快速構(gòu)建的國民教育體系既是加速的國家形成過程的推動因素，又是這一過程的產(chǎn)物”[24]中文版序言，4。在格林看來，創(chuàng)建民族性國家教育體系的主要動力在于“為國家提供受過訓(xùn)練的管理者、工程師、軍人，推廣占統(tǒng)治地位的文化和灌輸普遍性的國家意識形態(tài)，鑄造新興的民族國家的政治和文化統(tǒng)一體，鞏固統(tǒng)治階級意識形態(tài)的霸主地位”[25]37-38。在后續(xù)研究中，格林運用“發(fā)展性國家”(developmentalstate)概念進一步探討了19世紀歐洲、亞洲和北美的民族國家教育體系形成的原因。格林認為：“教育在所謂的‘發(fā)展性國家’中起著特別重要的作用，并且一定時期內(nèi)教育的迅速發(fā)展與基于政府的發(fā)展性抱負產(chǎn)生的強烈的國家形成過程緊密相聯(lián)。教育的迅速進步，既是發(fā)展性國家的產(chǎn)物，也是它得以運轉(zhuǎn)的重要工具。”[25]33

近年來，鑒于戰(zhàn)后殖民地的民族認同重構(gòu)、多民族的沖突與整合、全球化帶來的國家認同及國家間競爭等問題，使得教育與國家建構(gòu)的關(guān)系問題成為國外學(xué)術(shù)界研究的重要議題，教育和國家建構(gòu)的關(guān)系問題得到了廣泛的研究。如譚耀蘇探討了馬來西亞民族建構(gòu)過程中教育語言政策的去殖民化問題[26]。杰西卡以土耳其共和國早期的個案探討了基礎(chǔ)教育在民族國家建構(gòu)中的作用[27]。馬金森檢討了在全球化和新自由主義政策沖擊下的澳大利亞高等教育發(fā)展。他指出，正確的措施不是放棄國家對大學(xué)的支持，而是在全球化背景下再造和加強這一計劃，通過政府和大學(xué)的協(xié)同，使高等教育成為澳大利亞的特色，進而成為國家發(fā)展的比較優(yōu)勢[28]。

王曉慧討論了近代中國的國家建構(gòu)與女子教育議題論爭的關(guān)系。她認為，近代女子教育議題論爭及其變遷史和整個女子教育史都受到宏觀的大歷史的影響。女子教育作為一種現(xiàn)代制度體系和現(xiàn)代教育現(xiàn)象，是中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的必然部分之一。所以，在近代中國國家建構(gòu)的過程中，女子教育亦受其歷程的型塑，女子教育很大程度上成為國家建構(gòu)的工具和利器之一[29]。叢小平則考察了師范教育在民族國家形成和社會轉(zhuǎn)型中的社會和政治角色，指出近代學(xué)校對于國家統(tǒng)一、灌輸國民意識、創(chuàng)造民族身份認同的功能使得晚清、民國初年、北洋政府、國民黨政府以及蘇區(qū)政府為建構(gòu)近代民族國家而采取不同的師范教育政策，試圖利用師范學(xué)?？刂坪透脑旖逃w系，為地方社會提供教學(xué)和教育管理人才；可以說，師范教育自誕生之日起便于中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的進程緊密聯(lián)系在一起[12]11-19。

風(fēng)電齒輪箱是風(fēng)力發(fā)電機組中應(yīng)用廣泛的重要大型機械部件，表面防腐、防蝕涂裝是其生產(chǎn)制造必不可少的一道重要工序［2］。如美國GE WIND公司、西班牙GEMESA公司、法國ALSTOM公司以及國內(nèi)中船重工海裝風(fēng)電公司、東方電氣風(fēng)電公司、華銳風(fēng)電公司等多數(shù)風(fēng)電齒輪箱使用企業(yè)，均將油性漆作為齒輪箱表面涂料指定用漆。本文以某大型高速齒輪制造企業(yè)年產(chǎn)2 917臺風(fēng)電齒輪箱涂裝生產(chǎn)線為研究對象，運用工業(yè)代謝分析方法分析風(fēng)電齒輪箱涂裝生產(chǎn)線的資源代謝過程，定量分析涂裝過程中的資源流動，剖析資源代謝特征，從優(yōu)化代謝過程和減少污染排放的角度，對涂裝線工藝代謝系統(tǒng)優(yōu)化設(shè)計提供建議。

