新型農(nóng)村土地股份合作社的形成及治理機制
——基于四川崇州調(diào)研案例的分析

劉 燦，黃 城

(西南財經(jīng)大學 經(jīng)濟學院，成都 611130)

新型農(nóng)村土地股份合作社的形成及治理機制
——基于四川崇州調(diào)研案例的分析

劉 燦，黃 城

(西南財經(jīng)大學 經(jīng)濟學院，成都 611130)

農(nóng)村土地股份合作社作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，在推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營中有重要作用。剖析四川省崇州市的典型案例發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地股份合作社是誘致性制度變遷和強制性制度變遷的結(jié)果；農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人、農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站和農(nóng)業(yè)專業(yè)服務(wù)公司等外嵌性要素市場對提高農(nóng)村土地股份合作社專業(yè)化水平和降低交易成本發(fā)揮了重要作用；基于控制權(quán)和剩余利潤分配的內(nèi)部治理和基于“制度規(guī)制”的外部治理有效地提高了農(nóng)村土地股份合作社的運行效率。這一研究為解決“誰來種地”、“科學種地”和“專業(yè)化種地”等提供了案例參考。

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；農(nóng)村土地股份合作社；農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人；農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站；農(nóng)業(yè)專業(yè)服務(wù)公司；四川崇州

一 引言

中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟①。2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，進一步提出在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，并加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營②。近期，國家從戰(zhàn)略層面提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以提高供給質(zhì)量為出發(fā)點，通過結(jié)構(gòu)性調(diào)整促進經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展③。在國家相關(guān)政策的指引下，我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)帶來活力，推動著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)向規(guī)?；I(yè)化方向發(fā)展。

在國外，農(nóng)村土地股份合作社的實踐更多基于私有產(chǎn)權(quán)條件下所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的經(jīng)營模式。從現(xiàn)有文獻來看，國外的研究也多側(cè)重于兩權(quán)分離下合作社治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營績效的討論，研究方法上則以理論模型和實證分析較為常見[1]。如Chaddad運用產(chǎn)業(yè)組織理論、博弈論等多種理論對合作社治理結(jié)構(gòu)進行研究，并構(gòu)建了治理框架[2]。Bijman等通過研究控制權(quán)在社員和外聘管理者之間的分配關(guān)系，提出不同類型合作社治理模式[3-4]。Fischer等在實證基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，合作社在提高農(nóng)民收入等方面有正向作用[5-6]。

在國內(nèi)，由于農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體，農(nóng)村土地股份合作社作為一種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，對穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)和實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營有重要作用。羅必良、胡新艷等認為在三權(quán)分置的背景下，盤活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的關(guān)鍵所在，農(nóng)村土地股份合作社是一種比較好的制度選擇[7-9]。冀縣卿、錢忠好等認為不同的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)有不同的激勵約束功能，深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革、完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)有利于農(nóng)村土地股份合作社的發(fā)展和農(nóng)業(yè)績效的提高[10-14]。林樂芬等在對農(nóng)村土地股份合作社的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，政府在引導(dǎo)實現(xiàn)農(nóng)村土地股份合作社規(guī)?；⒁?guī)范化經(jīng)營中有積極作用[15-16]。肖端等認為農(nóng)村土地股份合作社是土地制度的重要創(chuàng)新，但由于受諸多因素的限制，農(nóng)村土地股份合作社在法律地位、內(nèi)部治理等方面還面臨諸多困境[17-18]。在對四川崇州農(nóng)村土地股份合作社的研究中，羅必良、李玉勤認為以家庭承包為基礎(chǔ)，農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人、農(nóng)村土地股份合作社和社會化服務(wù)主體等多元主體共同經(jīng)營的模式，可能是未來農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新的重要方面[19]。郭曉鳴、董歡認為積極培育農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人市場、完善社會化服務(wù)體系，對實現(xiàn)糧食適度規(guī)模經(jīng)營有重要作用[20]。以上表明學者們對農(nóng)村土地股份合作社的研究側(cè)重于既定主體利益分析，而從制度變遷角度對合作社考查較少。為此，本文基于四川崇州的調(diào)研案例，從制度變遷視閾下農(nóng)村土地股份合作社的成立、外嵌性的要素市場、合作社的治理等方面對農(nóng)村土地股份合作社進行深入剖析，并對當前農(nóng)村土地股份合作社所面臨的困境進行概述，為深化農(nóng)村改革、實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營提供借鑒。

二 農(nóng)村土地股份合作社的實踐

早在2007年成都市被國家批準為“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”之時，成都就按照“先行先試”的要求，以實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)土地要素合理流動與優(yōu)化配置為核心，啟動了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革。2008年以來，崇州市圍繞農(nóng)村產(chǎn)權(quán)“歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的改革總體思路，扎實推進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革工作，不斷探索以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社經(jīng)營模式。目前，崇州全市已組建農(nóng)村土地股份合作社200多個，入社面積超過30萬畝，占崇州全市耕地面積59%以上，入社的農(nóng)戶超過9萬戶，占崇州全市農(nóng)戶的59%以上。

(一)制度變遷視閾下農(nóng)村土地股份合作社的成立

1.誘致性制度變遷

近年來，隨著四川崇州農(nóng)村青年外出務(wù)工人數(shù)的增加，農(nóng)村勞動力不足成為一種常態(tài)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也處于一種兼業(yè)化狀態(tài)。在兼業(yè)化生產(chǎn)模式下，外出務(wù)工農(nóng)民在農(nóng)忙季節(jié)回鄉(xiāng)進行短期生產(chǎn)勞動的成本相對較高，尤其在勞動力價格不斷上升的過程中，這種兼業(yè)化生產(chǎn)模式幾乎不可能實現(xiàn)，致使部分農(nóng)村土地出現(xiàn)拋荒的現(xiàn)象。如何在農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新土地經(jīng)營模式、增加土地財產(chǎn)性收益，成為提高農(nóng)戶收入的重要方面。2010年5月，崇州市在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上，成立了第一個土地承包經(jīng)營權(quán)股份合作社——楊柳土地股份合作社。此后，農(nóng)村土地股份合作社這種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在崇州全市得到快速發(fā)展，目前已有農(nóng)村土地股份合作社200多個。

從制度變遷的角度來看，在現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度約束下，部分農(nóng)戶有意愿通過制度創(chuàng)新來增加新的制度供給，從而推動制度從不均衡向均衡過程轉(zhuǎn)變。這種由微觀主體農(nóng)戶所推動的制度變遷過程，屬于誘致性制度變遷[21-22]。誘致性制度變遷不但可以充分發(fā)揮農(nóng)戶在土地規(guī)模化經(jīng)營模式中的推動作用，還可以為強制性制度變遷提供經(jīng)驗。當新制度帶來的經(jīng)濟利益得到廣泛接受時，政府就會通過法律強制性來保護新制度的合法性，從而推動制度由誘致性制度變遷向強制性制度變遷的轉(zhuǎn)變。四川崇州調(diào)研中所發(fā)現(xiàn)的農(nóng)戶主動探索新型土地經(jīng)營模式，成立農(nóng)村土地股份合作社，其實質(zhì)就是誘致性制度變遷過程。農(nóng)村土地股份合作社這一新制度安排所帶來的凈收益改變了農(nóng)戶預(yù)期，使得這種制度被廣泛接受，從而共同推動制度的變遷。從誘致性制度變遷的角度出發(fā)，將農(nóng)戶的行為和地方政府的行為結(jié)合起來進行互動研究，可以為深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革、提高土地規(guī)?；?jīng)營水平和增加農(nóng)戶收入提供經(jīng)驗借鑒。