綜上所論，現(xiàn)代國民教育伴隨著現(xiàn)代國家建構(gòu)的進程興起和發(fā)展起來，國民教育的發(fā)展也促進著現(xiàn)代國家建構(gòu)的進程。教育與國家建構(gòu)的雙向互動關(guān)系為我們在更宏大的視角理解教育失敗和教育治理提供了有益的啟示。國家建構(gòu)理論的國家中心視角可以讓我們認識到在教育發(fā)展過程中國家的歷史傳統(tǒng)、國家結(jié)構(gòu)以及國家與社會關(guān)系是如何具體型塑教育治理體系和治理能力的形成與發(fā)展路徑，使得我們可以在國家治理的層面推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從而克服教育失敗。

三 國家建構(gòu)視野下教育治理的實踐邏輯

國家建構(gòu)即是國家逐步實現(xiàn)由間接統(tǒng)治到直接統(tǒng)治的轉(zhuǎn)變，形成相應(yīng)的國家能力并予以正當化的過程。在國家建構(gòu)理論的視野下，教育失敗的發(fā)生是由于國家缺乏現(xiàn)代化的教育治理體系和教育治理能力。因而，要克服教育失敗，就必須推進教育治理體系和教育治理能力現(xiàn)代化。鑒于當前學(xué)術(shù)界對于治理理論、國家能力概念存在的誤解和質(zhì)疑，以及中央對于國家治理的權(quán)威闡釋邏輯，推進教育治理體系和教育治理能力現(xiàn)代化首先要確認國家作為教育治理主體的正當性，在此基礎(chǔ)上建構(gòu)合理的教育治理體系，進而提升教育治理能力。

(一)明確教育治理主體

教育是一種準公共物品。已有的研究指出，要達成公共事務(wù)的治理目標有四種協(xié)調(diào)機制：市場機制、國家干預(yù)、專業(yè)化治理和自主治理。韋默等人歸納了市場機制和國家干預(yù)的實現(xiàn)方式[30]55-69。市場機制建基于個人理性選擇和完全競爭市場。國家干預(yù)則是通過提出包括經(jīng)濟措施(胡蘿卜)、監(jiān)管機制(大棒)以及信息工具(布道)等三種政策工具來實現(xiàn)。弗瑞德森提出作為第三種邏輯的專業(yè)主義。他指出，專業(yè)主義是以知識和技能為基礎(chǔ)而形成專業(yè)權(quán)力[31]214。而奧斯特羅姆則系統(tǒng)論證了自主治理。她認為，自主治理則是通過各種層級的自組織的自主運作實現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給；在此基礎(chǔ)上，奧斯特羅姆提出多中心治理理論[32]。

在運用治理理論研究教育治理時，一些論者未能系統(tǒng)研究治理理論的完整脈絡(luò)，在新自由主義和新管理主義“放權(quán)”、“去國家化”的口號下套用社會中心立場，主張弱化或去除國家權(quán)威，甚至宣揚“沒有政府的治理”[33]。然而，多中心治理并沒有否定國家的重要性，即使是治理理論最堅定的信徒也不會否認國家是最重要的治理主體之一[34]。因而，在推進國家、市場、專業(yè)組織、自組織形成權(quán)責(zé)清晰、分工協(xié)作、良性互動的多元主體治理結(jié)構(gòu)時，必須重申國家作為教育治理核心主體的正當性。國家作為治理的主體的正當性需要從兩個方面予以闡釋：一是基于國家自主性而賦予國家作為治理核心主體的正當性；二是基于當前中央提出國家治理的內(nèi)在邏輯的要求。