2.強制性制度變遷

在四川崇州的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，政府在農(nóng)村土地股份合作社的成立過程中同樣起了重要推動作用。從制度變遷的角度來看，由政府通過行政手段等外在強制力所推行的制度變革屬于強制性制度變遷[23]。強制性制度變遷主要有兩種形式，適應(yīng)需求的強制性制度變遷和具有超前性的強制性制度變遷。在四川崇州的實踐中，適應(yīng)需求的強制性制度變遷發(fā)揮了重要作用。2007年10月，國家頒布《中華人民共和國物權(quán)法》，從財產(chǎn)權(quán)的角度將農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)，為切實保護農(nóng)戶土地財產(chǎn)性收益提供了法律依據(jù)。2008年以來，崇州市地方政府積極開展農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作，為適度規(guī)模經(jīng)營提供了必要條件。與此同時，在引導(dǎo)農(nóng)村土地股份合作社成立過程中，地方政府向農(nóng)戶詳細解讀國家政策，并對地方農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等進行大力宣傳。此外，地方政府還反復(fù)召集村鎮(zhèn)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部集中學習，鼓勵領(lǐng)導(dǎo)干部人員帶頭參與農(nóng)村改革試點，為推動農(nóng)村土地股份合作這一新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展提供了動力。

另一方面，調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，部分主要依靠農(nóng)業(yè)收入維持生活的農(nóng)戶，比較難以接受以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的模式。這部分農(nóng)戶比較擔心入社以后誰來種地、如何種地、土地土質(zhì)如何保護、利潤如何分配等問題，對土地入社以后收入穩(wěn)定性問題則尤為關(guān)注。針對實踐中農(nóng)戶對土地股份合作社的擔心和顧慮，地方政府超前性的強制性制度變遷起了重要作用。通過采取綜合配套措施，在保障農(nóng)戶生產(chǎn)生活的同時，促進農(nóng)村土地股份合作社的平穩(wěn)發(fā)展。例如地方政府實行農(nóng)村土地耕保金轉(zhuǎn)為農(nóng)戶的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險政策，為農(nóng)戶未來養(yǎng)老問題提供解決辦法；試點農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，解決合作社資金短缺問題。地方政府通過創(chuàng)新制度、增加制度供給、提供相關(guān)配套政策，為農(nóng)戶在生活、養(yǎng)老以及合作社運行等方面提供了保障，極大調(diào)動了農(nóng)戶參與農(nóng)村土地股份合作社的積極性。

(二)外嵌性的要素市場

1.農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人市場

從生產(chǎn)理論來看，人力資本作為關(guān)鍵性生產(chǎn)要素，對生產(chǎn)績效有重要影響。農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人的出現(xiàn)對加速農(nóng)村土地股份合作社專業(yè)化發(fā)展起了重要推動作用，這也成為四川崇州新型農(nóng)村土地股份合作社的重要創(chuàng)新。在農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人市場中，如何有效匹配農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人的供給和需求，是影響合作社運行的重要方面。從農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人供給來看，農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人必須參加相關(guān)培訓(xùn)考試，取得地方政府認定的合法證書，同時農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人內(nèi)部還實行職業(yè)技能等級差異化管理政策，如初級、中級、高級，且技能等級與銀行信用貸款額度直接掛鉤。農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人專業(yè)等級越高，信用貸款額度越高，初級、中級和高級的信用貸款額度分別為10萬元、20萬元和30萬元。這種將專業(yè)技能等級和信貸額度掛鉤的模式，在有效激勵農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人學習專業(yè)技術(shù)和提高管理水平的同時，還擴大了農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人市場，推動了合作社專業(yè)化水平的提高。

另一方面，從農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人需求來看，農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人需要通過合作社的公開競聘，才能真正成為農(nóng)村土地股份合作社的實際經(jīng)理人。在競聘過程中，每位農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人需要向合作社成員闡明自己的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計劃、風險控制辦法、利潤分配方案以及合作社日常經(jīng)營管理等問題。社員大會根據(jù)農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人的競聘表現(xiàn)以投票的方式選擇農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人，且以一年為聘期，一年以后依據(jù)職業(yè)經(jīng)理人的業(yè)績表現(xiàn)再次投票決定是否繼續(xù)聘用。而在農(nóng)村土地股份合作社的利潤分配方面，地方政府并未介入，完全由合作社和農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人談判形成，這就提高了合約的有效性?？梢钥闯觯r(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人市場的發(fā)展和完善，對優(yōu)化農(nóng)村土地股份合作社的要素結(jié)構(gòu)，提高合作社專業(yè)化水平有重要作用。

2.農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站和農(nóng)業(yè)專業(yè)服務(wù)公司

在農(nóng)村土地股份合作社的經(jīng)理管理中，農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人需要考慮農(nóng)業(yè)種子采購、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量保證以及平衡農(nóng)村勞動力和現(xiàn)代化機械設(shè)備之間的關(guān)系等問題。在農(nóng)戶分散化種植模式下，農(nóng)戶主要依靠家庭勞動力進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。而在農(nóng)村土地股份合作社模式下，單純依靠人力的傳統(tǒng)種植模式已難以持續(xù)。由于合作社規(guī)模較大，一般高達上百畝土地，依靠人力生產(chǎn)的成本費用對合作社經(jīng)營績效會產(chǎn)生巨大壓力。為控制生產(chǎn)成本，農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人通常對合作社內(nèi)部土地實行分類管理，集中大面積土地采用機械化生產(chǎn)方式，分散、細碎化土地采用人力生產(chǎn)方式。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人還需要采購種子、化肥、農(nóng)藥等，如果農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人單獨與市場供應(yīng)商進行接觸，合作社將產(chǎn)生高昂的交易成本，包括對種子、化肥、農(nóng)藥等的信息搜集成本、與不同經(jīng)銷商的談判成本、談判簽約后對合約實施時的監(jiān)督成本等。

農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站和農(nóng)業(yè)專業(yè)服務(wù)公司對解決合作社生產(chǎn)過程中農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人所面臨的困境，降低交易成本、促進產(chǎn)業(yè)鏈分工和提高合作社專業(yè)化水平起了關(guān)鍵性作用。農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站選擇優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)專業(yè)服務(wù)公司作為合作伙伴，當農(nóng)業(yè)專業(yè)服務(wù)公司的服務(wù)質(zhì)量下降時，農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站可將其從合作公司名單中剔除。如果農(nóng)業(yè)專業(yè)服務(wù)公司提供的產(chǎn)品或服務(wù)出現(xiàn)質(zhì)量問題，農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站將對其進行責任追訴，從而幫助農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中市場對接問題，降低了大量交易成本。而農(nóng)業(yè)專業(yè)服務(wù)公司不僅與農(nóng)村土地股份合作社進行合作，普通農(nóng)戶也可以選購農(nóng)業(yè)服務(wù)產(chǎn)品，并且服務(wù)價格都是明碼標價。以崇州市集賢農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站為例，服務(wù)站里面有成都一稼禾公司集賢農(nóng)業(yè)服務(wù)超市，提供的服務(wù)包括：農(nóng)業(yè)技術(shù)咨詢、農(nóng)業(yè)勞務(wù)、農(nóng)資配送、育秧服務(wù)、植保服務(wù)、農(nóng)機服務(wù)、田間運輸、糧食烘儲等相關(guān)服務(wù)。其中，種子農(nóng)業(yè)配送方面，“50畝以下，5公里以內(nèi)，5元/次；50畝以下，10公里以內(nèi)，10元/次；50畝以下，10公里以上，15元/次；50畝以上，市內(nèi)，免費”；專業(yè)育秧、全程機插秧方面，“320元/畝，含種子、育秧、起秧、運秧、機耕、機插”。農(nóng)業(yè)專業(yè)服務(wù)公司針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中不同環(huán)節(jié)所提供的多層次、多類型綜合服務(wù)，在降低交易成本的同時，還提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各環(huán)節(jié)分工水平，有利于合作社經(jīng)營績效的改善。