首先，基于國家自主性而賦予國家作為治理核心主體的正當性。治理理論誕生于對市場失靈和國家失敗的反思，在西方新自由主義改革背景下興起和發(fā)展?？茽柲沃赋觯骸霸谧畲髧沂⑿辛藥资旰?現(xiàn)在是該大踏步向最小國家邁進的時候了?！盵35]22然而，由于忽略了國家自主性，一味地主張去國家化，不少轉(zhuǎn)型國家陷入了治理失敗甚至國家失敗的困境?；趯@一現(xiàn)象的反思，杰索普在修正已有治理理論的同時，肯認了國家自主性，提出元治理的觀點。他指出，國家承擔著“元治理者”，即頂層設(shè)計者的角色[14]242-243。所謂“國家自主性”(stateautonomy)是指，作為一種對特定領(lǐng)土和人民主張其控制權(quán)的組織，國家可能會確立并追求一些并非僅僅是反映社會集團、階級或社會團體之需求或利益的目標[13]9。正是國家超越其他團體利益而追求公共利益的自主性，推進國家建構(gòu)目標的實現(xiàn)，從而使得國家具有作為治理核心主體的正當性。

其次，基于當前中央提出國家治理的內(nèi)在邏輯。中央提出全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。中國特色制度模式的鮮明指向規(guī)定了推進“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的根本方向，而“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是完善和發(fā)展中國特色制度模式的鮮明指向的路徑。治理問題提出的目的在于治理體系與能力的現(xiàn)代化，這是一種功能性的目的，并非部分學(xué)者指稱的民主化問題。具體到教育治理問題，推進教育治理體系和教育治理能力現(xiàn)代化，就是要在中國既有的基本政治框架內(nèi)，深化教育領(lǐng)域綜合改革，明晰國家、市場、專業(yè)團體、社會自組織在教育治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)責(zé)，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會的新型關(guān)系。在這一過程中，政府要“把該放的放掉，把該管的管好，做到不缺位、不越位、不錯位”[36]。尤其要警惕在教育治理的旗號下，盲目鼓吹“小政府”。對此，艾普爾指出：“國家卻在該放權(quán)的地方?jīng)]有放權(quán),在該收權(quán)的地方也沒有收權(quán)?！又?，由于新管理主義者的‘業(yè)績’理論對教育的影響越來越大，新自由主義者和新保守主義者的主張和做法實際上是再造了舊的不平等,同時又創(chuàng)造了新的不平等。”[37]

(二)優(yōu)化教育治理體系

推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要適應(yīng)國家治理體系和治理能力建設(shè)的要求。中央對于國家治理體系有明確的闡釋：“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度?！盵38]遵循這一邏輯，教育治理體系是治理教育的制度體系，包括教育治理的一整套體制機制、法律法規(guī)安排。教育治理體系是一個制度系統(tǒng)，至少需要在教育體制機制、教育法律法規(guī)等兩個層面實現(xiàn)現(xiàn)代化。

首先是教育體制的現(xiàn)代化。我國教育體制改革隨著改革開放的進程取得了顯著成效，但與教育體制現(xiàn)代化的要求還存在較大差距，在教育管理體制、招生考試制度、人才培養(yǎng)體制等方面還存在突出問題。以教育管理體制為例，教育領(lǐng)域的中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系長期未能得到有效解決，陷入“一管就死，一放就亂”的困境和集權(quán)放權(quán)的周期循環(huán)。在教育運行中，由于我國的疆域廣闊和地區(qū)多樣性，中央往往僅制定大政方針作為地方教育實踐的原則，給予地方在實踐中因地制宜的靈活性。地方在執(zhí)行具體教育政策時，為實現(xiàn)有效治理而實行的變通策略可能偏離中央政策方向。當這種偏離的局面影響甚至威脅到中央(教育部)的權(quán)威時，中央就會通過運動式治理的方式進行糾偏。如治理教育亂收費、叫停撤點并校等均說明了這一困局。由于財權(quán)、人權(quán)、事權(quán)在中央和地方之間配置不均，導(dǎo)致中央由于有效信息不足而難以及時、有針對性地解決教育實踐問題。此外，由于中央大一統(tǒng)政策而使得教育形態(tài)單一，難以滿足由于社會轉(zhuǎn)型而日益凸顯的教育多樣化的需要。