可以看出，農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站和農(nóng)業(yè)專業(yè)服務(wù)公司等共同形成的外部要素市場，對農(nóng)村土地股份合作社的平穩(wěn)運行及經(jīng)營績效的提高起正向推動作用。一方面，農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人不用再花費大量時間和精力進行談判簽約，降低了交易成本；另一方面，規(guī)范化的運作模式在促進產(chǎn)業(yè)分工、提高合作社專業(yè)化水平的同時，也有利于農(nóng)產(chǎn)品檔案的建立。尤其在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程中，如何保障食品安全成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中急需解決的重要問題。農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站和農(nóng)業(yè)專業(yè)服務(wù)公司等通過建立和完善農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)檔案，對構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)，推動農(nóng)業(yè)信息化，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，形成可追溯的農(nóng)產(chǎn)品信息，提供了經(jīng)驗借鑒[24]。

(三)農(nóng)村土地股份合作社的內(nèi)部治理和外部治理

1.內(nèi)部治理

在組織結(jié)構(gòu)上，農(nóng)村土地股份合作社成立之初便參照現(xiàn)代企業(yè)制度，社員大會是農(nóng)村土地股份合作社的最高權(quán)力機構(gòu)，負責討論合作社《章程》，并選舉產(chǎn)生理事會、監(jiān)事會、理事長和監(jiān)事長。在實際運行中，農(nóng)村土地股份合作社形成“理事會+農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人+監(jiān)事會”的治理模式，類似于現(xiàn)代企業(yè)制度中“董事會+經(jīng)理人+監(jiān)事會”管理架構(gòu)，以解決不完全合約下的最優(yōu)控制權(quán)配置[25]。在控制權(quán)分配中，理事會主要負責生產(chǎn)經(jīng)營決定和財物收支管理，農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人主要負責提交生產(chǎn)計劃和執(zhí)行生產(chǎn)計劃，監(jiān)事會主要負責監(jiān)督財務(wù)情況和執(zhí)行情況。農(nóng)村土地股份合作社通過優(yōu)化控制權(quán)配置，形成監(jiān)督制衡機制，對防止農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人機會主義行為有重要作用。

同時，農(nóng)村土地股份合作社通過創(chuàng)新利潤分配機制，激勵微觀主體生產(chǎn)行為，完善了合作社內(nèi)部治理。合作社利潤分配方案由社員大會和農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人談判協(xié)商確定。目前主要有三種利潤分配方式：一是除本分紅，農(nóng)村土地股份合作社在除去生產(chǎn)成本以后，純收入部分按照1:2:7的分配比例分紅，其中10%作為合作社的公積金、風險金和工作經(jīng)費，20%用于支付農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人的傭金，70%用作社員土地入股分紅；二是“保底+分紅”，農(nóng)村土地股份合作社在除去約定的農(nóng)戶保底收益以后，剩余部分按照2:3:5的比例分配，其中20%作為合作社的公積金、風險金和工作經(jīng)費，30%用作社員土地入股分紅，50%用于支付農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人的傭金；三是“傭金+超獎短賠”，農(nóng)村土地股份合作社按照約定向農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人支付管理每畝土地的傭金，同時以約定目標產(chǎn)量為基準，超出部分作為對農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人的獎勵，不足部分由農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人賠償。當然，具體的分配方式和比例因合作社不同而存在差異，但正是這一組織架構(gòu)和分配機制，調(diào)動了社員和農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人管理合作社的積極性，提高了合作社的運行效率。

2.外部治理

由于農(nóng)村土地股份合作社這一新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成員構(gòu)成的特殊性，如何保障社員的合法權(quán)利，防止土地資源被過度開發(fā)和非正常使用，以及在合作社出現(xiàn)經(jīng)營困難時妥善解決損失補償?shù)葐栴}，都需要政府對其進行外部治理[26]。從農(nóng)村土地股份合作社的制度規(guī)范性來看，崇州市地方政府一方面按照“入社自愿、退社自由，利益共享、風險共擔”的原則引導(dǎo)農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)折股入社，另一方面也要求合作社在工商部門進行登記注冊，實行統(tǒng)一管理。在農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人市場建設(shè)培育過程中，地方政府實行規(guī)范的選拔考核制度。在自愿報名與鄉(xiāng)鎮(zhèn)推薦的基礎(chǔ)上，地方政府農(nóng)業(yè)主管部門還要進行資格審查，篩選出符合要求的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營后備人才。在此基礎(chǔ)上，地方政府通過與相關(guān)院校合作，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營后備人才進行技能培訓(xùn)。最終只有通過農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人評定委員會的評定，才能成為農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人。而農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人的等級評定，還需要考查其實際生產(chǎn)經(jīng)營情況，只有符合條件的農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人才頒發(fā)相應(yīng)等級證書。在農(nóng)業(yè)專業(yè)服務(wù)公司引進過程中，地方政府同樣按照相關(guān)制度嚴格把關(guān)，防止合作社在信譽差、質(zhì)量不達標的公司中采購生產(chǎn)要素，在監(jiān)督合作社生產(chǎn)經(jīng)營的同時，也為農(nóng)產(chǎn)品安全提供了保障。在土地使用方面，地方政府按照法律要求，嚴格實行土地用途管制。對過度開發(fā)土地行為或破壞性使用土地行為，地方政府將按照相關(guān)法律制度給予懲罰?？偟膩碚f，基于政府制度規(guī)制的外部治理，對規(guī)范農(nóng)村土地股份合作社的生產(chǎn)經(jīng)營行為、提高合作社的運行效率，同樣具有重要作用。

三 農(nóng)村土地股份合作社面臨的現(xiàn)實困境

農(nóng)村土地股份合作社為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營提供了一種有效模式，但在實踐中農(nóng)村土地股份合作社仍然面臨一些現(xiàn)實困境。既有來自合作社內(nèi)部的因素，又有因外部環(huán)境改變所帶來的影響，主要表現(xiàn)在四個方面。

(一)農(nóng)村土地股份合作社的穩(wěn)定性問題

農(nóng)村土地股份合作社按照“入社自愿、退社自由，利益共享、風險共擔”的原則組織建立而成，農(nóng)戶在入社后的一年以內(nèi)不能退社，一年以后農(nóng)戶可以選擇自由退社，這就在一定程度上給合作社的穩(wěn)定性造成困難。合作社在進行規(guī)?；?jīng)營以后，一般需要對土地進行整理和投資，同時由于合作社土地面積一般較大，農(nóng)田灌溉系統(tǒng)和部分水利設(shè)施也需要不同程度的新建或修整。但由于在退出機制上農(nóng)戶的自由性非常強，這就對合作社規(guī)模化經(jīng)營的進程產(chǎn)生了一定影響。一方面，合作社在進行農(nóng)田整理過程中，需要考慮到農(nóng)戶退社的可能性，長期穩(wěn)定的規(guī)模化經(jīng)營才是合作社加大土地投資力度的必要條件；另一方面，由于農(nóng)戶可能在第二年退出合作社，合作社在投資修建灌溉系統(tǒng)和水利設(shè)施過程中，可能會不同程度的減緩速度，影響合作社的運行效率。如何進一步創(chuàng)新農(nóng)村土地股份合作社進入和退出機制，在保障農(nóng)戶權(quán)利的前提下，給予合作社更多的權(quán)利，確保農(nóng)田土地投資和農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)順利進行，實現(xiàn)穩(wěn)定的規(guī)?；?jīng)營，是當前需要解決的問題。