對此，要建立合理的教育管理體制。一方面，要調(diào)整中央和地方的教育權(quán)責(zé)，把權(quán)力、資源和治理能力放在掌握有效信息的基層政府層面，中央負責(zé)教育政策方向把控和績效評估；另一方面，要積極引入社會團體的力量以減輕政府尤其是中央政府的管理職責(zé)，要在政府、市場、專業(yè)組織和社會自組織之間形成權(quán)責(zé)明晰，“既相互制約又相互支持，由此形成現(xiàn)代教育治理體系，不斷提升現(xiàn)代教育治理能力”[36]。需要指出的是，集權(quán)與分權(quán)不僅各有利弊，而且需要區(qū)分治理職能與治理能力的差異(見后文論述)，未經(jīng)審慎分析的分權(quán)或權(quán)力下放并不意味著本文討論的種種困境就可以迎刃而解。

其次是教育法律法規(guī)的現(xiàn)代化。俞可平指出，法治是衡量治理體系現(xiàn)代化的五個標準之一[39]。盡管依法治國是我國的基本方略，然而，當前我國教育領(lǐng)域內(nèi)法律法規(guī)還不完善。在此，我們?nèi)砸陨鲜鼋逃芾眢w制為例予以說明。由于未從法律層面對中央和地方在教育管理上的權(quán)責(zé)予以明晰，使得地方教育部門獲得了較大的自由裁量權(quán)，一些未得到法律認可的教育實踐得到了中央的默許和縱容，滋生了紛繁復(fù)雜的非正式制度和潛規(guī)則。這些非正式制度在給教育治理帶來靈活性的同時，使得法治化的教育治理難以落實。更為嚴重的是，地方教育部門濫用自由裁量權(quán)，通過非正式制度追逐部門利益，導(dǎo)致考試招生違規(guī)違紀、教育亂收費等問題屢禁不止。

因而，我們認為，教育法律法規(guī)的現(xiàn)代化是推進教育治理體系現(xiàn)代化的前提。對此，需要做好以下三方面工作。一是通過明晰的法律確定中央和地方、國家和市場、專業(yè)團體和社會自組織在教育領(lǐng)域的權(quán)利和責(zé)任，明確教育各部分的相互關(guān)系及其運行機制。二是推進教育領(lǐng)域法治的進程，為教育治理提供良好的法治環(huán)境，破除影響教育發(fā)展和教育體制機制創(chuàng)新的障礙，為探索有效的教育治理模式創(chuàng)造有利的制度空間。三是及時將經(jīng)實踐檢驗的有效的地方教育治理經(jīng)驗通過法律法規(guī)的方式予以確認，為進一步的教育治理實踐提供更為完善的法律支持。

(三)提升教育治理能力

科學(xué)規(guī)范的教育治理體系有助于教育治理能力的提升，而強大的教育治理能力才能充分發(fā)揮教育治理體系的效能。教育治理能力是指教育治理主體通過制定和執(zhí)行政策從而實現(xiàn)自身意志、目標的能力。現(xiàn)代教育發(fā)展的歷程以及當代教育改革的成效也表明，強大的國家能力和教育治理能力是克服教育失敗、推動教育發(fā)展的基本保障。需要指出的是，教育治理的主體有國家、市場、專業(yè)團體和社會自組織等，因而，教育治理能力的現(xiàn)代化也應(yīng)包括不同教育治理主體治理能力的現(xiàn)代化。鑒于本文國家建構(gòu)理論的國家中心視角，以及部分學(xué)者對于國家作為教育治理主體地位的質(zhì)疑，在此主要討論國家的教育治理能力問題。對于市場、專業(yè)團體和社會自組織應(yīng)如何具體推進其教育治理能力的現(xiàn)代化，有待于進一步的研究。