(二)農(nóng)村土地股份合作社的內(nèi)部經(jīng)營控制權(quán)分配問題

農(nóng)村土地股份合作社的章程規(guī)定，理事會有生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)和財物收支管理權(quán)，農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人制定的生產(chǎn)計劃首先要征得理事會的同意才能實施。理事會代表全體社員的利益，首要考慮的是如何保障社員收益的穩(wěn)定性，通常選擇種植水稻、油菜等糧油作物，更多的是在傳統(tǒng)生產(chǎn)模式下生產(chǎn)面積的擴大，而對于農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式創(chuàng)新、農(nóng)產(chǎn)品品種創(chuàng)新等方面則較為保守。由于農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人的收入主要來自于農(nóng)業(yè)凈收益，如何增加農(nóng)業(yè)凈收益，對農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人有很強的激勵作用。農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人希望在合作社內(nèi)部擁有更多自主經(jīng)營權(quán)，通過生產(chǎn)管理模式創(chuàng)新、品種品牌創(chuàng)新等來提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和附加值，從而增加收入。合作社和農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人行為目標上的差異，在一定程度上給合作社治理帶來了困難。如何進一步完善農(nóng)村土地股份合作社內(nèi)部經(jīng)營控制權(quán)分配機制，在穩(wěn)定合作社收益的前提下，更好激勵農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人創(chuàng)新，實現(xiàn)激勵約束相容，促進合作社穩(wěn)定發(fā)展，是合作社面臨的又一個重要問題。

(三)農(nóng)村土地股份合作社的短期務(wù)工意外傷害保險問題

農(nóng)村土地股份合作社在生產(chǎn)過程中，除大量使用機械設(shè)備以節(jié)約生產(chǎn)成本、提高生產(chǎn)效率外，還要盡可能解決合作社內(nèi)部社員就業(yè)問題和社員收入問題，故合作社通常會采用一些短期雇工。在短期雇工的勞動力中，存在部分年齡偏大的農(nóng)民。如何針對不同年齡階段和身體狀況的農(nóng)民，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中通過保險公司為在合作社短期務(wù)工的農(nóng)民購買意外傷害保險是一大難題。雖然合作社的社員自身有一定的醫(yī)療保險，但在農(nóng)村土地股份合作社勞動中所造成的工傷補償問題還沒有詳細的解決辦法。一旦短期務(wù)工農(nóng)民遭受意外傷害，合作社全年的利潤可能都不足以支付醫(yī)療費用，這將對合作社造成嚴重的沖擊。由于目前我國的農(nóng)業(yè)保險主要是對由自然災(zāi)害引發(fā)造成的農(nóng)業(yè)損失進行補償，進一步探索解決農(nóng)業(yè)短期務(wù)工意外傷害保險問題，對農(nóng)村土地股份合作社持續(xù)發(fā)展有重要意義。

(四)農(nóng)村土地股份合作社的農(nóng)產(chǎn)品市場對接和價格波動問題

農(nóng)村土地股份合作社推動了農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工過程也更加安全環(huán)保，產(chǎn)品檔案也在不斷完善，但只有當合作社在市場上將農(nóng)產(chǎn)品銷售出去，才能收回成本、實現(xiàn)利潤。在市場上銷售農(nóng)產(chǎn)品必然面對市場對接和價格波動等問題，如何以合適的價格將農(nóng)產(chǎn)品成功銷售，合作社還面臨一些困難。很可能在農(nóng)業(yè)豐收之時出現(xiàn)市場需求萎縮，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品滯銷；也可能因為市場價格波動過大，農(nóng)產(chǎn)品銷售之時利潤大幅下降。雖然農(nóng)村土地股份合作社一方面對農(nóng)產(chǎn)品進行深加工、提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，另一方面通過品牌建設(shè)，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺銷售農(nóng)產(chǎn)品，但市場不確定性對合作社收入的影響仍然難以解決。尤其在以糧食生產(chǎn)為主的合作社中，糧食價格大幅波動不僅影響合作社當前收益，還影響合作社未來生產(chǎn)決策，甚至引發(fā)糧食種植面積的大幅縮減，威脅糧食安全。如何進一步完善農(nóng)村土地股份合作社與農(nóng)產(chǎn)品市場的對接機制，防止農(nóng)產(chǎn)品價格大幅波動，對合作社有重要意義。

四 結(jié)論與啟示

本文基于四川崇州的調(diào)研案例，從制度變遷視角探析了農(nóng)村土地股份合作社的成立，從外嵌性的要素市場角度分析了農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人、農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站和農(nóng)業(yè)專業(yè)服務(wù)公司對提高合作社專業(yè)化水平和降低交易成本的重要性，從內(nèi)部治理和外部治理兩方面分析了合作社的治理結(jié)構(gòu)，并對當前農(nóng)村土地股份合作社所面臨的現(xiàn)實困境進行了概括。從上述分析中可以得出一些重要的結(jié)論和啟示。

一是誘致性制度變遷和強制性制度變遷同等重要。農(nóng)戶的參與是農(nóng)村土地股份合作社形成的基礎(chǔ)，農(nóng)戶主體地位的實現(xiàn)是合作社穩(wěn)定發(fā)展的保障。在農(nóng)村土地股份合作社的創(chuàng)新實踐中，要堅持農(nóng)戶的主體地位、保障農(nóng)戶的基本權(quán)利，賦予農(nóng)戶更多話語權(quán)、監(jiān)督權(quán)、收益權(quán)等相關(guān)權(quán)利，激發(fā)農(nóng)戶參與合作社事務(wù)管理的積極性，提高合作社的運行效率。同時進一步發(fā)揮政府在推動強制性制度變遷中的作用，為農(nóng)村土地股份合作社的發(fā)展提供制度保障。

二是培育農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人等生產(chǎn)要素市場，解決“誰來種地”、“科學種地”和“專業(yè)化種地”等問題。大力培育農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人，加強人力資本在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的作用，尤其在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和經(jīng)營模式創(chuàng)新的推動作用。同時，結(jié)合農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站和農(nóng)業(yè)專業(yè)服務(wù)公司等要素市場，進一步降低交易成本、提高產(chǎn)業(yè)分工水平和專業(yè)化水平，多管齊下、綜合解決種地難等問題。

三是市場在農(nóng)業(yè)資源配置中發(fā)揮決定性作用，同時更好發(fā)揮政府作用。在農(nóng)村土地股份合作社的實際運行中，市場作為農(nóng)業(yè)資源配置的重要方式，是合作社成功運行的重要保障。按照市場化原則，實現(xiàn)各主體自由談判、自主決策、平等簽約，對優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置、促進合作社發(fā)展具有重要意義。同時，充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，加大政府對農(nóng)業(yè)的改革力度和支持力度，完善相關(guān)配套政策，優(yōu)化政府資源配置功能。

對于當前農(nóng)村土地股份合作社所面臨的現(xiàn)實困境，一方面，合作社需要在現(xiàn)有合約制度安排基礎(chǔ)上，完善進入退出機制，在保障農(nóng)戶基本權(quán)利的同時增強合作社的穩(wěn)定性，并進一步優(yōu)化合作社內(nèi)部經(jīng)營控制權(quán)分配模式，完善治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)激勵約束相容；另一方面，政府需要深化體制改革、強化頂層設(shè)計，為合作社發(fā)展奠定制度基礎(chǔ)，并創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險制度、構(gòu)建公共信息平臺、完善農(nóng)業(yè)市場體系、建立農(nóng)業(yè)風險化解和農(nóng)民增收長效機制，共同實現(xiàn)農(nóng)村土地股份合作社的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、專業(yè)化經(jīng)營。

注釋：

①2013年11月12日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，新華網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/2013-11/15/c_118164235.htm。

②2014年11月20日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，新華網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/politics/2014-11/20/c_1113339197.htm。

③2016年1月26日，習近平主持召開中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議，研究供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方案、長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃、森林生態(tài)安全工作，新華網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/politics/2016-01/26/c_1117904083.htm。

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[責任編輯：鐘秋波]

2016-11-10

劉燦(1951—)，女，重慶萬州人，西南財經(jīng)大學經(jīng)濟學院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革； 黃城(1985—)，男，四川成都人，西南財經(jīng)大學經(jīng)濟學院博士研究生，研究方向為產(chǎn)權(quán)理論。

F321.1

A

1000-5315(2017)02-0044-07