首先，需要區(qū)分專斷性治理能力和基礎(chǔ)性治理能力。改革開放以來，出于對以往全能主義國家造成的國家失靈的反思，在西方新自由主義和治理理論的影響下，一些學(xué)者對國家能力抱有偏見，信奉“管的最少的政府是最好的政府”的理念，認為國家應(yīng)該在教育領(lǐng)域放權(quán)，甚至實行“教育市場化”。對此，邁克爾·曼對于國家權(quán)力的類型劃分為我們提供了有益啟發(fā)。他區(qū)分了兩種國家權(quán)力：國家的專斷權(quán)力(despoticpowerofthestate)和國家的基礎(chǔ)權(quán)力(infrastructurepowerofthestate)。國家的專斷權(quán)力是指國家精英不需要與市民社會群體進行常規(guī)的、制度化的協(xié)商而自行采取行動的權(quán)力；國家的基礎(chǔ)權(quán)力是一個中央集權(quán)國家的制度能力，是國家通過其基礎(chǔ)組織滲透市民社會并居中調(diào)整市民社會活動的權(quán)力。他還指出，這兩種權(quán)力是分析國家權(quán)力的獨立維度。在現(xiàn)代國家建構(gòu)的過程中，要弱化國家的專斷性權(quán)力，增強其基礎(chǔ)性權(quán)力[21]59。對此，福山也指出：“要將國家活動的范圍和國家權(quán)力的強度區(qū)別開來?！盵15]7國家能力的強弱在不同的國家職能上差異很大。因而福山認為最好的改革路徑是“在縮減國家職能范圍的同時提高國家力量的強度”[15]16。鑒于此，推進教育治理能力現(xiàn)代化，要建構(gòu)合理的教育治理結(jié)構(gòu)及其運作機制，明晰不同教育治理主體的權(quán)責(zé)范圍，通過嚴格的法治約束國家按照教育治理體系的運作機制運轉(zhuǎn)，弱化國家在教育治理中的專斷性權(quán)力，與此同時增強其基礎(chǔ)性權(quán)力。

其次，要細致區(qū)分教育治理能力的維度，全面提升教育治理主體在不同維度的能力。根據(jù)王紹光對于國家的基礎(chǔ)性能力的維度劃分[40]，可以將教育治理能力劃分為強制、財政汲取、認證、規(guī)管和吸納整合等維度的能力。強制能力和吸納整合能力主要是作為教育治理主體的國家需要具備的能力，而財政汲取、認證、規(guī)管能力則是各個教育治理主體都必須具備的能力。教育治理能力的提升是一個系統(tǒng)任務(wù)，需要全面提升教育治理主體在不同維度的能力。某一方面能力的強大并不能確保教育治理的成功。如美國堪薩斯州教育改革失敗的案例表明，教育不僅是投入資金的過程，還必須規(guī)范對教育資金的合理使用，協(xié)調(diào)學(xué)校與政府以及社區(qū)的關(guān)系，即提高教育規(guī)管和吸納整合能力[41]。

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[責(zé)任編輯：羅銀科]

2016-07-10

國家社會科學(xué)基金教育學(xué)青年項目“基于中國經(jīng)驗的公民教育與國家建構(gòu)的互動機制研究”(CEA150168)。

劉爭先(1984—)，男，湖北棗陽人，教育學(xué)博士，四川師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院博士后，研究方向為教育基本理論、公民與道德教育。

G40

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1000-5315(2017)02-0063-07